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北京市地方税务局
党的十八届三中全会明确提出“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”，把绩效管理作为转变政府职能、创新行政管理方式的重要改革举措。2014年，国家税务总局在税务系统全面推行绩效管理。根据税务总局整体工作部署，各省税务局都在积极推进绩效管理。各地在推行绩效管理过程中，采取的管理模式不尽相同，各有优缺点。如何借鉴兄弟单位经验，选择适合北京市地税局工作实际的管理模式，让绩效管理切实发挥应有作用，是将绩效管理在北京地税系统延伸推进面临的一个重要课题。
2013—2014年，北京市地税局先后前往河北省地税局、广东省地税局、浙江省地税局、青岛市地税局、北京市国税局进行调研，学习兄弟单位工作经验。调研显示，各地税务部门在实施绩效管理时采取的管理模式不尽相同，比较典型的有以下几种。
（一）几种管理模式
1.模式一：精细化管理
精细化管理模式是以目标管理法为主，综合其他管理方法，实施的自上而下的全员全过程管理。其主要做法是：引入ISO标准化管理，对工作制度、岗责、流程进行梳理，实施业务重组和流程再造，重构机构设置和岗位配置，并以此为基础自上而下设计包含各层级单位及人员的考评指标体系，聘请专业机构研发绩效管理应用系统，在信息化技术支撑下实施管理管理。精细化管理模式强调精细化过程管理，通过顶层设计，按照绩效计划、绩效监控、绩效考评、绩效改进的管理流程，全面承接组织的战略目标和工作任务，并把任务逐级分解到各级税务部门和岗位，实现覆盖全员的逐级管理和全过程管理。
2.模式二：重点管理
重点管理模式是以关键绩效指标管理为主，综合运用其他管理方法，以促进组织整体绩效为目的，选取关键绩效指标，进行有选择、有重点的管理。主要做法是：由上级税务机关确定组织发展战略和关键绩效目标，并据此确定下一级组织的分目标，根据分目标的完成结果对下级组织进行评价和奖惩。重点管理模式实施的是对下一级组织的管理，不直接管理个人，强调上级组织对下级组织的宏观目标导向，突出工作重点，避免全面管理造成整体管理成本上升，给下级组织增加工作负担，注重充分调动下级组织积极性和主动性，在完成本级目标的同时，确保组织整体目标的实现。
3.模式三：粗放式管理
粗放式管理模式是一种相对简便易行的管理模式，主要采取工作目标设定法和360度反馈管理方法，对下级组织进行管理。主要做法是：由上级税务机关确定组织目标并进行工作任务分解，但不进行量化打分，而是通过等级评定、评议、投票、排名等方式对下级组织目标完成情况进行管理。粗放式管理模式注重全方位的反馈，在评议的过程中引入多个利益相关方参与评价，包括对纳税人满意度进行调查、征求上级主管部门评价、征求同级政府部门意见、组织干部进行满意度测评、领导干部述职等。
（二）几种模式的比较分析
1.管理深度比较
模式一管理精细化程度最高，模式二次之，模式三偏于粗放式管理。模式一基本实现了对组织和个人的全方位管理，但重点不突出；模式二主要针对重点工作进行管理，精细化管理的范围较模式一更小，但能针对关键职责进行重点控制和管理，发挥以点带面作用；模式三采取定性评价方式，难以对工作的质量实施精细管理。
2.推行难度比较
模式一难度最大，模式二次之，模式三最易推行。模式一建立在高度标准化和信息化管理基础上，需要专业机构研发管理系统，资金投入较大，操作比较复杂，不容易得到管理层的支持。同时，由于管理精细、管理严格，税务干部承受的工作压力更大，容易引发税务干部的抵制，降低执行的配合度，增加推行难度。模式二不改变现有管理模式和工作流程，管理重点突出、导向明确、简便高效，易于税收中心工作的推行，且管理成本较低，比较容易得到管理机关和干部的认可。模式三管理方式比较传统，管理过程简单，能比较轻松地推行。
3.管理结果比较
模式一和模式二均采取量化管理方式，一定程度上排除了人为因素，因此管理结果较为客观，有利于绩效改进。其中，模式一由于具有较好的信息系统支持，数据来源更为可靠，评分过程更为透明，因此管理结果更倾向客观，绩效改进更为具体。同时，由于实行全员、全过程管理，管理结果直接体现了组织和个人的工作质量和效率，使得管理结果能够运用于干部管理、晋升、选拔等，更有效地发挥管理激励作用。模式二管理指标围绕关键职责和环节设计，管理结果具有较强的针对性，因而有利于进行针对性改进。模式三的考评方式以主观评价为主，受人为因素影响较大，难以保证管理的公平、公正，不利于发现问题和改进工作。
