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陕西省国家税务局
按照党中央、国务院关于推进政府绩效管理的要求，全国税务系统自2014年起开始全面试行绩效管理。税务系统推行绩效管理就是通过建立绩效指标体系和绩效评价机制，对税务部门围绕中心、服务大局、履行职责、完成任务的过程和结果实施绩效考评，进而促进工作质量和水平不断提升。税务系统实施绩效管理，关键在于如何建立一套符合税收工作规律和特点、持续推动税收工作科学发展的绩效指标体系，关键绩效考评指标的建立将会起到“四两拨千斤”和“牵一发而动全身”的作用。
（一）关键绩效指标的含义
绩效指标是指在一定期限内通过努力可以实现的，可以进行测量评判和证明的，用于衡量组织或个人履行工作职责所应达到的具体目标和结果以及履行职责过程中所要求的行为标准。关键绩效指标（KPI）的英文全称是Key Performance Indicator，是指通过对组织目标的实现具有关键成功因素和起决定作用的测量内容进行分析而提炼设置出的绩效考评指标，主要是定量指标，一般要具备可操作、可实现、可控制、可考评、有时限等基本要求。关键绩效指标是战略导向性的指标，体现了组织抓主要矛盾的管理思想，关注的是重点工作项目和那些亟待改进的指标，而不是面面俱到、大而全的指标。因此，对一个组织来说，如何设置一套具有明显工作导向、激励、约束作用，能充分体现组织战略目标的关键绩效指标体系，是整个绩效管理的核心。
（二）关键绩效指标的特点
1.关键绩效指标应与组织的战略目标相一致。在关键绩效指标的拟定过程中，首先应将组织的战略目标层层传递和分解，使组织内部每个部门和岗位都承接组织的目标和指标，承担各自的岗位职责。只有当每个部门和岗位人员努力的方向与组织战略目标一致时，组织整体的绩效才有可能提高。
2.关键绩效指标应突出工作重点。突出工作重点就是抓工作中的重点项目、关键环节和主要成功因素，设置出关键绩效指标，狠抓落实。绩效管理不需要事无巨细全部纳入考核，应根据实际情况对指标数量进行控制，太少可能无法反映部门和岗位个人的工作绩效水平；太多、太复杂的指标却只能增加管理难度和降低干部职工满意度，对干部职工的行为无法起到引导作用。
3.关键绩效指标应坚持结果和过程并重。结果和过程，二者不可偏废。注重结果能鼓励大家重视最终价值的实现，是确保“做正确的事”，在组织内部形成结果导向的绩效文化氛围，使大家始终把组织目标放在第一位。但过于看重结果，不利于及时发现存在的不足和差距，易导致投机取巧、走捷径、急功近利、为了结果不择手段的短期行为。关注过程能及时反馈工作过程中存在的问题，及时进行分析纠偏，确保始终坚持正确的目标方向。但过分关注过程，会使人束手束脚，不重视实际效果，最终不利于组织整体目标的实现。因此，一套好的关键绩效指标，必须在结果和过程之间确定适当的比例，单独使用任何一种方式都是不健全的，应在确保实现结果的前提下，关注对重点项目和重点环节的过程管理。
关键绩效指标的要素一般包括指标名称、分值权重、考评标准、考评方法及计分方法、数据来源、考评周期、考评部门等。
（三）关键绩效指标设定的原则
关键绩效指标的设定应当符合SMART原则。即：S—明确性（Specific）（明确的、具体的），指标要清晰、明确，让考评者与被考评者能够准确地理解目标；M—衡量性（Measurable） （可量化的），目标、考核指标要量化、可考评，一定是要数字化的，没有数字化的指标，是不能随意考核的，若考核就容易出现误差；A—实现性（Attainable） （可实现的），目标、考核指标，都必须是付出努力能够实现的，既不过高也不偏低，指标的目标值设定应结合本部门情况、岗位情况、历史数据情况来设定；R—客观性（Relevant）（实际性的、现实性的），现实性的定义是具备现有的资源，且存在客观性、实实在在的，而不是假设性的；T—时限性（Time bound）（有时限性的），目标、指标的完成都是要有时限性，要在规定的时间内完成。
