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——以宁波市宁海县国家税务局为例
宁波市国家税务局
近年来，作为绩效管理的重要组成部分，纳税服务绩效评估日益受到各级税务机关的重视，成为税务部门改进服务绩效、提高服务水平、提升良好形象的有力武器。有效的绩效评估需要评估主体的多元化，这就必须要求税务机关把管理与服务对象即纳税人纳入绩效评估主体当中，因为作为行政对象的纳税人，是行政行为的直接对象，是行政行为的具体感受者，对行政绩效也最有发言权。引入纳税人参与纳税服务绩效评估，有利于提高绩效评估的客观性和有效性，从根本上改进纳税服务绩效。
纳税服务绩效评估是指税务机关根据组织使命和设定目标、标准、程序和方法，对纳税服务的质量、效率、效益、满意度等方面进行综合评价，并在此基础上客观反映纳税服务的绩效，保障纳税服务保持正确方向并持续改进创新的机制。具体地说，就是通过税务机关自我评估、专家评估、纳税人及社会各界评估等多重评估方式，运用科学的方法、标准和程序，对税务机关提供纳税服务这一行为的能力水平及其所产生的影响作尽可能准确的评价。作为提高整体绩效水平的重要一环，税务机关近年来普遍引入了纳税人参与的机制，这已经成为税务机关绩效评估的一个重要趋势和发展方向，具有十分重要的现实意义。
（一）体现了“民本”的思想，有利于提高纳税服务的质量和效率
引入纳税人参与税务机关纳税服务绩效评估活动，核心理念是“民本思想”，这是科学发展观“以人为本”思想在绩效评估活动中的具体体现。作为一种工作情况的综合反映，通过绩效评估可以全面把握某个时间段纳税人对税务机关具体行政行为的真实观感，真实了解纳税人的涉税需求诉求，发现纳税人反映的带有典型意义的突出问题。通过绩效评估，为下一步及时回应合理需求、持续改进服务，进而建立以纳税人需求为导向的纳税服务体系提出有价值的意见建议，并为税务机关及税务干部提供改进绩效的目标和方向，最终实现纳税服务质量和效率的提高。
（二）体现了“善治”的理念，有利于树立税务机关的良好形象
政府的权力是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，自觉接受人民的监督。长期以来，税务机关多为管理型模式，尽管近年来随着将“纳税服务”提升到税务机关核心业务的地位，纳税服务持续改进，税务机关正向“服务型”转变，但一些税务干部仍存在“官本位”“管理者”等模糊甚至是错误的思想认识。通过引入纳税人参与纳税服务绩效评估，税务机关将工作实际成果以及为改进工作和提高绩效和满意程度所做的努力展示给纳税人，使其全面了解税务机关与其利益息息相关的信息，以及通过评估发现税务机关和税务干部在实施税收管理服务过程中存在的问题和不足，这些都有利于提高税务机关工作的透明度，有利于建立和巩固纳税人对税务机关的认同和信任，从而树立起税务机关的良好形象。
（三）体现了“倒逼”的思维，有利于提高税务干部的素质能力
近年来，特别是党的十八届三中全会以来，财税体制改革作为本届政府实施改革的着力点和突破口，被提到了至关重要的位置，这既是荣誉，更是责任和压力。要不辜负上级的期望，必须要建立一支高素质专业化的干部队伍。通过实施纳税服务绩效评估，发现税务干部由于服务态度、业务能力、综合素质等方面的不足引发的纳税服务方面存在的问题，并通过对绩效评估的结果进行奖惩，强化个人和部门整体的责任意识、学习意识，倒逼税务干部对照服务的标准和要求，加强政治理论、业务技能和其他方面知识的学习，增强学习的自觉性、主动性，营造起“比学赶帮超”的良好氛围，从而实现税务干部素质能力的持续提升，进而提高为纳税人服务的能力水平。
（一）PDCA循环理论概况
