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本篇导读
《四库全书总目提要》说：（《管子》）书中称经言者九篇，称外言者八篇，称内言者九篇，称短语者十九篇，称区言者五篇，称杂篇者十一篇，称管子解者五篇，称管子轻重者十九篇。其中经言九篇，《牧民》为纲领性篇章，是全书首章。牧民即治理国民，本篇阐述治国治民的理论原则，分为“国颂”、“四维”、“四顺”、“士经”、“六亲五法”五节。
第一节“国颂”开宗明义地点出道德的基础乃在于生活，而国家强大的基础又在于道德，其实二者本是互为因果，若只侧重一者，断不可能成就大业。
第二节强调四维的重要性，道德的内涵主要在于四维，一旦四维倾覆，国家也不能有效管治，注释尤为发人深省，历代不少帝王或是亡于私德有亏，以失人心；或是亡于国民道德不兴，互相侵害。
第三节探讨了民心对于治国的重要性，作者论述了为政必须顺应民心的原则和经验，并且具体说明百姓的“四欲”和“四恶”，统治者要想长久稳定地统治国家，必须顺应民心，千方百计为百姓谋利，正所谓“水可载舟，亦可覆舟”。
第四节“士经”当为“十一经”，阐述了治国驭民所需要的十一项经常性措施，并具体论述了这些措施的主要内容以及功效，涉及政治、经济、刑法等各方面。
第五节“六亲五法”说明君主治国的一系列具体准则，在内容上首尾贯穿，认为君主治国需要广开言路，开诚布公。
凡有地牧民者，务在四时1，守在仓廪2。国多财则远者来，地辟举则民留处3；仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱；上服度则六亲固4，四维张则君令行5。故省刑之要在禁文巧6；守国之度在饰四维7；顺民之经在明鬼神8，祗山川，敬宗庙，恭祖旧。不务天时则财不生，不务地利则仓廪不盈。野芜旷则民乃菅9，上无量则民乃妄，文巧不禁则民乃淫，不璋两原则刑乃繁10，不明鬼神则陋民不悟，不祗山川则威令不闻，不敬宗庙则民乃上校11，不恭祖旧则孝悌不备。四维不张，国乃灭亡。
右国颂12。
注释
1
四时：四季，指春耕、夏耘、秋收、冬藏四个季节的农事。
2
仓廪（lin）：粮仓米廪，即仓库，古时谷藏曰仓，米藏曰廪。
3
辟：开辟。举：尽，全。尹知章云：“举，尽也。言地尽辟，则人留而安居处也。”
4
上服度：指君主的服饰及用度合乎法度。六亲：父、母、兄、弟、妻、子。
5
四维：礼、义、廉、耻。
6
省刑：减少刑法。文巧：奇技淫巧，指奢侈品的生产、制造。
7
饰：通“饬”，整饬，整顿。
8
顺民：训民，教化百姓。训民之经言教化其民之道。明鬼神：尊敬鬼神。
9
菅：当作“荒”，荒唐怠惰。
10
璋：当作“障”，堵塞。两原：指上文“民妄”和“民淫”二者的根源是“上无量”与“文巧不禁”。
11
校：音“较”，抗拒，冒犯，忤逆。上校即抗上。
12
国颂：国家的根本法条。颂，本为一种诗体，此处犹如说“格言”。
译文
拥有封地、统治百姓的君主，最重要的事情是致力于发展农业生产，管理好粮食的储备。国家财富丰裕，远方的人就会主动前来归顺；充分开辟土地，百姓就会长居于此；粮食丰足，百姓就知道礼节；衣食富余，百姓就知道荣辱；君主的衣着、器物等符合法度，六亲之间就会相安无事，关系密切；推行礼义廉耻，才能令行禁止。因此减少刑罚的关键在于禁止奢侈，巩固国家的关键在于整顿礼义廉耻，教化百姓的关键是崇奉鬼神、祭祀山川、敬重祖宗、尊重旧亲。不重视天时地利，就不能生产资源，充盈粮食。田野荒芜废弃，百姓就懒惰；君主奢侈无度，百姓就妄为；不禁止奢侈，百姓就放纵；不堵塞这两个祸根，刑罚就会繁多；不崇鬼神，百姓就不会觉悟；不祭山川，威令就不会闻达于民间；不敬祖宗，百姓就会犯上作乱；不善待亲戚故旧，孝悌之道就不会完备。礼义廉耻得不到推行，国家就会灭亡。
以上为“国颂”。
赏析与点评
哲学家殷海光提出了人生的意义可分为四个阶段，分别是：物理层、生物逻辑层、生活文化层、价值层。本篇最可贵的思想是提倡在充实生活文化层以后，必须发展道德伦理一层，属于由下而上的伦理观。此有别于孟子，孟子曰：“鱼我所欲也，熊掌亦我所欲也，二者不可得兼，舍鱼而取熊掌者也。生亦我所欲也；义亦我所欲也，二者不可得兼，舍生而取义者也。”与孟子重义轻生、由上而下的生死观大有不同，本章所讲的比起孟子主张的舍生取义较贴近人性，也更易知易行，一般人亦能为之。