（四）关键绩效指标设置的方法
关键绩效指标的设置方法主要有两种，一是采取自上而下的方法制定，先根据组织战略目标和重点工作要求，分析影响组织目标实现的关键成功因素和重点工作环节，再提炼制定出关键绩效指标，交由下属成员单位进行讨论分析评判，听取意见进行再次研究确定，最后基本形成上下级共同认可的关键绩效指标体系。二是采取自下而上的方法制定，围绕组织绩效目标，先根据目前现有的指标以及下级各单位已经执行的指标，再参考上级确定的重点工作要求及考核指标以及其他行业部门有效使用的同类指标等，先不做任何判定取舍，尽可能多收集掌握指标，然后进行归类排序，整理出主要指标类别和具有重要参考价值的指标内容，然后再做进一步的分析讨论研究，最后筛选并提炼加工出关键绩效指标。不论采取哪种方法设定关键绩效指标，对于完全不可控指标、完全不可测指标、对组织绩效目标影响不大的指标以及重复性指标、过时的指标都不应确定为关键绩效指标。
（五）关键绩效指标的作用
1.导向作用。绩效管理的导向作用主要体现在关键绩效指标，关键绩效指标的作用就是为组织成员在工作中明确重点目标，指导工作。
2.约束作用。有些绩效指标会明确提示哪些是应该做的，哪些是不能做的，自己所做的工作是否与绩效指标相符合，从而约束组织成员日常行为和管理规范，引导组织成员围绕工作重点和关键目标。
3.凝聚作用。关键绩效指标确定后，组织内部各部门和岗位个人就会利用各种资源，凝聚一切可利用的力量来实现和完成绩效目标，把大家凝聚在一个共同的目标和方向上。
4.激励作用。关键绩效指标的设定要求各部门和岗位员工要通过一定努力工作才能完成目标，绩效指标明确了努力的方向和目标，这样就提供了部门之间、干部之间、组织与外部之间的竞争目标和工作标准，激励组织成员为完成绩效指标开展竞争。
绩效考核效果如何，一个方面取决于整个绩效指标体系的建立，即设定什么指标，另一方面是怎么设定指标。在关键绩效指标设置方面容易出现的问题主要表现在以下几方面：
1.指标设置缺乏客观性。指标设置未认真细致研究整个组织和本部门绩效目标，不征求被考核单位意见，不征求主管上级意见，随意设置指标，指标设置宽泛散漫，选取的指标颗粒不均，缺乏量化、标准化，缺乏针对性和操作性。指标不客观将导致组织和部门绩效目标落空。指标设置过低，失去了绩效考核的价值，指标设置过高，引发资源紧张，欲速则不达。为防止绩效目标落空，指标设定应与单位资源配置联系在一起统筹考虑，绩效管理一方面要追求有效性，另一方面则要追求经济性。
2.指标设置面面俱到。事事都要纳入考核，每个环节都要进行测评，件件都要量化，考核抠细节、重细枝末节，导致指标体系十分庞大、繁杂、琐碎，不容许一点疏忽和过失，最后仍不能解决“干与不干一个样”“干多干少一个样”“干好干坏一个样”的问题，一味追求责任，被考评单位部门和所属干部精神压力过大，管理者无法腾出精力抓大事、抓落实，时间一长干部便会对绩效管理产生厌倦心理。
3.考核指标过时陈旧。没有做到与时俱进、持续改进，绩效指标要紧扣当年中心工作和重点工作及时动态调整，要充分体现上级重点工作部署和本级工作要点以及下级工作需求，若一套指标连续几年不变，将会导致考核形同虚设，既没有导向作用，更没有标杆作用，也考不出真实水平，促进不了工作。
4.指标设置比例失调。有的单位设置的业务指标过多，行政管理指标少，重业务轻行政；有的重点工作指标多，基础指标太少，抓重点轻基础，不利于夯实基础工作；有的人工考核指标太多，计算机考核指标太少等等。
5.定性指标与定量指标设置不合理。实践中，基层单位往往偏重定性指标，不重视定量指标，即使设置了定量指标，也只有原则、笼统的规定，没有具体明确应该做些什么、做到什么程度和标准。在实际考核时，往往简单笼统地从定性指标入手，结果绩效评估只能凭主观印象、感觉、人际的亲疏进行，缺乏客观数据支持和科学分析，不可避免地带有不同程度的主观性和片面性，从而影响绩效考核结果的公平公正性。因此，在关键绩效指标设置过程中，应围绕组织绩效目标，以设置定量指标为主，同时对个别无法量化的工作设置具有具体评价标准的定性指标。