PDCA循环理论，即戴明环。PDCA循环理论的研究起源于20世纪50年代，最初是由美国著名统计学家沃特·阿曼德·休哈特（Walter A.Shewhart）提出，后来美国全面质量管理研究的学术泰斗戴明（W.Edwards Deming）进行了完善，并引入质量管理中，最终发展形成了“计划—执行—检查—处理（Plan-Do-Check/Study-Act）”这样一个质量持续改进模型。其中P（Plan）——计划，包括方针和目标的确定以及活动计划的制定；D（Do）——执行，就是具体运作，实现计划中的内容；C（Check）——检查，就是要总结执行计划的结果，分清哪些对了，哪些错了，明确效果，找出问题；A（Action）——行动（或处理），就是要对总结检查的结果进行处理，成功的经验加以肯定，并予以标准化，或制定作业指导书，便于以后工作时遵循；对于失败的教训也要总结，以免重现。对于没有解决的问题，应提交到下一个PDCA循环中去解决，如图1所示。
图1 质量管理PDCA循环图
（二）PDCA理论对改进纳税人参与纳税服务绩效评估具有可行性
税务机关引入纳税人参与纳税服务绩效评估，首先要制定纳税服务绩效评估指标，其次是采取一定的方式如委托第三方通过邮件、电话、问卷等形式邀请纳税人参与，对纳税服务工作提出意见建议，再次是税务机关对调查所得的数据进行梳理、分析和汇总，最后根据调查发现的问题和不足，有针对性地制定整改落实的措施，推动纳税服务实现持续改进。这是一个开放式的、动态循环的持续改进的过程，与PDCA循环理论的内在特点是高度契合的：
P——纳税服务绩效评估计划阶段。计划是任何管理活动的起点，纳税服务绩效评估也不例外。在计划阶段，税务机关根据年度重点目标和阶段性工作需要，制定绩效评估实施方案和工作计划，确定包括评估目标、评估对象、评估主体、评估指标与评估方式等各项应完成的工作及想要达到的效果。
D——纳税服务绩效评估实施阶段。该环节是根据制定的绩效评估计划去实施绩效评估活动，主要有选择评估机构，开展评前沟通，收集评估数据。这是PDCA循环的核心环节，直接关系到整个纳税服务绩效评估活动能否顺利完成以及工作质量的高低。
C——纳税服务绩效评估结果检查阶段。绩效评估的结果是否有效，事关整个绩效评估过程是否有意义。通过该环节的验证，可以确定绩效评估统计数据是否有效，是否可以据此对绩效评估进行评价。这一环节是承上启下的环节，通过本环节的总结反思，对整个评估过程存在的问题进行深入思考，为下一循环的开始奠定基础。
A——纳税服务绩效评估结果的应用阶段。该环节是该循环的终点，也是下一个循环开始的起点。通过发布绩效评估结果，反馈评价结果，改进存在的问题，并将这些反馈融合应用到下一阶段的目标与行动中去。
PDCA循环的四个步骤环环相扣、无缝衔接，一个纳税服务绩效评估周期结束，下一个周期随之开始，如此周而复始。这样一个持续不断的过程会促使税务机关形成持续改进的习惯，并通过这种不断的重复提高，保证纳税服务质量和效率的不断提高，如图2所示。
图2 绩效评估的PDCA循环
综合上述分析，纳税服务绩效评估选择PDCA循环理论的流程设计，能满足纳税人参与纳税服务绩效评估的需求，同时该模式成本低、风险小，以及具有较强的可操作性和可控制性，因此，运用PDCA循环理论来指导改进纳税人参与纳税服务绩效评估是可行的。
作为与纳税人密切相关的经济执法部门，税务机关的职能除了组织税收收入以外，还有一个非常重要的职能就是向辖区内的纳税人提供优质高效便捷的服务。特别是近年来国家税务总局将纳税服务与税收征管并列为税收工作的核心业务，纳税服务的地位日益凸显。税务机关实施纳税服务绩效评估是改进管理方式、优化纳税服务的一个重要手段，也是转变工作职能的必然要求，最终目标是让各级党委政府满意、社会各界满意和广大纳税人满意。
作为宁波市国税系统的基层局，宁海县国税局近年来总的来说，邀请纳税人参与纳税服务绩效评估处于起步探索的阶段。主要有以下几种方式：
（1）积极参与宁海县委、县政府组织的各类政风行风评议，如2012年的“机关作风大家评”活动，2013年的“全县机关作风满意工程”。在这类方式中，评估主体遍及全县各个层面和各条线，纳税人是作为其中一个组成部分参与，但所占的比重不是很高。
（2）每年举办各种类型的调研座谈活动，如今年组织开展的“千户意见大走访”活动，每年年末举办的特邀监察员座谈会，以及在每年年中开展的税企恳谈会、座谈会，通过面对面的方式征求纳税人的意见建议。
（3）依托税企QQ群、微博、微信、门户网站、网络廉政评议系统等载体，广泛征求意见建议，目前这类方式主要是起到辅助的作用。
