下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
陈龙
在经济新常态下，税收也将进行新常态，使税收运行环境以及支持经济发展的约束条件发生了变化，从而导致税收支持经济发展面临一些困境。提升税收支持发展的质量，必须调整和优化支持的思路和方式。
一、前提和基础的变化：税收进入新常态
税收进入新常态的主要表现：
（一）收入增幅放缓
税收收入是经济增长的直接反映。在经济新常态下，国民经济由高速增长转为中高速增长，这必然在税收收入上体现出来。在经过连年高速增长之后，税收收入也回落到中低速增长。
（二）税收的社会敏感度高
深化改革阶段，一个显著的特征就是存量利益的调整。今后的改革在利益分配中很难再出现改革初期的那种“帕累托改进”的空间。随着收入差距拉大、社会不公等现象的出现，人们对税收的关注和敏感度提高。这实际上挤压了未来税改和税收政策的一些操作空间。
（三）改革任务重
自党的十八届三中全会以来，我国在税制改革方面作了一些部署，改革的任务相当繁重。
（四）管理要求高
管理要求高，主要体现在征管能力和预测能力等方面。之所以管理要求高，主要基于以下三个方面：
一是国家治理现代化的需要。征管能力是一个国家治理能力的重要体现。实现国家治理现代化，必然要求提升征管能力。
二是经济发展形势变化和社会进步的需要。能够对税源、税种变化做出及时而准确的分析，更能体现税收的公平与效率等原则。
三是当前诸多改革的需要。中期财政规划、跨年度平衡机制以及各项税制改革，必然要以征管能力和预测能力的提升为基础。例如，中期财政规划乃至未来的中期预算，首先需要对未来的税收收入有个较为准确的测算。
二、新常态下税收支持经济发展的困境与挑战
1.增收与减税之间的矛盾突出
在经过连年高速增长之后，税收收入也回落到中低速增长。尽管收入增幅放缓，但财政保改革、保发展和保稳定的任务却依然艰巨，债务问题较为突出，财政支出的压力非常大。例如，教育、社会保障和就业、医疗卫生等基本公共服务支出呈刚性增长态势；环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及一些地区的基础设施建设等都对财政提出了新的增支要求。此外，如医疗养老保险等一些改革，其成本需要由财政承担，这加剧了财政运行的困难。在这种情况下，增收的任务非常繁重。然而，税收支持经济发展，是以减税为基调的。在这种情况下，增收与减税之间的矛盾非常突出。
2.税收职能的协调难度加大
我们面临的问题是比较复杂的，既有保财政收入、保经济增长的压力，又有调结构的需求，还有调节收入分配的任务。这些不同的任务和要求，对于税收职能的要求是不同的，并且往往出现税收职能和政策的冲突，因此，税收职能的协调难度加大。
3.税收法定与支持政策之间的平衡要求高
落实税收法定原则，是为了当前税制改革的一项重要任务。税收法定，要求由立法机关决定税收的基本问题，税收的纳税人、征税对象、计税依据、税率等要素以及征收程序与重要管理事项均需由法定。税收法定要求税制保持稳定性、明确性和严肃性。税收支持政策要求保持政策的灵活性。保持政策的灵活性，是过去我国发展的一大经验，也是促进未来发展的必然要求。然而，如何保持税收法定与支持政策之间的平衡，是未来税收支持经济发展的一大挑战。
4.支持目标、方式与效率、公平性考量更为复杂
在经济增长和税收收入压力都很大，并且社会环境在发生变化的情况下，选择支持的目标与方式，对于效率和公平性的考量更为复杂。无疑，公平正义是社会合作的首要价值，但公平并非是一个静止不变、不言自明的概念，它具有具体性、历史性和相对性的特点，在不同的语境下有着不同的内涵，并随着人类社会历史发展进程而不断演变。公平作为一种价值判断，不仅仅是一个经济范畴，而且它和社会道德、意识形态都有着密切关系。效率也有个体效率和整体效率之分。公平与效率绝非简单的对立或矛盾的关系。一个公平的税制体系和税收政策，是能够促进宏观效率的。
三、税收支持经济发展的思路与方案选择
在税收新常态的约束与困境下，税收支持经济发展，必须厘清两个问题：一是当前我国宏观经济问题的根源到底在哪儿？主要是由于资源错配等因素引发的企业债务拖累、运行成本（包括税收）过高，压制了企业创新和发展能力。二是宏观政策面临一个怎样的困局？税收政策到底起到多大作用？应该如何评估和优化？货币政策有心无力，存在诸多问题，无法有效传导到实体经济。税收政策虽然起到一定的作用，但受其“量”的影响，不足以撬动应有的宏观效应。
未来税收政策作用主要有两个基点：其一，发挥税收政策的引导、激励作用，促进转型升级和结构调整；其二，减轻企业的运行成本，提升企业活力。基于当前和中长期的不同考虑，可有两个选择方案，即在特惠式支持和普惠式支持之间的不同选择。
（一）方案一：定向减税——增强结构性减税的精准性
定向减税，即围绕中小微企业、创新、中国制造2025等，实施减税政策。这也是当前我们正在做的，只不过，需要增强结构性减税的精准性。
优点：风险较小，对税收收入的影响较小，政策设计相对简单，能够体现产业引导等作用。
缺点：虽然能起到一定的效果，但在短期内效果不是很突出，无法解开宏观政策的症结，更无法从根本上解决当前我国经济的困局。
（二）方案二：全面减税——统筹全局的策略
非常之际，需要非常之策。全面减税，看似不现实，但却是解决我国当前经济问题的有效方法。
此方案要点在于三个方面：一是全面减税；二是在全面减税的基础上，再增加一些特定的减税政策，以体现特定政策意图；三是与收支调整、债务和资产清理和重组、国有企业调整以及体制调整等政策统筹考虑，弥补减税带来的支出压力和负面影响，盘活全局。
此方案的核心和关键点：在于上述第三个方面，即全面减税与收支调整、债务和资产清理和重组、国有企业调整以及体制调整等政策统筹考虑，既能创造减税空间，使减税成为可能，消除减税的负面因素，又可盘活全局，综合解决资源的错配与效率等诸多难题。
此方案的判断依据：一是经济下滑，企业效率以及生存和发展环境不佳，并非特案，是一个普遍现象，企业融资成本、税收成本抑制了企业创新和活力。二是宏观政策困局。货币政策有心无力，其作用有限，并易产生诸多弊端，引发一些新问题，很难实现政策目标；财政政策的支出方面，在中央层面扩大债务，仍有一定的空间，但大部分地方很难再采取新的扩张政策。三是全面减税，实际上也为房地产税的征收扩大了空间，能够贯彻中央关于稳定税负的决策。四是社会投资需求较大，需要激发社会投资。我国的投资“欠账”较多、人均资本量较低，当前不是没有地方“投”的问题，而是能否实现有效、有质量的投资的问题。创新离不开投资。投资，依然是促进我国长期发展的最为重要的动力。
优点：一是能够在很大程度上解决我国的经济困局，弥补当前的货币政策缺陷。这一方案，能够产生企业活力、收入分配、就业等一连串的“化学效应”，可以让市场更好地发挥作用，激发社会创新能力，带动宏观实现国民经济增长7%以上以及其他一些发展目标，应不成问题。二是在促进转型升级和结构调整方面，能够发挥更为积极的作用。三是为房地产税的征收扩大了空间，有利于直接税与间接税乃至整个税制结构的优化、调整。
缺点：风险较大，对税收收入的影响较大，需要很大的魄力和统筹全局的方案和能力。
（作者单位：财政部财政科学研究所）