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官僚制理论所受到的最大冲击还不是来自于对形式合理性等科学化、技术化追求的直接批判，而是来自于一种把经济学的方法推广应用到政治学、行政学中去的理论思潮。我们可以作出这样的断言：对于公共行政来说，如果说在20世纪的前半期官僚制理论是影响最大的理论的话，那么在20世纪的后期，“经济人”的概念则是最为引人注目的概念之一，许多学者都是使用这一概念去对公共领域各种各样的现象作出“科学”解释的，甚至已经成为一种意识形态，在学者们这里，则成了具有一定宗教色彩的信仰。可以说，如果放弃了“经济人”的概念，许多学者可能就不知道怎样去做学问了。
“经济人”假设所代表的不仅是一个得到广泛追捧的理论思潮，而且，对于70年代后期以来的行政改革，也有着巨大的影响，许多行政改革的方案，都是根据这些理论作出的设计。但是，“经济人”假设以及在这一假设基础上建立起来的理论，都不过是近代以来的个人主义方法论原则的极端化发展。而且，当理论走向了这种极端化的一面时，它在近代经典理论中的合理内核也就丧失了，个人的“经济人”属性被突出了出来，而其他属性都被掩盖了。“经济人”概念在理论上实现了建立统一范式的目标，但在实践上则潜藏着用人的自私自利性征服作为人类公平正义最后一点希望的危险。如果说“经济人”的概念对私人领域中的一些行为能够作出较好解释的话，那么，我们是不同意对公共领域进行经济学考察的，不同意用“经济人”的概念来确认政治家和行政人员。我们认为，虽然政治家和行政人员“经济人”化是一个现实，但是，这只是他在一种特定社会环境中所表现出来的一个方面的特征。除此之外，我们还应当看到，在政治家以及行政人员身上，依然包含着可以加以挽救的基质，那就是处在潜在状态的人性和道德。正是政治家以及行政人员这些作为人的基质的存在，使我们看到，公共领域依然是有着可以道德化的可能性的。
在现象界，从经济的角度来理解人和把握人无疑是最为简便易行的科学研究路径，而且能够适应社会科学长期不懈追求的那种用统一性框架来理解世界的要求。“经济人”假设的提出可以说达到了这样的目的。这是因为，“经济人”假设可以把对公共领域和私人领域、政治领域和经济领域的理解统一起来，可以把政府运行中的腐败问题归结为行政人员的“经济人”意识，接下来的对策性考量就是把公共领域私人化，或者按照经济运行的方式来运行，尽可能地减少传统意义上的政治和行政管理中的“公共选择”，在一切可能的领域都用私人选择来取代这种“公共选择”，即使不可以化约为私人选择的部分，也应建立在私人选择的基础上。按照这种思路提出的理论，理解起来是极其方便的，实行起来也是非常容易的，所以，总是得到人们的赞赏。如果这种理论的代表人物能够获得比如“诺贝尔奖”之类的奖项，就更能够让人们津津乐道。比如，被称为“公共选择学派”的理论就受到了这种礼遇。
在20世纪后半期的思想界和学术界，“经济人”假设在政治的和公共行政的领域中的推广应用，都被认为是公共选择学派的发明。布坎南在阐述这种观点时，就首先指出，“从来没有类似的假设，用以分析个人在政治或公共选择任务和位置上的行为，不管这个人是投票过程中的参加者还是政治团体中的代理人。不论是古典经济学家或他们的后继人均未提出过像这样的假设。也从未有过从个人选择行为演绎出‘政治的经济理论’”
。所以，公共选择理论在探寻市场经济条件下“政府失灵”的原因并提出对策时，把古典经济学中的“经济人”假设推广到政治领域，用以分析和考察政治家和政府官员的行为动机和行为方式。
公共选择理论认为，政治家和官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。布坎南认为，“简单而直接的观察表明，政治家和官僚……的行动与经济学家研究的其他人的行动并无不同”
。根据公共选择学派的理论，当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照成本—收益原则追求效用或利益的最大化。作为选民个体，他总是趋向选择那些预计能给自己带来更大利益的政治家或政治选择方案；同样，作为政治家或官员个体，他在政治市场上追求着自己的最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等等，至于公共利益，他是放在次要地位的。
公共选择学派中研究官僚制度理论的代表人物尼斯卡宁就曾指出，可以进入官僚的效用函数中的因变量有如下几个：薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、易于更迭和易于管理的机构。也就是说，官员的薪水、职务、权力、声誉和工作清闲程度等效用与官僚总效用成正比例关系，而这些效用的获得又和预算拨款、财政节余、所辖下属、在职闲暇等成正相关关系。所以，官僚对官僚总效用的追求，就表现为对预算拨款、财政节余、所辖下属、在职闲暇等因素的追求。也就是说，“政治中的个人参加者并不从事发现的事业，他的地位非常接近市场中商人的作用。他通过可以得到的工具表达自己的利益，他接受从过程中产生的结果。政治是‘利益或价值的市场’，很像一般的交换过程。它与市场的不同之处在于它的范围更广”
。这样一来，对于政府的机构膨胀、预算的最大化以及腐败等问题，似乎都得到了合理的理解。
“经济人”假设是公共选择学派的理论基点，正是借助于这一假设，公共选择理论构建了政治和行政管理等公共领域的理论模型，勾画出了“经济人”行为是怎样决定和支配集体行为的图式，特别是“经济人”行为对政府整体行为的集体选择所起到的制约作用。所谓“经济人”的假设，就是指：一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益和使个人的满足程度最大化为最基本的动机。也就是说，一切人都有着一个共同的特性，那就是“经济人”的特性。根据这一观点来认识公共领域，就会发现，在国家这样一种组织形式中活动的人，也和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，这些人一样会犯错误。因而，布坎南宣布，建立在道德神话基础之上的国家政治理论一遇上“经济人”这一现实的问题，便陷入难以解决的困境。