6.结果与过程之间的关系未处理好。绩效指标既要体现工作过程中的努力程度，更要体现取得的实际结果。因此，过程指标和结果指标的考评都非常重要，要注意处理好二者的关系问题。我们不应把考评的重点过多集中在过程考核，而忽视对结果的关注。不能只关心“做了没有”“做了什么”，而忽略对所做工作所要达到的预期效果的关注。事实上，一个好的过程，并不一定会有令人满意的结果。例如，对绿化荒山植树造林工作进行考核，若只按考核统计具体出动了多少人员，种植了多少棵树，若只考核出动人数和种植数量而不考核树木成活率，其考核结果就有可能荒山依旧，达不到绿化的效果。因此，绩效考核固然要求关注工作努力程度和具体实施过程，但更要关注取得的实际结果，所以，在指标设置方面既要设置一定过程指标，也要设置结果指标。
（一）税务系统绩效目标的确定
建立税务系统关键绩效指标，必须首先明确税务部门的战略使命和绩效目标。税务部门的绩效目标是税务组织工作成效的综合体现，应充分体现“为国聚财、为民收税”这一根本宗旨和神圣使命，努力实现创建“创新型组织、法治型机关、服务型团队、廉洁型干部”的组织愿景。税务系统绩效目标可概述为以下几个主要方面：
1.依法行政。税务机关作为税收行政执法组织，在营造依法诚信纳税社会大环境中，处于主导地位，发挥着关键作用。要让纳税人依法纳税、诚信纳税，首先要求税务机关依法征税，公正文明执法，这是保证纳税人依法诚信纳税的基础和关键。依法行政一方面要求税务机关落实好国家税收政策，正确制定有关税收规范性文件，准确执行国家税收政策法规，确保税法执行到位；另一方面要求税务干部规范日常执法行为，确保税收工作按照正确的执法程序进行，尽可能减少执法差错行为的发生。
2.组织收入。这是税务机关最重要、最基本的工作职能和任务，税务机关应在坚持依法行政的前提下强调依法征收，应收尽收，改变和淡化多收、超收的做法，“坚决不收过头税”应成为组织收入工作必须遵守的基本原则。因此，依法行政是排在第一位的重要绩效目标，组织收入绩效目标的衡量标准不应是超收越多越好，而是要把应收的税全收上来。确保应收尽收需做好三方面工作：一是提高税收收入预测的准确性，加强日常税源监控和收入分析；二是加大征管力度，做好税法宣传及纳税服务，确保纳税人正确理解执行税法，通过开展有效纳税评估和税务稽查工作打击违反税法行为，确保税收征管的严肃性；三是确保税收及时入库，防止出现欠税发生。
3.廉洁高效。税务机关作为政府职能部门，对于每一名税务公务员来说，廉洁也是很重要的一项绩效。社会公众对政府的期望中，公正廉洁占有非常重要的位置，如果廉政上出了问题，税务机关在社会公众中的形象往往更加恶劣，对经济环境和政府机关形象的破坏也更大。与此同时，要创建服务型税务组织，其工作效率的高低直接影响纳税人办税效率和办税成本，因此，税务机关需引入现代管理手段，通过对办税流程和征管业务流程进行优化整合，对全体税务人员进行服务技能和政治业务素质的培训提升，强化领导班子建设和党风廉政建设，依托现代信息技术开发和使用，建立健全风险防控及内控机制，全面提高机关工作效能。
4.纳税服务。作为税务机关最直接的顾客，纳税人是税务机关关注的焦点，能否为纳税人提供优质服务，提高纳税服务满意度，则直接体现了税务组织的工作绩效。为纳税人服务应是全方位全过程的服务，包括事前提供税法宣传、税法公开、咨询服务等，事中简化办税程序，改善办税设施，文明执法、便民服务等，事后方便纳税人投诉举报、复议以及来信来访、走访纳税人座谈等服务，维护纳税人正当权益，不断提高纳税人综合满意度。
5.服务社会经济发展。税务机关除组织收入外，还有一项重要职能是充分发挥税收调节经济和调节分配的作用，支持社会经济协调发展。因此税务机关一方面要全面贯彻落实好党中央、国务院确定的各项税收改革政策，在税法规定范围内用足用活税收优惠政策，把减免税政策执行到位，支持纳税人发展；另一方面要通过自身良好的服务，树立公正、廉洁高效的政府部门形象，创造良好经济环境和投资环境，把税务工作主动融入社会经济发展大局，与时俱进，达到服务社会经济发展大局的目的。