国有四维1。一维绝则倾，二维绝则危，三维绝则覆，四维绝则灭。倾可正也，危可安也，覆可起也，灭不可复错也2。何谓四维？一曰礼，二曰义，三曰廉，四曰耻。礼不逾节，义不自进3，廉不蔽恶，耻不从枉4。故不逾节，则上位安；不自进，则民无巧诈；不蔽恶，则行自全；不从枉，则邪事不生。
右四维。
注释
1
维：系物的大绳，这里喻指维系国家命运的关键。
2
错：通“措”，措施。一说“错”为衍字。
3
自进：妄自求进。
4
从枉：趋从坏人。枉，邪曲，不正。
译文
维系国家存在的纲领有四条。失去其中一条，国家将倾倒；失去两条，国家将危险；失去三条，国家将倾覆；四条全失，国家将灭亡。倾倒了可以扶正，危险可以转为安定，倾覆可以再振起，灭亡了就无法挽回。四维即礼、义、廉、耻。遵守礼，就不会超越规范；讲求义，就不会妄自求进；做到廉，就不会掩饰过错；懂得耻，就不会和邪恶同流合污。因此，不超越规范，君主的地位就会稳固；不妄自求进，百姓就不会投机取巧；不掩饰过错，品行就自然端正；不同流合污，坏事就不会发生。
以上为“四维”。
政之所兴1，在顺民心；政之所废，在逆民心。民恶忧劳，我佚乐之2；民恶贫贱，我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之。能佚乐之，则民为之忧劳；能富贵之，则民为之贫贱；能存安之，则民为之危坠；能生育之，则民为之灭绝。故刑罚不足以畏其意，杀戮不足以服其心。故刑罚繁而意不恐，则令不行矣；杀戮众而心不服，则上位危矣！故从其四欲，则远者自亲；行其四恶，则近者叛之。故知予之为取者，政之宝也。
右四顺。
注释
1
兴：《群书治要》、《艺文类聚》等引此句，并作“行”。
2
佚乐：通“逸乐”，指安逸喜悦。
译文
政令能够能推行，在于顺应民心；政令所以废弛，在于违背民心。百姓怕忧劳，君主便使他们安乐；百姓怕贫贱，君主便使他们富贵；百姓怕危难，君主便使他们安定；百姓怕灭绝，君主便使他们生育繁息。能使百姓安乐，他们就可以为君主承受忧劳；能使百姓富贵，他们就可以为君主忍受贫贱；能使百姓安定，他们就可以为君主承担危难；能使百姓生育繁息，他们也就不惜为君主而牺牲了。因此，繁重的刑罚不足以使百姓害怕，大量的杀戮也不足以使百姓臣服。刑罚繁重而人心不惧，政令就不能推行；杀戮众多而人心不服，君主的地位就危险了。因此，顺应百姓的四种欲望，远方的人自会归顺；如果忤逆民意，亲近的人也会叛离。可见“予之于民即取之于民”这个原则是治国的法宝。
以上为“四顺”。
错国于不倾之地1，积于不涸之仓，藏于不竭之府，下令于流水之原2，使民于不争之官3，明必死之路，开必得之门，不为不可成，不求不可得，不处不可久，不行不可复。错国于不倾之地者，授有德也；积于不涸之仓者，务五谷也；藏于不竭之府者，养桑麻育六畜也；下令于流水之原者，令顺民心也；使民于不争之官者，使各为其所长也；明必死之路者，严刑罚也；开必得之门者，信庆赏也4；不为不可成者，量民力也；不求不可得者，不强民以其所恶也；不处不可久者，不偷取一世也5；不行不可复者，不欺其民也。故授有德，则国安；务五谷，则食足；养桑麻、育六畜，则民富；令顺民心，则威令行；使民各为其所长，则用备；严刑罚，则民远邪；信庆赏，则民轻难6；量民力，则事无不成；不强民以其所恶，则诈伪不生；不偷取一世，则民无怨心；不欺其民，则下亲其上。
右士经7。
注释
1
错：通“措”，安放、处置。
2
流水：指民众顺从。此句用水自源头顺流而下比喻政令顺应民心，易于推行。
3
官：指职位、岗位、行业。
4
信：守信，兑现。
5
世：何如璋云：世疑作“时”，以音近而讹。译文从“时”，短期内。
6
轻难：不怕死难。
7
士经：当作“十一经”。
译文