近代社会科学的理论叙述基本上都奉行了从抽象到具体的原则，从“经济人”这一抽象概念出发去对政治体系及其过程进行叙述性的阐释，也许能够描绘出一幅真实的图画。同样，我们相信，也是可以找到其他的概念去对政治体系及其过程进行叙述性阐释的。我们看到，早期的功利主义者从“经济人”的概念出发描绘出了资本主义社会的图景，而马克思却从“商品”这个抽象的概念出发描绘出另一幅资本主义社会的图景。对政治体系及其过程的描绘，也会表现出这种情况，只不过，从不同的概念出发所描绘出来的图景是不一样的。概念就像绘画时所使用的颜料一样，使用不同的颜料所画出的图画在颜色上是不一样的，使用不同的概念去解释事实，所得出的结论也不一样。公共选择学派从“经济人”这个概念出发去理解整个政治以及政府过程，从而使人看到，在公共领域中活动的人也与在私人领域中追逐利益的人一样，一旦需要在若干取舍面前进行选择时，他们更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法和路径。
18世纪的启蒙运动大致可以分为两个阶段，在启蒙前期，思想家们基于市民社会的发展要求而集中关注资产阶级国家建构的问题，而在启蒙的后期，思想家们则把思考的重点集中到了社会建构方面的争论中去了。在讨论社会建构方案的时候，基于个人主义、功利主义立场的各种理论占了上风。从社会建构的理论逻辑看，也是从“经济人”概念出发的，由于“经济人”的利己本性，决定了社会治理需要沿着两条途径进行：一条是让“经济人”之间展开竞争，让竞争机制去约束和调节“经济人”的行为；另一条是建立和健全法制，通过普遍性的规则体系去规范“经济人”的行为。启蒙运动之后，经过了几百年的完善，国家建构的问题基本上解决了，公共选择学派又选择了对国家运行加以重新解释的课题。当公共选择学派去进行解释的时候，就把启蒙后期的理论引入到国家及其政府这个领域中来了。所以，它是从“经济人”的概念出发去对政治以及行政进行新的解释的。
公共选择学派根据“经济人”假设而对公共领域进行解释时，发现公共领域中的人都是“经济人”，那么，在如何规范“经济人”的行为这样一个问题上，也就克隆了启蒙后期功利主义思想家们的社会建构方案了。也就是说，公共选择学派所提出的对策性方案就是强化外在控制和引入市场机制。所谓强化外在控制，主要包括两个方面的内容：一是建立和强化税收与预算约束机制。因为，官僚效用在很大程度上取决于预算拨款，而预算拨款又直接来源于税收规模，所以，加强对税收和预算拨款的约束，可以有效遏制公共产品的过量生产和各种浪费现象。二是成立独立的专家委员会对政府机构生产公共产品的情况(如投入、产出、生产方式等)进行评审和监控，使之符合选民的利益和要求。所谓引入市场机制，目的是通过改进政府机构的内在运行方式和组织形式，从而提高公共产品的质量，降低公共产品的成本。例如，引入竞争机制和利润观念，让两个机构提供相同的公共产品和服务，或将一些公共产品的生产承包给私人企业，促进公共产品的生产部门之间、公共的生产部门与私人的生产部门之间展开竞争，打破公共产品生产和供给的垄断，以降低成本，提高效率。
公共选择学派的理论对20世纪后期的行政改革有着巨大的影响，在某种意义上，自70年代后期以来的行政改革，基本上是以公共选择理论为思考解决问题方案的理论指导的，特别是公共选择学派关于运用市场力量改善政府功能的主张，得到了广泛的赞同和运用，以为只要这样做，就可以提高政府效率、克服政府的非市场缺陷和避免政府失灵。也就是说，作为行政改革的一个主导性思潮，它的基本判断就是：以往人们只注意政府改善市场的作用，却忽视了相反的做法——用市场的力量来改善政府。所以，要求把市场力量作为改善政府功能的基本手段，即通过在政府管理中注入一些市场因素，从而缩小政府非市场缺陷的影响范围。以这种理论为指导，在行政改革的过程中，我们看到了所谓“企业家政府”、“政府民营化”等提法，其实质就是要推行政府企业化和公共行政市场化，以求通过这一途径来达到消除公共产品提供不足、官员腐败、行政效率低下等政府缺陷的目的。
的确，政府工作效率不尽如人意的根源在于政府服务具有公共性、垄断性和缺乏竞争性。我们知道，在私人领域中，市场竞争迫使私人企业设法降低成本和提高效益，那些不以提高效率的方式来有效使用资源的企业最终将被淘汰出局。然而，在公共机构中却缺乏这种机制，垄断消除了政府部门的外部竞争压力，与此同时，也就抵消了政府提高效率和服务质量的内在冲动和热情。结果，公众只能被动地接受政府提供的公共产品而没有别的选择，哪怕它们低效运行，照旧可以维持生存。而且，政府还可以利用垄断地位，尽可能降低服务质量，提高服务价格。同时，政府也缺乏降低服务成本的激励机制。这种机制企业有，政府却没有，因为政府的钱来源于预算拨款，其目标不是利润最大化而是自身利益最大化，这往往使政府工作人员追求较小的工作负担和较大的经济利益。
基于这一认识，西方行政改革的基本取向就是强调用市场力量改造政府，把推行公共服务社会化作为提高政府效率的重要途径，采取了政府业务合同发包的方式而实现了公共产品供给上的竞争。近些年来，可以采取合同发包的政府业务事项不断地增多，政府将大量的公共服务以合同的形式承包给了私人部门，其内容包括环境保护、公共设施维护、消防和救护、决策咨询等。如果说政府的合同发包是把原先由政府承担的事项转移给了私人部门，那么，鼓励私人部门去从事公共产品的生产，则为政府确立起竞争对手。具体表现为：“以私补公”，促进公共服务社区化，让公民自我服务、自我管理，从而打破了政府垄断。通过这两个方面的努力，公共领域与私人领域在“经济人”的意义上实现了均质化。但是，整个社会也在物质主义的泥潭中陷得更深了，似乎人类社会中的一切，都可以在经济学的视野中一览无余，除了人的经济生活和利益追求之外，再无其他。所以，“经济人”概念其实只是一种灰色的颜料，用它描绘出的人类社会，无论是政治的，还是文化的，抑或其他方面的，都是灰色的。按照这一理论所进行的改革，在进一步延伸中，将把人类导向一个什么样的方向呢？可能会让人无法作出乐观的预测。
从方法论的角度看，“经济人”假设是西方近代以来的个人主义原则的进一步强化。我们已经指出，方法论上的个人主义原则是西方社会科学研究和社会制度设计的基本原则，直到今天，整个西方的社会科学也依然是在这个总的原则下进行研究和讨论的。无论不同的学派提出了什么样的观点，也只不过表现出了贯彻这一方法论原则上的差异。但是，在西方近代社会的制度设置中，还存在着一个特殊的现象，那就是通过对公共领域的加强来保证它对私人领域中的个人利益追求的调节。由于有了这样一个公共领域，有了政府，所以也就存在着公共选择。但是，到了20世纪后期，西方的一些理论认为，这都是个人主义原则在实践中的不彻底性的表现，希望把个人主义的原则贯彻到公共选择之中来，根据个人主义的原则重新规划公共选择。具体表现就是上述所说的，要求用市场活动的方式改造政治和公共行政，在政治和公共领域中彻底贯彻个人主义的原则。这样一来，政治的和公共行政的过程也就被看成是一个类似于市场的交换过程，并要求按照市场的活动方式来重新设计政治的和公共行政的体制和程序。