（一）外部环境
政府部门绩效管理是随着社会经济不断发展，受政治民主和公众监督倒逼而引入企业管理理念实施的政府管理改革。近年来，随着我国社会经济发展，社会公众对于推进行政体制改革和转变政府职能的呼声越来越高，税务部门作为执法部门和窗口单位，被公众监督和期望的程度更高，对建设高效、规范的服务型税务机关的要求也更加迫切。因此，规范税务部门内部管理，提高税收管理水平，促进执法公平和服务高效，必然要求绩效管理的精细化。
（二）组织结构
组织的规模和发展阶段直接影响绩效管理的成本。理论上讲，定性评价的管理成本较低，量化管理的管理成本相对较高。但随着组织规模的扩大和发展阶段的成熟，管理层级和组织成员不断增多，各层级间信息传递的失真会越大，定性评价的准确性将大大降低。税务部门实行的是系统垂直管理，内部管理层级较多，在税务总局以下，还包括省局、市局、县区局、分局（税务所）等四个层级，税务干部队伍庞大，管理难度较高。因此，从激活组织活力、节约管理成本角度来看，税务部门应采取分级管理、量化考评的管理模式。
（三）管理基础
组织的内部管理制度、信息化水平等是实施绩效管理的硬件基础。实施精细化管理要求内部各层级组织和人员间有明确的职责分工和岗位责任，具有规范的工作流程和完善的信息管理系统，使管理目标能够顺利实施，形成有效的管理评价。从税务系统整体情况看，金税三期尚未开发完成，税收基础数据难以实现规范统一和自动提取，在税务总局层面难以实现对各省局的精细化管理。同时各地税务部门的管理基础和信息化程度参差不齐，对于精细化管理的需求和承受能力也不尽相同。
（四）人文背景
组织的绩效观念、管理者水平、人员素质等是实施绩效管理的人文基础。绩效管理是一个沟通反馈的管理过程，需要管理双方的认同和配合。组织内部绩效观念深入人心、管理者重视绩效管理、绩效结果与个人薪酬关联度较强、管理水平较高，人员素质较高，则更能接受和更易推行精细化的管理模式，反之则倾向于粗放式管理。目前，税务部门人员的知识结构逐步趋于合理，业务水平逐步提高，但各地区之间还存在差异。经济发达地区税务部门绩效观念更强，人员的综合素质较高，相应的对自我能力的认知和自我发展的需求更高，更倾向于通过先进、精细的管理方式实现自我提高和体现自我价值。
（一）绩效管理实践
北京市地税局自1995年开始实行绩效考核，在管理模式上经历了由目标责任考核到绩效管理的发展过程。
1.粗放式管理：目标责任考核阶段（1994—2002年）
此阶段主要实行以税收收入为主要考核指标的目标责任考核，采取领导干部述职、工作汇报、民主测评等形式，对各区县（分）局的工作情况进行定性评价。
2.重点管理：管理考核阶段（2002—2013年）
自2002年开始，逐步淡化目标概念，改进考核方式。2004年，制定管理考核办法，从纳税服务、税款征收、征管制度执行、税务检查、执法监督、队伍建设和信息调研等七个方面设置20项关键绩效指标。同时，从纳税人满意度、属地工作评价、创新工作、获奖情况和工作检查等五个方面进行定性评价。2011年进一步对考核办法进行完善，取消360度反馈项目和所有不能量化考核的定性指标，只设置能够量化考核的定量指标，并从强化管理机构职能、加强过程管理、加大奖惩力度、明确管理双方权利义务等方面增强对管理权力的约束。
3.重点管理：向绩效管理过渡阶段（2013年至今）
2013年底，在总结前几阶段工作经验的基础上，对考核办法进一步修订完善。以提升税收中心工作质量为主导目标，围绕税收质量、队伍建设、依法征管、纳税服务四个方面构建指标体系，同时引入绩效管理关于绩效监控和绩效改进的理念，优化管理方式，注重过程管理，推进管理考核在管理深度上的延伸。
2014年初，按照税务总局关于推进绩效管理的总体部署，重新制定本局机关和系统绩效管理办法，设置绩效考评指标体系，在北京地税系统全面推行绩效管理。
（二）背景因素分析
1.外部环境
北京作为首都的战略定位是“国家政治中心、文化中心、国家交往中心、科技创新中心”，在经济社会发展水平和纳税人综合素质方面居于全国前列。北京市地税局作为首都地方税务管理部门，承担着率先实现税收现代化的重担，具有组织地方税收收入，落实国家税收政策的重要经济职能，同时征收个人所得税、营业税、契税等与自然人纳税人接触密切的相关税种，社会舆论关切度越来越高。因此，外部环境对地税机关提高执法水平和服务质量的要求更加迫切，粗放式管理已明显不符合首都社会经济发展水平和北京地税的发展目标。