综上所述，税务系统关键绩效指标的设置应紧紧围绕党中央、国务院决策部署和税务总局党组提出的实现税收现代化主题和“提升站位、依法治税、深化改革、倾情带队”主线，以转变职能、改进作风为出发点，以过程管理、强化执行为着力点，以持续改进、提高效能为落脚点，建立完善绩效评价和激励约束机制，促进内生动力、外树形象，服务税户、服务基层、服务大局，建设创新、法治、廉洁、服务型税务机关，推动税收事业科学发展。
（二）税务系统关键绩效指标的设置或优化
按照税务总局制定的《税务系统绩效管理办法》规定，税务系统绩效管理主要包括“改革发展、依法行政、税务形象、满意服务”四类内容，基本涵盖并体现了税务部门战略使命和绩效目标要求。2014年7月，税务总局在1.0版考评指标的基础上进一步优化，推出了2.0版考评指标，较1.0版指标更为优化。2015年，税务总局计划将指标优化升级3.0版，在指标优化过程中，除了广泛征求基层、机关的意见建议外，还应该借鉴先进的平衡计分卡理念，用科学的理念指导实践。
平衡计分卡是美国哈佛商学院的罗伯特·卡普兰教授和复兴全球战略集团创始人兼总裁大卫·诺顿于1992年共同提出来的。这是一种新的战略性绩效管理系统和方法，20世纪80年代以前，企业组织多以单纯的财务指标作为组织绩效指标，80年代后则开始形成以财务指标为主，非财务指标为辅的绩效指标体系，进入90年代以后，非财务指标越来越受到更多关注，平衡计分卡方法便被世界各国企业以及政府部门广泛采用。
一套完善的平衡计分卡将组织的战略目标分成四个角度来进行考虑，从四个维度分别确定有助于达到组织战略目标的绩效考评指标，即：财务维度、顾客维度、内部营运维度、学习与发展维度。平衡计分卡具备“平衡”的特性，即：外部衡量与内部衡量之间的平衡；所要求的成果与执行动因之间的平衡；定量衡量与定性衡量之间的平衡；短期目标与长期目标之间的平衡等。平衡计分卡要求四个方面不可偏废，要兼顾各方面，通过实现多赢来保证长期发展和绩效业绩持续提升。
税务系统借鉴平衡计分卡原理，可以从以下四个维度设置或优化关键指标：
1.税收成本与业绩（财务维度）:对税务机关来说，征税成本控制与税收业绩同等重要，更能体现财政资金的使用效度。税收成本在以往的考评指标设计中不多见，借鉴目前我国财政部和军队的预算管理绩效办法，税务系统也应把税收成本作为一项重要的考评指标。因此，在以往“改革任务、收入任务和创新任务”等一级指标下可设置“税收成本控制、落实税收改革政策、建立三单制度、整顿税收秩序、深化税收风险管理、组织收入、预测分析和工作创新等二级指标。根据二级指标可进一步设置三级指标，如二级指标“税收成本控制”下可设置“税收成本率、人均征税额”等三级指标，考核征税成本，减少财政资金虚耗，体现税务机关提高工作效能，降低组织收入成本的主要效果；二级指标“落实税收改革政策”可设置“落实‘营改增’政策、落实小微企业政策”等三级指标；二级指标“建立三单制度”可设置“税务行政审批事项目录清单制度、税收黑名单制度”;二级指标“整顿税收秩序”可设置“打击发票违法犯罪”三级指标；二级指标“深化税收风险管理”可设置“建立风险管理机制、大企业税收风险管理”等三级指标；二级指标“组织收入”可设置“收入计划完成率、收入质量评价、收入预测准确率、收入分析评价”三级指标。具体指标设置参见表1，其中，一级指标3个，二级指标8个，三级指标14个。
表1 税务系统关键绩效指标
2.税务机关内部运转（内部流程）。税务机关的内部运营维度应从税务组织内部管理和能力角度来衡量税务机关绩效的提升。主要包括税务机关内部管理效能建设，依法行政水平、税收征管业务流程，科学化、精细化管理效果及效率，税收信息化建设水平等。关键绩效指标可设置“征管效能、执法效能和内管效能”等一级指标，根据一级指标可设置“征管质量、纳税评估、税种管理、反避税管理、大企业管理、税收法制、税务稽查、执法督察、信息管税、督办工作、公文管理、网站管理、财务管理、采购管理、审计监督、绩效工作”等二级指标，根据二级指标可设置相关三级指标。主要指标设置参见表2，其中，一级指标3个，二级指标16个，三级指标30个。