如前所述，从理论上看，“经济人”假设被推广应用到了政治以及政府过程中来了，实现了为整个社会科学建立起一个终极解释框架的要求，即用一个最基本的概念来理解一切人的行为动因。近代早期的思想家们，如亚当·斯密等人的经典理论是有限制地使用了“经济人”的概念，他们把“经济人”看作是市场活动的主体，认为在政治领域中的人是不适宜于用经济人的概念来加以理解的。但是，从20世纪60年代开始，由公共选择学派以及其他许多学派所构成的一股政治学经济学化的思潮，则要求把“经济人”的概念泛化到包容一切从事社会活动或在社会中活动的人，在政治的领域和公共行政的领域中，也运用“经济人”的概念来理解人的行为。布坎南对政治家和官僚行为的认定，是与亚当·斯密对“面包师”或“酿酒师”行为的认定基本一致的。他说：“交易的任何一方可能会突然停止最大地利用他私人的优势，并不是因为他仁慈地关心他交易伙伴的福利，而是出于这样的认识，即所有各方面的互利是稳定文明秩序的绝对必要条件。”
这就把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为及其行政人员的行为纳入同一分析框架之中。用一些盛赞这一思潮的人的话说，这是一个以“经济人”假设为前提的科学范式，它修正了传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。是否修正了传统理论的缺陷是一个可以争论的问题，但这个“经济人”理论却确实达到了为社会各领域建立统一理论分析框架的目标。我们认为，它是近代社会以来个人主义方法论原则的完全化。但是，我们只能说它是“完全化”，却不能认为它是“彻底化”。因为，作为理论的探讨，它是具有不彻底性的，而且也根本谈不上是一种新范式的代表。
“经济人”假设是站在经济学的视角上来看世界的，它所使用的是经济学的方法，前提就是，人都是自利的和理性的效用最大化者。在理论分析的过程中，公共选择学派是应用经济学的方法来研究非市场决策或公共决策问题的，其目标是要用经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失灵的原因。布坎南在《公共选择理论》一书中就直言不讳地承认，他们的工作就是，要把几十年来人们用来检查市场经济缺陷和不足的方法完全不变地用来研究国家(政府和公共经济的一切部门)。运用经济学的方法来分析政治乃至整个公共领域，必然会把政治制度的因素看作经济过程的内生变量，会把政府行为和制度因素纳入经济学的分析框架之中。赞成使用经济学方法来分析政治和公共领域的人们，坚持说这样做既能够揭示市场制度的缺陷，又能够深入研究政府干预的逻辑及局限性，对于改革和完善政府干预将会提供一个可行的指导性思路。
在中国，也不乏对此津津乐道的人，这些人认为，按照“经济人”的假设去解释国家及其政府的运行过程，就告别了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的做法，并被认为是较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是对于理解现代政治对经济的巨大影响，理解政治过程与经济过程相互交织的现实，会有极大的帮助。我们认为，作出这样的评价实际上只会把人导入到云里雾里去，让人摸不着头脑。把经济学的方法引入到政治过程中来，怎么就能够使人有了关于政治与经济的关系的科学理解呢？
还有一些人评价说，从经济学的方法入手分析政治问题，为政治学的研究提供了一个新的视野、新的研究途径，是对当代政治学研究方法或途径的一种有益的补充。这也是大可怀疑的。如果我们从研究蚂蚁的社会结构所形成的认识入手去理解人类社会，是不是也为人类社会的研究注入了一个新的视野、新的研究途径呢？也会对认识人类行为的方法和途径有了所谓有益的补充呢？我们认为是不会的，如果硬要这样说的话，也是没有什么意义的。因为人类社会在进入父系社会之后，再也不可能像蚂蚁社会那样需要一个蚁后的存在，而在开始了民主的进程之后，对于最高的终极权威也发生了怀疑。所以说，把经济学的方法推广到政治研究中来，是一种值得怀疑的做法。
单就“经济人”这个概念来说，如果把它加以泛化的话，那么，“经济人”的概念在一定的意义上就与“人”的概念相重合了。我们认为，人是社会关系的总和，社会关系的复杂性是包容在“人”的概念之中的，人是具有多重属性的，用“经济人”的概念来取代“人”的概念，显然是片面的。当然，作为一种理论，就它能够为所有的社会现象建立一个统一的解释框架而言，无疑是理论自身的成功。但是，如果理论不愿意满足于“自恋”的话，它就必然要进入实践的领域，就会提出解决社会问题的方案，并作出适应于人的全面发展要求的制度设计。这样看来，“经济人”的概念是无法承担起这样一种理论追求的。因为，“经济人”假设只能导致一种结果：否认公共领域的独特性，否认公共利益的价值内涵，否认人的精神、道德等一切主观追求对于维护公共领域的公共性的意义。
如果说在以往的世纪中，人们还对公共领域中活动的人，诸如政治家、政府官员等，还有着善的期望的话，那么，“经济人”假设的提出，则彻底地毁灭了人们的这种期望，使人们在思想观念甚至文化意识中认同政治家、政府官员对个人利益的追求，并通过制度化的途径对政治家、政府官员追逐个人利益的利己要求加以制度确认。当然，在理论表述中，人们可以说是谋求制度化的途径来对公共领域中活动的人们的个人利益追求加以规范和限制，实际上，任何限制都是与承认同时存在的，是因为承认了才会思考规范和限制的问题。然而，一旦承认了它的存在，而且是承认了它的存在的普遍性和合理性，那么，谋求限制的方案还能够发挥多大的作用就是一个可疑的问题了。
从人类社会关系的发展史来看，人类从分配关系占主导的社会走向交换关系占主导的社会是人类文明化以及社会进步的表现。但是，在交换关系占主导的社会中，只有保留一个非交换的领域，才能够自觉地调节交换关系，才能够使交换的领域走向健全，才能够对交换关系造成的不平等、不公正加以纠正。所以，在交换关系占主导的社会中，政治的和公共行政的领域是被视为健全交换关系的调节领域的。但是，“经济人”假设在理论上的“完全性”却要求把政治的和公共行政的领域也理解成交换的领域，将政治活动和政治制度归因于交换、契约和协议，把政治过程看作一种类似于市场的交换过程，并要求用私人领域的交换方式来改造政治的和公共行政的领域。如果这样做的话，那么，人类社会经历一个很漫长的时期才发展起来的交换关系就势必会失去保证它健全的调节力量，政治的活动就会从属于市场上的那种交易策略，公共行政就会把公共产品的供给纳入交换过程之中，权力垄断就会成为追求利益最大化的有力工具。