把国家建立在稳固的基础上，把粮食储存在取之不尽的粮仓里，把财货贮藏在用之不竭的府库里，把政令下达在流水源头上，把百姓安置在没有争执的岗位上，向百姓指出犯罪必死的道路，敞开立功必赏的大门，不从事不能成功的事业，不追求不应该得到的东西，不可立足于难得持久的地位，不去做不可重复的事情。所谓把国家建立在稳固的基础上，就是把政权交给有德行的人；所谓把粮食储存在取之不尽的粮仓里，就是要致力于五谷生产；所谓把财富贮藏在用之不竭的府库里，就是要种植桑麻、饲养六畜；所谓把政令下达在流水源头上，就是要让政令顺应民心；所谓把百姓安置在无所争议的岗位上，就是要尽其所长；所谓向百姓指出犯罪必死的道路，就是刑罚严厉；所谓敞开立功必赏的大门，就是奖赏信实；所谓不从事不能成功的事，就是要度量民力；所谓不追求不应该得到的东西，就是不强迫百姓去做他们厌恶的事情；所谓不可立足于难得持久的地位，就是不贪图一时侥幸；所谓不去做不可重复的事情，就是不欺骗百姓。这样，把政权交给有德行的人，国家就能安定；努力从事五谷生产，粮食就会充足；种植桑麻、饲养六畜，百姓就可以富裕；能做到政令顺应民心，威信就能树立；使百姓各尽所长，用品就能齐备；刑罚严厉，百姓就不会生邪念；奖赏信实，百姓就不怕死难；量民力而行事，就可以事无不成；不强使百姓干他们厌恶的事情，欺诈作假的行为就不会发生；不贪图一时侥幸，百姓就不会抱怨；不欺骗百姓，百姓就拥戴君上。
以上为“十一经”。
以家为乡1，乡不可为也；以乡为国，国不可为也；以国为天下，天下不可为也。以家为家，以乡为乡，以国为国，以天下为天下。毋曰不同生2，远者不听；毋曰不同乡，远者不行；毋曰不同国，远者不从。如地如天，何私何亲？如月如日，唯君之节3。御民之辔4，在上之所贵；道民之门5，在上之所先；召民之路，在上之所好恶。故君求之，则臣得之；君嗜之，则臣食之；君好之，则臣服之；君恶之，则臣匿之。毋蔽汝恶，毋异汝度，贤者将不汝助。言室满室，言堂满堂6，是谓圣王。城郭沟渠，不足以固守；兵甲强力，不足以应敌；博地多财，不足以有众。惟有道者，能备患于未形也，故祸不萌。天下不患无臣，患无君以使之；天下不患无财，患无人以分之。故知时者，可立以为长；无私者，可置以为政；审于时而察于用，而能备官者7，可奉以为君也。缓者后于事，吝于财者失所亲，信小人者失士。
右六亲五法。
注释
1
以家为乡：以治家的办法治理乡。为，治理。
2
生：通“姓”。不同生，即族姓有别。
3
节：节度。
4
辔：马的缰绳，引申为治理百姓的手段。
5
道：同“导”，引导。
6
言室满室，言堂满堂：指开诚布公，君主发令不应有所隐藏。
7
备官：任用官吏。
译文
用治家的方法治理乡，乡不能治好；用治乡的方法治理国，国不能治好；用治国的方法治理天下，天下不可能治好。应该用治家的方法治家，用治乡的方法治乡，用治国的方法治国，用治天下的方法治理天下。不要因为不属于同族同姓同国，就不听取关系疏远者的意见，不采取他们的建议，不遵从他们的主张，仍需要广开言路，远近皆听。君主治理天下的准则是不分亲疏，要像天地那样覆载万物，像日月那样普照寰宇。驾驭百姓的关键，在于君主重视什么；引导百姓的法门，在于君主提倡什么；引导百姓的途径，在于君主的好恶。君主追求的东西，臣下就想得到；君主爱吃的东西，臣下就想尝试；君主喜欢的事情，臣下就想实行；君主厌恶的事情，臣下就想规避。因此，身为君主，不要掩饰你的过错，不要擅改你的法度；否则，贤者将无法帮助你。在室内讲话要使全室的人听到；在堂上讲话要使满堂的人听到，这样开诚布公，才称得上是圣明的君主。光凭坚固的防御工事不足以坚守城池；光凭强大的装备兵力不足以抵挡敌人；光凭地大物博不足以拥有百姓。只有有道的君主，才能做到防患于未然，避免灾祸的发生。天下不怕没有能臣，就怕没有君主任用他们；天下不怕没有财货，怕的是没有人使之得到合理分配。所以，通晓天时的，可以任用为长官；没有私心的，可以安排作官吏；通晓天时，善于用财，又善用官吏的，就可以拥戴为君主了。处事迟钝的人往往落后于形势；吝啬财物的人往往失去亲信；任用小人的人往往失掉贤士。
以上为“六亲五法”。
赏析与点评
“以家为乡，乡不可为也；以乡为国，国不可为也；以国为天下，天下不可为也。”此句一针见血地指出不能用治家的方法治理乡，也不能用治乡的方法治理国，亦不能用治国的方法治理天下。简言之，执政者不能把公器当作私产，不可把天下当成家族管理。今天，华人企业仍然不乏家族式管理，用人唯亲，企业创办人希望把公司代代相传，其道理与以家为乡没大分别，如此则富不及三代的故事只会不断重复。