（4）委托独立的第三方开展的纳税人需求调查、满意度调查和国税工作情况调查等，如2012年宁海县局委托电信局开展的纳税人满意度调查和今年委托宁海县经济与社会服务中心和邮政EMS联合开展的纳税需求和国税工作情况评价的调查。
在这里，考虑到采用第三方进行评估是相对较好的方式，本文对第四种方式，并以今年委托第三方开展的纳税服务绩效评估为例进行重点介绍：
（一）评估主体及对象
纳税服务绩效评估的主体是广大纳税人，主要包括企业、行政事业单位以及个体工商户等，并以面向企业与税务机关打交道较多的职位为主，其中财务负责人占57%、办税员占32%，能比较真实、全面地反映出纳税人的心声。被评估对象主要是与纳税人密切相关的职能部门，主要是稽查局、城区分局、梅林分局和力洋分局。由于不可能将所有的国税户管纳税人纳入调查，因为此次调查抽取了全县1200户规模以上企业作为样本。
（二）评估指标设计
在指标设计层面，主要是依据税务机关的主要职能以及与纳税人密切相关的职能。以满意度为测评尺度，评价等级采用五级满意率表示纳税人的判断尺度，即非常满意、满意、基本满意、不满意以及不了解。如表1所示。
表1 满意率级别及含义对应表
指标体系为重点调查11个方面情况，分别为国税干部整体形象、办税服务厅、国税纳税服务工作、国税涉税审批制度、出口退税工作、国税服务稽查、国税税务行政处罚情况、国税行政救济服务、落实“营改增”工作、落实小微企业政策情况以及各种办税软件情况。每项工作都设计了若干个子项目，如国税纳税服务工作，主要设计了“税法宣传”“纳税咨询”“培训辅导”“投诉维权处理”四个子项目；涉税审批制度方面，主要设计了“报送资料的简化程度”“程序便捷性”“审批及时性”“审批事项的透明度”四个子项目。
（三）评价方法及结果分析
委托宁海县经济及社会服务中心和邮政EMS抽取全县1200家规模以上企业作为样本独立进行纳税需求和国税工作情况调查。本次调查发出问卷1200份，收回有效问卷1000份。我们对样本作了初步的分析统计，数据显示纳税人对宁海县国税局的满意度还是比较理想的。从总体来看，11个方面的工作总体上及子项目的满意率（包括满意和非常满意，下同）普遍保持在80%以上，其中干部形象评价方面，有99%的纳税人给予了认可；办税服务方面，子项目“办税事项公开”“办税效率”“导税服务”“服务态度”“环境卫生”“排队等候时间”“一次性告知”“咨询答复准确度”“自助办税”的满意率普遍在85%以上；纳税服务方面赢得了90%以上纳税人的满意肯定，子项目“税法宣传”“纳税咨询”“培训辅导”“投诉维权处理”满意率普遍保持在87%以上；涉税审批制度方面，子项目“报送资料的简化程度”“程序便捷性”“审批及时性”“审批事项的透明度”的满意率普遍在85%以上；出口退税工作方面，子项目“办理及时性”“报送资料的简化程度”“程序的简便性”的满意率普遍在80%以上。
但此次调查结果也反映出纳税服务工作中亟待改正的问题和不足：一是没有有效告知和引导纳税人熟悉调查内容，“非常满意”的比例偏低，大部分项目“非常满意”率均徘徊在50%上下，个别项目的“不满意”率有所攀升；二是在日常工作中对纳税服务宣传辅导重视程度不够，一些纳税人对新推出的纳税服务举措并不了解；三是纳税人真正的需求我们还没完全掌握或解决；四是各级制定的纳税服务制度执行不到位。这些都说明了当前纳税服务工作与纳税人的合理需求之间还存在一定的差距。
（一）存在的问题和不足
1.相关信息不对称
引入纳税人参与纳税服务绩效评估，首要前提是纳税人对税务机关的充分了解，即通过全面深入地实施政府信息公开使纳税人了解税务机关。近年来基层国税部门对纳税人参与纳税服务绩效评估总体上持期望和欢迎的态度，希望通过评估能真正发现纳税服务工作存在的问题，便于针对性地整改。但是受到传统观念的影响以及纳税人积极性不高等各种因素的制约，纳税人对税务机关的了解和熟悉还远远不够，在一些调查中纳税人不了解相关的事项仍不同程度地存在，这需要进一步加大信息公开力度，真正贯彻落实“以公开为原则，不公开为例外”的要求。另一方面是评估前双方的沟通不够，纳税人只是被动地参与到评估中。税务机关或评估机构在评估前不主动向纳税人公开评估的目标、内容、指标以及对结果的管理应用等事项，往往是一评了事，容易使纳税人对绩效评估的目标、指标以及过程不甚了解，使税务机关制定的指标无法真实反映纳税人的需求。