这样一来，政治上的领袖无疑是最大的“老板”，他不需要考虑自己作为领袖对人类社会的责任，而只需要考虑自己在一个特定的任期内的收益；公共行政中的行政人员不需要用自己的行为去维护公共利益，他只需要精心盘算他的行为能够为自己获得多大的好处就行了。如果自己的行为既能为自己捞取好处又不触犯法律，那是最佳的选择；如果自己的行为即使触犯了法律也能够在与收益的比较中得到正值的话，那也不妨作出“理智”的选择；如果法律制度的规定有漏洞可钻的话，那就绝不会放过。如果说政治家以及政府官员的这些行为和追求在以往的世纪中都是见不得人的行为，那么，公共选择理论则为这些行为作出了合理的解释，使它们浮上了台面。也就是说，政治家以及政府官员的利己追求都是他作为“经济人”所应当具有的，就像活跃于私人领域中的人一样，应当被视作合乎理性的，只要能够对这种合乎理性的行为加以规范和限制就行了。可是，在这种理论解释的基础上去谋求外在性的规范和限制时，在缺乏政治家以及政府官员内在的响应的情况下，能够有多大成效呢？这是一个值得怀疑的问题。
政府发展到了今天，已经进入了一个通过公共行政维护公共利益的时代，或者说，公共行政的基本宗旨就是维护公共利益，并通过对公共利益的维护而增强共同体的公共性内涵。“经济人”的假设却是从公共行政的基本要素入手来否定和怀疑公共行政的公共性质的，即首先把行政人员说成是同私人领域中的、追求经济利益最大化的人们一样的“经济人”，然后再在这个基础上指出行政人员的行为也属于经济人的行为，他在公共行政领域中的活动也是为了追求他自己个人的利益。既然如此，公共行政也就不应当有着自己的运行方式了，而是应当按照私人领域的运行方式进行运作。
自启蒙时期开始，在探讨市场经济及其运行方式的同时，总是希望为共同体保留一块纯净的公共领地，那就是寄希望于政府及其行政行为来为社会的公平正义提供保障。然而，当代的各种各样的新学说却要把这块最后的“领地”也加以征服，即用市场经济的运行方式来取代公共领域维护公平正义的传统责任。一旦公共行政按照私人领域的运行方式运作了，它如何能够维护公共利益呢？如何成为维护共同体公共性的支柱呢？
我们承认，从政府应当服务于公共利益的原则中并不必然得出每个行政人员必定服务于公共利益的结论，事实上，在公共行政的领域中，存在着大量的行政人员追求个人利益的问题，行政人员在执行公务时，存在着公私错位的现象，运用手中的权力为小团体或个人谋取私利不仅是一个经常性的行为，而且是普遍现象。人们也常常对政府中存在的不负责任、效率低下、推诿扯皮等官僚主义现象提出批评。但是，所有这些，并不能够在找到了一个“经济人”概念之后就得到了终极解释。虽然“经济人”的假设是可以解释这些问题的，但人们却不能满足于在这个解释的基础上来规范公共行政行为和设计公共行政的制度、体制和运行机制，更不应当从“经济人”的假设出发而作出一种片面性的客观化设置，即强化行政人员行使权力的外在约束机制。
即使承认政治家、行政人员是“经济人”，那么，由于他处在公共领域中，也是不能被视同于作为市场经济活动主体的“经济人”的。因为，根据亚当·斯密的逻辑，作为市场经济活动主体的“经济人”，在追求个人利益的活动中，由于受着“看不见的手”的作用，是能够生发出合乎道德的结果的。但是，在公共领域中就完全不同了，公共领域的任何追求个人利益的行为都是不能够自发地走向合乎道德的结果的，即使有着严格的外在性约束机制，也不会有合乎道德的结果。所以，在公共行政的领域中，只有当行政行为发生的前提是道德的时候，才会有着道德的结果。所以，在公共领域中，政治家、行政人员等，是不应当作为“经济人”而存在的。他如果有着“经济人”的行为表现的话，即使是一个事实，也必定是违背了公共领域存在和运行原则的事实，是不具有合理性的事实。所以说，任何时候，一旦出现这种情况，都应当及时地纠正和制止，必须有一整套制度和理念去保证政治家、行政人员“经济人”化的问题不至于出现。也就是说，既不应当对政治家和行政人员的“经济人”化加以承认，更不应当在理论上证明这种政治家、行政人员“经济人”化的现象是合理的。一旦政治家和行政人员选择了“以政治为业”和“以行政管理为业”，就必须与私人领域中的“经济人”区别开来，而不是自我认同为经济人。任何一种理论，也不能够承认他们与一般人一样——都是经济人。
可以争辩说，“经济人”假设是从属于客观描述的，而不是从属于规范的，甚至可以说“经济人”的假设对于理解政府中普遍存在着的腐败问题是一个有效的解释框架。但是，这并不能证明这种理论就是科学的。因为，科学理论的科学性在于它的彻底性，它如果仅仅满足于对现象的客观描述的话，那还不能说是科学的。即使说它是一种客观描述，也是不全面的。我们发现，在每一个国家和每一个民族中，都可以看到见义勇为的人，都可以看到在国家民族危难时为国捐躯的人。如果“经济人”的概念是一个普适性的解释框架的话，那么，这些人是一时的非理性冲动呢？还是天生的傻帽呢？当然，公共选择理论在使用“经济人”的假设来解释政治家、行政人员的行为的时候，确实是看到了他们的一个方面，而且这是支配他们的政治行为和行政行为的一个很重要的方面。但是，政治家、行政人员的另一个方面，那就是作为人和作为一个社会人的人性却被忽视了，更不用说他们作为公共领域中的行动主体而担负着为公共利益服务的天职了。
尽管政治家、行政人员作为人的人性的方面并不总是外显于他们的政治行为和行政行为中的，特别是在近代私有观念的熏陶下，这个方面的本质特征受到了抑制，但是，毕竟他们是作为人而进入政治的、公共行政的领域的，在他们进入公共领域的时候，就已经拥有了作为人的本性，完全忽视了这个方面，又怎能是科学的理解呢？可见，科学的任务不仅是停留在从现象上揭示人的行为的动因，而且需要揭示人作为人的本质性的内容。如果停留在从表面上揭示人的行为动因的话，那么，针对人的行为而提出的各种救治方案虽然可以喧嚣一时，却并不是根本性的解决方案，而且有可能造成更大的误导。
如果真正揭示了人的本质，那么，关于人的行为动因的理解就会清楚多了，解决方案也会是不同的，即不会仅仅从人的行为的现象层面的动因上来提出救治方案，而会针对人的本质提出解决问题的思路。对于政治家、行政人员来说，就是这样。用“经济人”的假设来理解他们的行为动因，针对政治家和行政人员的个体来说，会重复所谓制度和法律的完善；针对政府的整体，就会提出用市场机制来取代政府原有的运行机制。相反，如果相信政治家、行政人员作为人的人性的存在，并相信这种人性可以成为善的潜质，就会呼唤政治家、行政人员的善的信念和道德良知，并通过制度化的行政道德机制的建设，去把政治家、行政人员的行为引导到道德化的方向，让他们在维护公共利益和共同体公共性的方面做出出色的表现。所以说，把公共领域中的政治家和行政人员看作是“经济人”的话，会导向一种规范和限制其“经济人”行为的方案；把公共领域中的政治家和行政人员看作是有道德的“公共人”的话，将会发展出另一套规范和限制其行为的方案。这两种方案在根本性质上会完全不同，在“公共人”的规定中，不合乎道德的行为是不能容许的，而在“经济人”的认识中，一切追求自利的行为，只要没有超出法律及其制度的界限，就是应当得到承认的。问题是，这只是在起点的意义上所看到的不同，而在公共领域运行的实际过程中，政治家和行政人员的行为绝不会仅仅停留在这个起点上。