表2 税务系统关键绩效指标
续表
另外，还可根据实际情况选择设置如“税收执法准确率、电子化报缴率、办税服务厅达标率、稽查收入占总收入比例、行政复议撤销率、行政诉讼败诉率、内部审计达标率”等三级指标。
3.税务干部学习与成长维度（员工的学习与成长）。学习与发展维度是衡量税务机关和个人在适应未来需要、持续发展方面所做的工作。主要包括干部队伍教育培训及各类税务人才储备，服务型、学习型、创新型税务建设，精神文明建设及争先创优活动开展等。关键绩效指标可设置“领导班子建设、干部队伍建设和党风廉政建设”等一级指标。根据一级指标可设置“班子年度测评、基层建设、干部选拔、教育培训、落实规定、行风建设、制度机制、廉政监督、案件查办”等二级指标，根据二级指标可设置相关三级指标。具体指标设置参见表3，其中，一级指标3个，二级指标9个，三级指标14个。
表3 税务系统关键绩效指标
在二级指标“干部队伍建设”中，还可根据实际选择设置如“三师拥有率、干部教育人均培训率、干部参训达标率、争先创优指数、文明单位创建指数”等三级指标。
4.内外部满意度（顾客维度）。税务机关的管理、服务对象（顾客）主要是纳税人，但同时作为政府职能部门，必须对党委政府和上级税务机关负责，也必须对下级税务机关负责，从这个意义上讲，纳税人、当地党委政府、上级税务机关、下级税务机关都属于本级税务机关的顾客，这也符合360度测评的理念。因此在内外部满意度关键指标设计时，可设置“服务评价”一级指标；根据一级指标可设置“上级评价、税户评价、基层评价”二级指标；根据二级指标可设置“上级领导评价、地方党委政府评价、纳税人满意度调查、基层满意度调查”等三级指标。具体指标设置参见表4，其中，一级指标1个，二级指标3个，三级指标4个。
表4 税务系统关键绩效指标
综上所述，税务系统将来可建立包括4大类别、10个一级指标、36个二级指标、58个三级指标在内的关键绩效指标体系，并可在每年工作中心转移的情况下对关键指标进行适当调整。
（三）建立税务系统关键绩效指标应注意的问题
首先，要把握原则。上级税务机关在建立系统绩效管理考核指标体系时，应综合考虑并兼顾不同地区存在的区域性差别、经济发展差别、文化差别、管理水平差别以及人员综合素质能力差别以及不同部门之间的差别等，兼顾统一性与个性化的要求，原则性与灵活性相结合的原则以及实事求是、因地制宜的原则。
其次，要突出导向。各级税务机关要根据党中央、国务院的决策部署、税务总局年度工作安排以及地方党委政府工作要求以及本单位工作要点制定绩效计划，并按照可量化、可衡量、可实现的要求，逐级制定、分解、细化关键绩效指标。关键绩效指标坚持定量指标为主，定性指标为辅，从时间、数量、质量等维度出发，参照上级要求、历史数据，确定考评标准，体现正确工作导向。
最后，要注重平衡。注意把握宏观与微观、经济与非经济、可控与不可控、定量与定性、短期与远景、效果与效率、通用与灵活、单一与多重、实用与合理等要求，突出不同层级税务部门的组织使命和核心价值，适当确定计算机考核与人工考核指标权重，减少人为因素影响，构建符合税收工作实际和税收未来发展的关键绩效指标体系。
作为世界性难题的绩效管理只有永恒的问题，没有终结的答案。不论绩效管理、绩效考核，还是关键绩效指标体系的建立和优化，都必须始终坚持与时俱进、持续改进、持续提升，唯有如此，税务系统关键绩效指标才会真正成为推动税收工作不断提升站位的有效工具和手段。
课题组组长：王农
课题组副组长：蔺轩
执 笔 人：朱坤宁 柏建生
参考文献
[1]税务绩效管理指南[M].北京：中国税务出版社，2014.
[2]卓越.公共部门绩效评估[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
[3]武海燕.税务机关推行绩效管理应重点关注和解决的几个问题[J].税务研究，2014（6）.