2.组织实施有缺陷
在评估主体的选择上，基层国税部门往往带有一定的盲目性，只是以较为粗略的标准如销售额，简单笼统地将纳税人囊括到评估主体的范畴来，缺少精细的分类，对评估主体是不是了解没有作充分的调查，导致出现部分指标不适合评估主体的情况。在评估的具体实施过程中，如委托第三方评估，基层国税部门往往以委托了事，没有很好地进行跟踪管理，有时候评估过程中存在的问题和不足也不能及时发现，最终使得评估结果的有效性受到了一定程度的损伤。在纳税人的参与方式上，由于税务机关在纳税服务绩效评估中占据的主导地位，导致纳税人的参与方式有限，目前最为主要的评估方式有两种：一种为随机评估方式，以问卷调查或电话调查为主，另一种为邀请各个层次、类型的纳税人召开座谈会，这两种方式一般都是选择规模较大的企业，占据主体地位的广大小微企业往往参与的机会较少，不同程度地被忽视。
3.结果应用较单一
从实践来看，基层国税部门主要是将纳税人评估结果作为改进工作和考核评价的依据，在内部以文件形式进行通报为主，评估的作用和意义没有充分发挥出来。总的来说，由于结果如何应用缺少制度性安排，导致对评估结果的利用和管理较为随意。从外部来说，缺少对纳税人的反馈，往往是只邀请纳税人参与评估，后续的反馈没有跟上，纳税人对于提的意见有没有被吸收一无所知，不利于下次开展绩效评估时积极性的发挥。对内部而言，往往只进行发文通报或考核评价，对于评估发现的问题下一步如何进行整改落实缺少跟进的计划和措施，使评估结果的运用流于形式，出现了评与不评一个样，评好评坏一个样的现象；对于此次绩效评估方案的科学性、有效性、存在的问题不足缺少进一步的分析总结，不利于下次绩效评估方案的改进和评估结果的完善。
（二）改进的思路和对策
结合上述分析，改进纳税人参与纳税服务绩效评估的总体思路是，以PDCA循环为理论基础，以确保纳税人充分参与为宗旨，探索建立纳税人恰当合理地参与评估的各个环节中的方式，使得税务机关与纳税人充分沟通、互利互信，确保纳税人的需求和意见得到切实的反映和重视，从而使得纳税人参与真正体现出提高税务机关纳税服务绩效水平和纳税人满意度的价值。纳税人参与评估模型如图3所示。
图3 纳税人参与评估模型
具体对策有如下几个环节：
1.制定绩效评估方案环节
在税务机关纳税服务绩效评估方案制定环节，纳税人应作为重要的参与者。一是大力开展宣传引导活动，增强参与意识。放眼世界，新公共服务理念日益兴起和发展，公民权利在公众参与政府治理中得到了前所未有的重视。在我国由于传统的“官本位”思想依旧存在，无论是税务机关还是纳税人对绩效评估的认识不同程度地存在偏差，影响了绩效评估的成效。因此，要大力开展宣传引导工作，提高纳税人素质，树立起科学的民主观念，培养起积极参与的政治文化，只有这样才能使纳税人参与绩效评估得以长久有效的开展。二是提高信息透明度。参与的前提是了解，纳税人只有对税务机构设置、运行机制、工作动态等有一定程度的了解，才能有效参与绩效评估。因此，税务机关有义务向纳税人和社会公众提供公共服务信息。如通过报纸电视、门户网站、微博微信、政务公开栏和在公共场所公示等方式，及时公布政策、规章、规范性文件、政务信息等，使纳税人了解整个服务过程。绩效信息的客观、公正以及尽可能充分地公开可以帮助纳税人对行政权力运行的整个过程予以全面监督和客观评判，激发起纳税人积极参与评估的热情。三是邀请纳税人参与方案制定。如果评估方案由税务机关或第三方机构来制定的话，纳税人的真实需求很可能难以得到真实的反映。因此必须让纳税人参与到绩效评估计划的制定中去，努力做到选择对什么项目进行测评等让纳税人享有一定的发言权。如和纳税人共同讨论确定纳税人有哪些评估需求，参与评估哪些内容，评估指标反映哪些方面、各评估项目的权重如何设置，等等。最后将拟定的评估方案向纳税人告知讲解，使得绩效评估计划是纳税人所熟悉和了解的。这一环节的完善可以有效保障纳税人参与纳税服务绩效评估活动，也可以促进双方达成共识、建立信任。
2.绩效评估具体实施环节