总之，“经济人”假设是直接针对公共领域的道德信念的挑战，是以反道德的面目出现的。的确，从现实的政治运行和政府功能的实现过程来看，道德的力量在政治家、行政人员的个人利益追求面前显得非常尴尬，公共领域中的现实是，政治家和行政人员都是有着个人利益追求的。但是，我们认为，并不能根据这一点来认定政治家和行政人员就是“经济人”。因为，毕竟在政治家和行政人员的个人利益追求背后，还是隐约可见道德力量的作用的，并不是每一个政治家和每一个行政人员都完全成了个人利益的奴隶，也不是他们中的每一个人都在个人利益追求中表现出一种疯狂至极的状态。更何况，我们还可以作出另一种假设，那就是，政治家和行政人员之所以没有全部堕落成人类的罪犯，那是因为在公共领域中还有着道德价值在起作用。只不过，在近代以来的很长一段时间中，由于人们对道德价值的功能没有给予足够的重视，才致使道德价值以一种隐蔽的形态存在于公共领域中。如果我们不是进一步沿着近代以来特别是20世纪以来轻视道德的道路前进，即进一步把政治家和行政人员抽象化为“经济人”或经济动物，而是大力提倡政治家和行政人员的道德化，并在制度建构中营造道德功能实现的空间，那么，我们就可以在不久的将来迎来一个道德化的公共领域，以至于拥有一种道德化的公共生活。
在20世纪70年代后期以来西方国家的行政改革运动中，公共选择学派的理论成为一个重要的理论前提。就行政改革的现实来看，无论是以什么面目出现的，基本上都属于通过引进市场竞争机制来对政府进行改造的运动。这场改革运动的一个标志性的名称就叫“企业家政府”，即把企业在市场活动中的竞争机制引入到政府的运行中来。就具体的做法而言，一般是建立起由私人公司、独立机构和社会团体参与的公共产品及服务的供给体系，让不同的政府机构为提供相同的公共产品及服务而展开竞争，打破传统的政府或政府的某个部门在供给公共产品和提供服务上的垄断。就改革实践来看，这种做法取得了一定的成效，因而，与这一改革相关的理论也引起了广泛的关注。对新公共管理运动的研究，也一时成为显学，在更深层次的理论追踪中，人们还对50年代开始成长起来的公共选择学派等一些完整地用经济学方法研究政治和公共领域的理论思潮作了回顾。的确，西方的行政改革不是孤立的，它是有着长期理论准备的一场社会运动，用市场机制来改造政府也是经济学家们的长期呼吁。
通过上述考察，可以看出，在第二次世界大战以后，公共选择学派是较早开始关注政府失灵问题的，它在探讨政府预算最大化、效率下降、官僚主义、腐败等问题的原因时，提出了“经济人”的假设。正如我们已经指出的，这一学派的理论认为，个人都是有理性的利己主义者，个人天生地具有追求个人利益和效用最大化的要求，一直到这种追求受到抑制为止。政府中的个人也与市场中活动的人一样，是“经济人”，天生地具有追求自身利益最大化的倾向。公共选择学派把政府及其运行程序理解成政治市场，认为在政治市场上，选民和政府官员都应当被看作是“经济人”。作为选民，其政治选票总是投向那些能给自己带来最大利益的政治家；作为政治家，总是支持那些能为自己带来最大利益的政策方案。因而，“经济人”的行为方式直接影响了政府运行的实际效率以及公共选择的有效性。
根据公共选择学派的看法，由于建立在传统理论基础上的政府机制不能以营利为目的，对政府及其官员的物质激励非常有限，政府官员常常被置于“公仆”的地位而不能明确地追求自身的经济利益，这就使他们的自利动机受到了限制，从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益。比如，政府规模的最大化、部门支出的增长等，都是政府官员追求自身利益的扩张行为。在政策领域，政府也是首先选择利益，既选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这种人为的、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。例如，少数政策制定者偏袒某些利益群体，经常给予这些利益群体“优惠政策”，使得他们从政策中获得更多的利益，而这些官员也会得到相应的好处，最常见的就是“寻租”行为等。即使政府作为“中介人”而存在，它为了解决不同主体对利益的追求所形成的利益矛盾，也会制定出不同的政策，引导有关组织和个人采取不同的行动以综合平衡各种利益关系。在这种政策下，政策制定者正是通过利益与代价的分布不均衡来保护甚至满足一部分人的利益需求的，同时又抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策所发挥的作用去调整利益关系，在原有的利益格局基础上形成新的利益结构。如物价政策，有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益，以此来寻求生产者和消费者的利益平衡。结果是，一方面，产生了寻租行为，增加了非生产性成本，造成资源的浪费；另一方面，又导致了过快的预算增长以及政府机构的膨胀和功能的恶性化。
基于对政府失灵问题的分析，公共选择学派认为，必须通过对政府进行改革去寻找约束和限制政府权力的有效途径。与以往的寻求强化法律制度和监督制约机制的思路不同，公共选择学派基于它的“经济人”假设，提出了在政府以及整个政治领域中引进市场竞争机制的创见。比如，把成本—收益分析引进政府工作的评价系统，在政府机构内部建立起竞争机制。也就是说，要对政府日常开支项目进行“损益分析”，对每一项目的社会成本与收益进行细致的比较，杜绝政府项目不计成本的习惯做法。公共选择学派还建议把利润分享机制引进政府，允许官僚机构对节省下来的成本形成的财政节余拥有一定的自主处理权，即将生产公共产品节省下来的部分预算成本返还给官员，以促进其主动提高效率，改进服务。为了防止官员制造“虚假的”节省，可能的防范方式有：让官僚机构直接分享成本节余；对表现好的官员给予事后奖励；对预算盈余的官僚机构实行有限度的自主权；等等。总之，这是一种引进企业运营方式的做法，是按照市场竞争机制来设计政府行为模式的方案。所以，这种理论在行政改革的实践中也被直观地称为“引进企业家精神”。