2.组织结构
北京市地税局现有在编干部职工7400余人，共设置三级组织，包括市局机关、区县（分）局、税务所，组织层级相对其他省级税务部门更为扁平化，城四区局人数为每局600人左右，其他区县（分）局人数为每局70—400人，整体组织规模比较适中，不仅便于量化考核，在定性考核方面成本也不是很大。因此，可在分级管理基础上，采取定量考核和定性考核相结合的方式，以更加全面的反映工作绩效。
3.管理基础
北京市地税局于2005年、2010年分别开展了两次业务重组和流程梳理，岗位职责进一步清晰，业务流程进一步优化，部分区县局通过了ISO 9000质量认证，但多数局尚未形成统一规范的岗责体系，也未实现人岗匹配，“一人多岗”现象较多。在信息化管理方面，多个业务系统同时运行，数据出口不统一，且业务系统、行政办公系统与绩效系统各自独立，无法实现内部管理的数据化，达不到精细化管理的要求。
4.人文背景和制度性约束
由于多年坚持考核，干部对绩效管理理念逐步接受。但受公务员制度、工资制度、职务晋升制度的限制，绩效考核结果既难以与工资福利、职务晋升挂钩，也难以与惩罚挂钩，造成“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象，难以达到奖勤罚懒的目的，影响绩效管理的实施效果。
（三）绩效管理模式选择思考
基于前述分析，税务部门实施全面精细绩效管理是必然趋势，但如何有效推进，则应根据部门实际和特点分阶段、分步骤进行。根据北京市地税局实际，当前应继续坚持重点管理，在条件逐步成熟的基础上，向全面精细化绩效管理过渡。
1.近期选择：坚持重点管理，突出中心工作，提升绩效管理效能
一是突出北京地税特色，优化关键绩效指标。构建科学合理的绩效指标体系是实施绩效管理的基础。在税务总局确定的“改革发展、依法行政、税务形象、满意服务”指标框架下，针对北京社会经济发展情况和北京地税业务特点，与税收改革大局紧密结合，科学合理设置绩效指标，突出中心工作，逐步形成具有北京地税特色的绩效指标体系。
二是坚持量化考评为主，减轻基层负担。充分利用核心征管系统、发票系统、内网办公系统等获取考评数据，减少手工报送内容，增强考评客观性，克服打平均分的现象。同时减轻基层负担，引导干部把精力放在业务工作上，避免发生“为考评而考评”的现象。
三是合理引入独立第三方，完善定性考评方式。在量化考评基础上，对部分有实际意义但难以量化的指标，开展由独立第三方实施或有客观数据来源的综合评价，如政风行风评议、纳税人满意度、内部民主测评等，增加考评维度，全方位反映工作质量。
四是加强考评结果运用，保护和调动干部工作积极性。探索完善绩效激励措施，在现有的先进评选、以奖代补资金拨付、立功授奖名额分配等奖励措施基础上，进一步拓展奖励途径和方法。考虑将干部职务晋升、教育培训等与干部利益关系紧密的项目，纳入绩效结果运用，对干部形成有效的正向激励。
2.中长期选择：夯实基础，逐步向精细化管理过渡
一是完善岗责体系，提升信息化管理水平，奠定精细化管理的“硬件”基础。紧密结合财税体制改革大局和税收征管改革工作，加大内部业务流程重组和梳理力度，规范各层级、各部门职能及内部岗位设置，明确岗位职责，逐步建立健全岗责体系。加快信息化建设步伐，在密切关注金税三期进展的同时，研究整合现有业务系统，对关键绩效指标的数据实现统一口径、自动生成、统一提取，与绩效管理信息系统实现对接。
二是引导干部形成良好绩效管理理念，奠定精细化管理的“软件”基础。一方面，加大绩效管理工作的宣传辅导，畅通绩效信息沟通反馈渠道，尊重倾听干部意见建议，营造良好的人文环境；另一方面，加大绩效管理应用程度，通过节点管理、日常监控、绩效反馈等工作环节，逐步规范内部管理，推动工作持续改进，引导干部在规范的制度环境中逐步转变思维，形成规范的管理理念。
三是鼓励有条件的单位开展精细化管理试点，积累管理经验。积极探索单位绩效与个人绩效的有机衔接，逐步实现“横向到边、纵向到底、任务到岗、责任到人”的目标。对部分管理规范、信息化程度较高、人员素质相对较高的区县（分）局，如已经通过ISO 9000质量管理体系认证的单位，在资金和人员上给予一定支持和倾斜，鼓励其尝试开展全面精细绩效管理，在实际操作层面积累更多经验。