绩效评估具体实施环节是核心环节，要利用各种有效手段收集绩效评估的有关信息，并将其整理、加工和处理，得出评估结论，然后通过相应的方法把评估结论反馈给税务机关。在这个环节，纳税人应作为重要的主体积极参与进去。一是畅通纳税人参与的有效渠道。努力开拓和建设纳税人参与纳税服务绩效评估的多种渠道。如通过报纸、电视、网络、邮件、微博、微信、QQ等多种媒介为纳税人提供多形式的参与方式；通过社区、街道、地方政府等不同层面形成纳税人参与的全面覆盖；通过定期评议、长期交流等不同形式建立健全纳税人参与的各种途径。二是选择合适的评估主体。为了保证评估的准确性和有效性，降低评估成本，税务机关应该通过科学的办法，对纳税人进行遴选，根据评估的内容、目标和要求的不同，选择出最合适的人员参加。这样对纳税人进行遴选，分类细化了评估主体和评估对象，使得纳税人参与绩效评估变得更加科学、准确并具有针对性。三是加强宣传培训工作。税务机关应当对被选取的纳税人进行宣传、引导，并开展相应的培训，提高备选取纳税人的意识和能力，以确保纳税人参与绩效评估活动可以科学、有效、持续地展开。而评估数据的收集应结合统计学的原理，采取多种方式，全面、科学、有效地收集评估数据，为评估结果的统计提供具有可参考性的数据和资料。
3.评估数据审查和统计环节
在纳税服务绩效评估的数据审查和统计环节，纳税人应作为重要的监督者，税务机关也应自觉将绩效评估工作置于纳税人的监督之下。对评估结果的审查统计是绩效评估结果的集中体现，对评估结果进行认真的审查统计，才能在比较中发现税务机关纳税服务方面存在的问题。评估结果不公布或与纳税人普遍期望差距过大容易使纳税人丧失再参与的热情。因此，税务机关或评估机构应邀请纳税人代表参与到绩效评估结果的整理中，共同完成绩效评估报告的撰写。在这过程中，纳税人代表可以对绩效评估所收集信息的筛选、统计、分析进行充分的监督。此外，汇总整理的绩效评估结果需要形成绩效报告，报告除了便于税务机关内部使用外，还要考虑社会的需要。税务机关应及时向评估主体公布详细的统计结果，并应提供相应的说明、查询等服务，便于纳税人对于统计过程有全面深入的了解。此外，在统计结果公布的同时，税务机关或评估机构应充分调查民意，对从评估方案设计、评估方案实施、评估结果运用的过程进行深入反思，去粗取精，形成修改意见，便于为以后实施纳税人参与纳税服务绩效评估活动提供改进思路与方向。
4.评估结果的反馈和应用环节
在绩效评估中引入纳税人参与是为了了解纳税人的真实需求，获知税务机关实际表现与纳税人需求之间的差距，进而通过改进满足纳税人的合理需求。纳税人对绩效评估参与的热情也是建立在其意见能提高绩效的愿望之上。但在实际的运作中，绩效评估活动往往忽视了税务机关工作绩效的改进和反馈环节，这成为开展这类活动成效不佳的重要原因。根据以往的实践经验，纳税人参与评估的活动往往是开展得轰轰烈烈，而纳税人参与评估的意见和建议得不到足够重视与关注，评估中所反映的问题得不到及时纠正或解决，相关的问题部门和责任人得不到必要的奖惩。这样参与既不能增进税务机关和纳税人之间的交流与协作，也不能提高纳税服务工作的质量和效率，更无益于提高纳税人对于纳税服务的满意度。因此，在这个环节，税务机关要将绩效评估结果向纳税人反馈，公布绩效的情况，接受纳税人对税务机关工作的监督。并根据绩效评估的统计结果和反映的意见、建议，通过走访、座谈、调研等形式与纳税人及时沟通，发现问题的症结所在，并及时奖惩相关的部门和人员并向纳税人说明具体的改进措施。同时，税务机关还应该建立持续的绩效反馈机制，在评估后向纳税人反馈绩效改进的情况、具体问题的处理结果、今后纳税人参与政府绩效评估活动的改进方案等。只有让纳税人与税务机关都感觉到绩效评估的实质效果和进展，才能确保纳税人参与绩效评估持续、有效地开展下去。
以上构建的改进模式是基于PDCA循环理论，对于纳税人参与纳税服务绩效评估的模式做出了一些初步思考和探索，并对其大体的框架进行了简要描述。它的核心在于实现在以纳税人为主导的基础上，确保纳税人对于绩效评估整个过程的知情权、表达权、监督权和控制权；它的本质在于加强纳税人参与绩效评估的深度和广度，以此提高绩效评估的科学性、有效性和公正性。
课题组组长：娄逢堂
课题组成员：陈蓉 林永飞 黄超群 徐卫明
执笔：徐卫明
参考文献
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