如果说对那些具体的管理问题采用公共选择理论的所谓“损益分析法”是可行的话，那么，对一项关系到社会发展长期目标实现的项目来说，如何根据这种“损益分析法”进行准确的测算呢？比如，对一些重大的具有政治性的决策，如何进行可计量的考察呢？如果这些政府活动的内容无法适用于“损益分析”的话，那么，是不是要在公共领域的各项活动中完全取消政府的这些职能呢？同样，公共选择学派的所谓利润分享机制，实际上将会把政府引导到对短期目标的关注上来，放弃一切具有长远意义的战略性目标的确立和实施。而且，最为根本的是，这样做无非是一种通过制度化的方式限制政府官员个人作为“经济人”的消极后果，从而把政府在整体上塑造成一个“经济人”，而且是一个有着无限垄断权的“经济人”。
如果这样的话，公共选择理论建立在个人选择基础上的公共选择就会走向悖论，那就是政府作为一个最大的“经济人”也是最有实力的“经济人”，它在信息、技术等各个方面都拥有绝对的优势，更何况它可以在根本不需要这些优势的条件下凭借所掌握的公共权力的力量为自己攫取超额利润。当政府这样做了，站在政府对面的无数分散的经济人又通过什么方式去控制政府对利润的追求呢？因为，政府即使走上了利润导向的道路上来，也没有改变政府的垄断地位，政府无论怎样去与诸如社会中介组织之间建立竞争关系，政府还是政府，它在任何一个方面对自我垄断性的保留，都会保证自己在整体上处于垄断的地位。即使对于政府自身而言，如果根据经济人的判断而用一系列规则去剥夺政府官员个人的自主性，那么，政府因之而建立起了它在整体上的毫无节制的自主性，所证明的也是政府官员个人自主性的丧失而使政府在整体上获得了自主性。结果，就会出现了这样一个问题：如果说官僚个人的自主性带来了消极结果，加以制止和救治起来还比较容易的话，那么，当这种政府官员个人的自主性被集中为政府整体上的自主性的时候，政府就无疑会成为霍布斯所说的那样一个巨大的怪兽。
其实，在整个近代社会，人们对市场竞争寄托着巨大的期望，所以，对于政府中的机构效率低下等问题，寄望于通过竞争机制的引进来加以解决也就是自然而然的了。但是，当行政改革按照公共选择学派作出的诊断和开出的药方进行的时候，在极力把市场竞争机制引入到政府中来的时候，人们是否想过，近代社会的私人领域中一直是竞争在发挥着主导作用，可是，竞争本身可能引发经济危机，有的时候，也会出现所谓“市场失灵”的问题，每当出现了这些问题的时候，总是需要政府来加以干预的。当然，政府的过度干预也可能导致所谓“政府失灵”，但这个政府失灵只是证明了政府干预的过度，并不意味着政府的存在形式应当与市场的存在形式一致化，政府作为市场的调节领域，它保持自身不同于市场的独特性，这一点在任何时候都是确定无疑的。
既然竞争在市场中曾经引起过经济危机，说明竞争也只有在有着竞争之外的调节力量存在的时候才可能是健康的竞争。现在，却要把竞争引入到政府中来，如果政府的运行机制也被改造为一种竞争机制，那么，这种竞争会不会也像在市场中那样引发危机呢？当市场出现了危机，出现了大萧条，由于有政府的存在，人们可能还会有一些心理的依靠而不致遭遇到毁灭性的恐惧感。如果竞争在政府中也引起了同样的危机的话，那将会是一种什么样的结果呢？而且，公共领域作为公共权力运行领域的独特性，决定了在这个领域中如果也出现了因竞争引发的危机的话，这种危机肯定是极具灾难性的。所以，在公共领域引进竞争机制显然不是一种最佳的选择，尽管在公共领域中的一些部门或一些运作程序中引进竞争机制是可取的，而且也是应当的。但是，有限制地引入竞争机制只是一些局部性的策略选择，是一个技术性的问题，而不是公共领域中的革命性变革。
我们认为，对于政府来说，引进市场竞争机制只是在一些特殊的部门才是适用的，绝不能把引进市场竞争机制作为政府在整体上开展行政改革的出路。可是，从20世纪后期以来的行政改革看，关于政治的和公共行政的热烈讨论却对引进市场竞争机制加以极力夸大，将其作为行政改革的全部内容和唯一出路来看待了。在某种意义上，许多以理论家姿态出现的人以及他们洋洋大观的著述，可能都属于一些哗众取宠之论。所谓“改革政府”、“重塑政府”等提法，可能只是一些爱好夸大其词的人在炫耀他们的显示心理。理论探讨如果缺乏独立思考能力的话，就会被别人牵着鼻子走，而一些致力于把理论变成现实操作方案的人，如果缺乏理论素养的话，就会选择那些经不起推敲的理论并受到其误导，进而，对行政改革也造成误导。20世纪后期以来的以建立“企业家政府”为目标的行政改革，就是受到错误理论误导的行动。
然而，基于公共选择理论而鼓噪的“企业家政府”运动却得到了全球性的响应，反过来又使公共选择理论嚣啸冲天，不仅成为一种占支配地位的理论，而且也成了一种主流意识形态。其实，社会科学的研究中也存在着村妇吵架的情况，谁的声音洪亮，似乎真理就在谁那里，一种理论如果经过包装并高调推出的话，就会迷倒一个时代中无数的受众，如果这些理论家再为实践出谋划策的话，那么影响可能就是极坏的。可见，尽管市场竞争机制对于公共领域是一个陷阱，但一经一个或一些很有影响的人物或学派提出来，就有着无尽的附和，谁也不愿意去考虑它的实践可能性，更不愿意去思考其可能出现的结果，只是为了理论的理由而极力促使理论变成实践的行动。这些年来，为世界各国行政改革出谋划策的人，基本上都是为了这样一个理论的理由。
近代以来，在市场经济的制度安排中，市场和政府是两个不同的活动领域。一般说来，市场是私人活动和经济生活的领域，市场关系是在个人之间权利的让渡和交换过程中结成的关系，是以个人选择而不是公共选择的形式出现的，在个人向他人让渡或与他人交换自己关于具体物品的权利时，所遵奉的是平等和自由的原则，不允许任何强制性因素的存在。政府则不同，政府的核心职能是提供公共产品与公共服务，是通过公共选择来制定并严格执行法律规则与公共政策的。在以政府为核心的整个公共领域中，如果不加分析地引进市场竞争机制，实际上，就是要混淆公共领域与私人领域的差别。一旦公共领域与私人领域相混同了，政府甚至整个公共领域的公共责任就会受到冲击，甚至无法在理论上加以确认。
公共领域与私人领域的运行机制及其结果都有着根本性的不同。我们知道，作为市场经济活动主体的经济人的利己目的是通过利他手段来实现的，是利己和利他的统一。这是因为，市场活动中的经济人的利己目的的实现必须以利他为途径，必须首先为他人提供优质有效的商品和劳务，满足了他人的需要，利己的动机才能转化为利己的结果。所以说，在市场经济中，在私人领域中，经济人的利己性和利他性是在结果中被统一了起来的。只要在适当的法律与制度的范围内，在市场中活动的个人的利己行为就会在相互作用的过程中产生一种反映了所有参与者利益的秩序。公共领域则完全不同，由于政府机构和官员的工作性质大多具有垄断性，他们在追求个人目标时所受到的制度约束远少于经济市场中的企业和个人，因而，政府机构及其官员可以更自由地追求最大化个人私利，而不管这种行为是否符合公共利益。
在公共领域中，政府机构及其官员追求自身利益的“经济人”行为是不会像在市场中那样产生出反映了所有参与者利益的自发秩序，反而只能导致官僚主义、政府效率下降和腐败的泛滥。这是在承认政府官员是“经济人”这一假设的前提下得出的结论。只要政府官员是“经济人”，他的行为的后果就必然是违背公共意志和侵犯公共利益的。也就是说，在私人领域中，“经济人”追求自身利益最大化是可以导致合理性的道德化结果的，而在公共领域中，任何追求个人利益最大化的行为，都会直接导致不道德的结果。
公共选择学派之所以会把“经济人”假设引入到公共领域中来，是因为这一学派在理论实质上包含着对共同体公共性内容的怀疑，这一学派不仅不相信在共同体中存在着某些公共性的内容，而且表达了一种让私人领域中的“经济人”行为征服公共领域的理论倾向。毫无疑问，如果根据公共选择学派的理论而在行政改革中把市场竞争机制引入到政府中来的话，那就会要求把私人领域中的个人选择行为上升为一种具有普遍意义的法则，迫使公共领域也成为个人选择的乐园。这样做，不仅承认了公共领域中的政治家和行政人员个人利益追求的合理化，而且会从根本上对共同体成员的“公共支付”行为形成冲击。我们看到，在近代以来的社会发展过程中，共同体成员对社会的“公共支付”已经因为长期受到压制而转入潜伏状态。不过，尽管制度等客观性的设置压制着共同体成员的“公共支付”，而公共领域中那些为着公众利益作出了奉献的人却一直是他们的榜样，让他们感到安慰。现在，把公共领域中的所有人都描绘成“经济人”，从而使共同体成员内心的最后一丝安慰也受到了嘲弄。这无异于是对共同体成员的“公共支付”行为所发起的最后一轮攻击。结果会怎样呢？我们认为，如果连那种处于潜伏状态的共同体成员的个人“公共支付”行为都瓦解了的话，整个社会确实就会陷入霍布斯所称的“原始丛林”状态了。
如果我们不囿于政府或公共领域，而是从社会一般的角度看，就会发现，古典经济学说中的“经济人”概念只是在考察经济行为主体的时候才加以使用，现代公共选择学派以及属于这一思潮的各种经济学理论和政治学理论，都不加证明地把这一概念运用于描述所有的人。这样一来，戴上了所谓“经济人”的有色眼镜来看世界，一切人都成了只知追求个人利益的功利性动物。的确，市场经济和市场中的交换行为会形成一种价值观，那就是突出个人对物的所有权意识。因为，在市场经济的社会氛围之中，人们往往是把行为的经济效益放在首位的，有着较强烈的追求个人利益最大化的倾向。如果在这种个人的利益追求之上出现了以政府为代表的所谓公共选择，就会同时出现诸如平等、自由、人的尊严和共同体规范等等，而这些因素与经济人的个人追求的结合，就会为公共生活中“搭便车”现象的出现提供一个生长空间，一些或一部分共同体成员往往可以在不必支付任何费用或付出任何成本的条件下而无偿地享用某些公共产品的供给。从“经济人”的视角出发，公共领域与私人领域的这些不同是不可容忍的，是对产权观念以及其他权利观念的破坏和冲击。因为，在私人领域中，任何人都必须在作出了一定量的“支付”的时候才能够得到相应的产品供给，而在公共领域中，一些人却可以获得无偿供给。可是，对于人类社会来说，公共领域的这种特殊性却是文明的标志，无偿获得某些供给，不仅不是对公平正义的破坏，反而是公平正义的结果，是维持一个共同体存在所必不可少的支柱，是共同体的共同性得以延续的保证。而且，也正是由于公共领域中有着这种无偿供给的行为，私人领域才在一定程度上获得了得以健全的保证，社会成员才拥有了一定程度上的普遍安全感。
所以，我们认为，在公共领域中是不存在所谓“搭便车”的问题的，公共领域的维系虽然也要从社会(特别是私人部门)中获取资源，但是，所获得的资源是没有标识的。比如，税收转化为财政后，就再也不会标注是由哪个企业或哪个人缴纳的这笔钱，更不会考虑把这笔钱用于缴纳者的身上，而是被用来维系和促进公共利益最大化的事项上。这样一来，可能绝大多数社会公众都是搭便车者。所以，“搭便车”这个概念是完全不可以在对公共领域的任何一个方面的理解中加以应用的。也就是说，只有在私人领域中才存在着所谓“搭便车”的问题，而在公共领域中，则根本不存在着这一问题，或者说，每一个人都可能是搭便车者。如果每一个人都是搭便车者，那么，是谁搭了谁的便车？
此外，除了公共领域和私人领域之外，我们的社会还存在着一个以家庭为核心的日常生活领域。在日常生活领域中，父母兄弟亲朋好友之中哪一个是“经济人”呢？或者说，在何种意义上是经济人呢？在这里，并不是每一个作出一定付出的行为都必然要得到相应的回报，没有基于平等自由的原则而进行的交换过程，没有人斤斤计较每一次付出的实际受惠者是应有所得还是搭了便车。这也说明，日常生活领域中同样不存在“经济人”。就此而言，古典经济学理论严格地在私人领域中使用“经济人”的概念是严谨的和科学的，公共选择理论将这个概念泛化到对整个社会的理解是不可取的。
的确，近代社会的发展由于将所有权的观念转化为了意识形态，从而在一定程度上把人塑造成了经济人。但是，人是生存于共同体之中的，共同体框架下的人与人之间的关系包含着许许多多的方面。在某些方面，人表现出了“经济人”的特征，而在其他方面，则不是以“经济人”的面目出现的，特别是在人的公共生活中，拥有“公共人”的特征是他能够参与公共生活的条件。总之，在近代以来公共领域与私人领域分化的条件下，就人追求个人利益而言，他是“经济人”；就人是共同体成员而言，他同时又是“公共人”。一个共同体的存在，并不是因为有了一定的法律制度设置、共同的文化传承和宗教信仰就足够了，而是那种在每一个人那里都存在着的“公共人”的特性决定了一个共同体存在的现实。在公共生活中，每一个人都必然会有着属于“公共支付”范畴的行为，哪怕是一个意见、一个主意、一句微不足道的话，都是他作为共同体成员而作出的“公共支付”。也许一个人一无所有，他却持续地对共同体作出了道德情感的支付；也许一个人身患残疾，他却向共同体其他成员支付着唤起怜悯的那种因素。每一个人在作为共同体成员而存在的时候，都源源不断地向共同体支付着他能够支付的各种各样的有益于共同体存在和发展的因素。这是他作为共同体成员的公共支付，也是共同体赖以存在和发展的必要资源。如果没有这些资源，共同体立马就会陷入濒临解体的危机之中。
“公共人”对于一个共同体存在的意义是以他的“绵延”着的“公共支付”为基础的，也就是说，一个共同体中的人，当他表现为“经济人”的时候，他是在一次性的支付中获得一次性的收益；当他表现为“公共人”的时候，他的收益不是来自于他的一次性支付行为，而是来自于他的持续不断的支付过程，是与他的生命存在共始终的无数次支付行为给予了他相应的收益。在这里，在他的收益中可能包含着他的父兄的支付以及过往一代又一代祖辈的支付，而他的支付又将积累起来并转移给他的子孙后代。同样，他的支付给同一共同体中的其他人带来了收益，而其他成员的支付则使他受惠。总之，这是一种无法一一对应的支付行为。在公共领域生成之后，这种支付行为是人能够成为“公共人”的前提和条件。用一句流行的话说，公民有着对国家的义务，这种义务用科学的语言来表述，可以称作“公共支付”。
在公共领域中，非对应性的无偿供给是普遍的，而且是最为基本的供给方式。如果我们不囿于有形意义上的无偿供给的话，就会发现，每一项有形意义上的无偿供给都是以全部有形意义上的和无形意义上的“公共支付”为前提的，不仅纳税人得到了无偿供给，而且没有纳税的人也得到了无偿供给。一个得到这种无偿供给的人，他之所以得到了，是因为他是这个共同体中的一员，他作为这个共同体一员的身份本身，就是一种“绵延”的支付。对于这种支付的性质，是不能用经济学的概念来加以理解和定义的，因为它有着更普遍、更深刻的内涵，是一种属于公共性质的支付，是在公共产品供给之前和之后所进行着的长期性的支付。在某种意义上，公共产品的供给恰恰是对这种支付的补偿。所以，在共同体的生活中，是潜在地存在着一种个人的“公共支付”行为的，这种支付行为既无法从经济学的角度来认识，也无法用政治的和文化的观念来理解，这是在一切共同体中普遍存在着的却又是超出了现有一切科学理解的客观现象，至多只能被抽象地表述为“公共性”，是人作为共同体成员而存在的一种特性，也是人作为“公共人”而存在的方面。这也正是一个共同体在出现了文化歧见、宗教纷争、政治倾斗和经济虞诈的时候还依然能够维持下去的奥秘所在。
从社会一般的角度来看人，我们认为，在公共领域与私人领域分化之后，一个共同体中的每一个成员都具有“公共人”的一面，尽管并不是每一个人都从业于公共部门，但公共生活却是每一个人都无法独立于其外的，每一个人都必然会参与到公共生活之中，成为公共生活的主体。我们说每一个人都有“公共人”的一面，意味着用“经济人”概念去理解人的行为只有在特定的领域或针对人的特定方面的生活才是适用的。
近代社会是一个不断分化的过程，不仅在结构上分化为公共领域、私人领域等，而且，人群也处于分化过程中，由于人的职业与生活相分离，使人可以从业于公共领域，也可以从业于私人领域。这样一来，人的职业对人的行为也有着重要影响，并在一定程度上通过对人的行为的影响而影响到人的属性的获得。从业于公共领域之中，专门在公共领域中开展其社会活动的人，必然会表现出比一般社会成员更多的“公共人”属性。所以，对“公共人”这个概念的狭义理解，往往会指向政府工作人员，政府是公共领域的核心构成部分，政府工作人员也就成了“公共人”的代名词。当然，在职业的意义上把政府工作人员看作“公共人”是没有问题的，不过，在生活的意义上，其实是不能够把政府工作人员完全看作是“公共人”的。因为，正如“经济人”概念一样，“公共人”的概念也是一种抽象，是共同体中每一个人都拥有的一种属性，只不过在公共领域(特别是政府)中活动的人应当让这种属性更多地凸显出来。
如果不是在人的属性的意义上去谈论“经济人”、“公共人”的概念，而是在人的实体意义上去使用这些概念，就会指向人的活动领域，即在私人领域所看到的是“经济人”，而在公共领域中所看到的则是“公共人”。也就是说，“经济人”是由市场主体加以充分诠释的特性，而“公共人”则应当是由行政人员去自觉地加以建构的特性。在私人领域即市场中，人作为“经济人”而存在是合理的，也是必要的。但是，在公共领域中，人如果作为“经济人”而存在的话，那就不再是合理的，而且是对公共利益有害的。公共领域是“公共人”的活动领域，这也就像私人领域是“经济人”的活动领域一样，是同一个道理。行政人员被选择而在公共领域的核心地带(政府)中去开展活动，他就应当在其职业活动中集中体现其作为“公共人”的特性，他的“公共人”的一面愈是突出愈是纯粹，他就愈合乎公共领域的要求，就愈适宜于在公共领域中承担维护公共利益的责任。
当然，由于市场经济的惯性，“经济人”行为会辐射到公共领域和政府中来，使行政人员表现出了一定的“经济人”特性，但这只能被看作是行政人员的“公共人”一面被遮蔽了，处于一种潜伏状态了。面对这种情况，积极的行政改革不是要通过引进市场竞争机制来顺应行政人员乃至政治家们的“经济人”化，而是需要通过有效的制度设置来激发出他们的那些处在潜伏状态的“公共人”特性；不是运用那些规范市场竞争的原则和规则来规范他们的行为，而是需要通过唤醒和张扬他们作为“公共人”的那一属性来实现他们的自我规范。
我们承认，公共选择理论的“经济人”假设所提供的是关于现实的描述性图景，也就是说，在现实中，政府官员把自己“经济人”的特性暴露无遗，而且这是一个普遍性的事实。然而，理论的探讨绝不同于摄影师的工作，理论要根据既有的现实而提出走向未来的选择方案。这样一来，我们就面对这样一个问题，即政府官员普遍地暴露其“经济人”特性的原因何在，他本应张扬其“公共人”的特性，却反而让其“经济人”的特性掩盖了“公共人”的特性，是什么因素促使他作出了与其所扮演的角色完全相反的选择。公共选择理论显然没有对这一问题加以追问，所以，在公共选择理论这里，其实是存在着理论的不彻底性问题的。公共选择理论仅仅满足于表面性的描述，又匆匆地在这种表面性的描述的基础上去寻求对策性的解决方案。这就是我们对公共选择理论以及其后的在政府中引入市场竞争机制表示怀疑的原因。
我们认为，在这个问题上，传统观点的价值是无法突破的。政治的和公共的领域任何时候都是一个非交换性的领域，是不可以市场化的。当前所存在着的政府官员“经济人”化的现象并不是一个具有理论合理性的现象，我们绝不可以根据这一现象而对政治的和公共的领域作出市场化的设计，公共领域与私人领域的区别永远都是是否按照市场原则行事的问题。如果公共领域按照市场的原则行事，那么法律制度的规范无论怎样缜密，都不可能防止政府官员行为的个性化，无论在何种意义上减少了腐败行为的发生，也不是根除腐败的有效证明。事实上，政府官员行为的“经济人”化是一个道德的问题，是由于政府官员的道德意识的缺位和主观动机与公共领域的根本性质相疏离而导致的。对于这个问题，任何寻求外在化的解决途径的做法，都只能实现形式化的规范，而不能够从政府官员的内在行为动机上实现规范。所以，在对政府官员的行为实现法律制度约束的同时，还需要进一步的道德建设来获致对政府官员行为的内在规范。
人的“公共人”的一面在一定程度上表现为人的道德性的一面，人作为一个社会共同体中的一员而进行着的“公共支付”也是一种道德化的支付。如果把行政人员看作是“公共人”而不是“经济人”的话，就会在行政改革中寻求行政道德建设的途径，就会提出“以德行政”的要求。我们之所以不同意对行政人员作出“经济人”的理解，而是要把行政人员看作是人的“公共人”特性的集中体现者，目的就在于提出这样的要求：通过建立起一种行政人员追求个人利益的非正当性的观念，从而把行政人员引导到公共利益至上的道德自觉上来。所以，行政改革的目标是要通过一种全新的制度创新，建立起有利于行政人员“公共人”特性觉醒的机制，而不是简单地引进市场竞争机制。