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在学术的意义上，我们可能无法确定是哪一位思想家第一次使用了“合理性”的概念。也许休谟在《人类理解研究》中更多地求助于合理性的概念而去展开他的哲学论证，但是，休谟肯定不是最早关注合理性问题的思想家。就休谟专注于认识论合理性的阐释而言，可以判断，在他的时代，合理性的概念已经得到了广泛的使用，而且，内涵非常宽泛，休谟所做的工作在很大程度上是出于自己的哲学叙述需要而对合理性概念加以限定。到了韦伯这里，对合理性概念的使用显然与休谟有着很大的不同，韦伯不是在认识论的意义上使用合理性概念，而是在社会建构意义上使用这个概念的。把合理性限定为形式合理性本身，就是作为社会建构标准而提出来的。如果说合理性概念的使用有着悠久历史的话(也许可以追溯到古希腊)，那么，“合法性”的概念可能是与韦伯的名字联系在一起的，至少，韦伯是第一个对统治的合法性问题作出全面考察的学者。
在韦伯这里，“合理性”与“合法性”是联系在一起的两个概念，或者说，在社会建构的意义上，合理性与合法性是一个问题的两个方面，只有在学术理解上，才能看到这两个概念间的区别。也就是说，在通常的学术理解中，对合理性有着更多的科学化、技术化理解倾向，而合法性的问题，则更多地从属于政治的理解。无论如何，在20世纪的社会学和政治学研究中，合法性的概念也同合理性的概念一样，是一个核心概念。自韦伯以来，社会学和政治学对这个问题的讨论走上了谋求合法性的权术性追求的方向上去了。这是科学的堕落，也是政治的堕落。哈贝马斯在怀疑韦伯以来在合法性问题上的讨论方式和内容方面作出了贡献，以对合法性的价值追问而使他的理论告别了韦伯以来的那种对于合法性问题的权术性谋划。但是，哈贝马斯并没有对韦伯以来合法性问题的讨论以及政治体系建构刻意营造合法性的问题提出怀疑。所以，哈贝马斯在合法性问题的研究上也是有局限性的。也就是说，哈贝马斯并不反对合法性追求，只是对合法性追求的方式方法提出了自己的看法。
应当说，自从人类进入政治社会以来，合法性的问题就一直是一个重要的问题，人类历史上的任何一种政治统治和大规模的社会管理形式，都在谋求合法性方面作出了努力。当然，对合法性问题加以理论研究，则是晚近的事情，而且是由韦伯第一次对合法性问题作出了系统的探讨。所以，对于当代社会学和政治学来说，韦伯的著述就成了合法性研究的经典文献。
韦伯在其社会史的研究中发现，由命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念，并认为这种信念也就是其存在的合法性。有了这种合法性，处在这个社会活动系统中的人们，就会服从来自这个系统上层的命令。韦伯把发出命令的一方看作是统治者，对统治者的命令的服从情况，则取决于统治系统的合法性程度。当统治系统拥有的合法性程度高的时候，统治者的命令得到服从的程度也就高。反过来说，这种对命令的服从情况也就是统治者的合法性要求得到实现的程度，即统治者的要求在何种意义上具有了合法性，它的命令也就会得到相应的服从。所以，合法性的概念就具有了两重含义：对于处在命令—服从关系中的服从者来说，是一个对统治的认同问题；对命令者来说，则是一个统治的正当性问题。统治的正当性与对统治的认同的总和，就构成了统治的合法性。
任何形式的统治，都只有在被人们认为是具有“正当”理由的时候，才能够为人们所服从，从而具有合法性。所谓正当性，实际上就是指对某种合法秩序的信念以及行动受这一信念支配的可能性。与合法性相伴而生的一个概念是“合法化”，它的基本含义就是显示、证明或宣称某种统治是合法的、适当的或正当的，是能够获得承认的，而在现代社会的民主语境下，则是能够获得授权的。韦伯的合法性概念本身就包含着统治的一方对合法性的宣称和被统治的一方对合法性的相信。如果说合法性与合法化的概念有什么区别的话，那就是“合法性”所表示的是与特定规范一致的属性；“合法化”则是表示主动建立与特定规范的联系的过程，可以理解为在合法性可能被否定的情况下而对合法性的维护，也就是在合法性的客观基础受到怀疑的时候为达成关于合法性的某种共识而作出努力的过程。合法化为政治权威提供合法性，所以，“每一种这样的制度都试图建立和培养对合法性的信念”
。这样一来，统治就成了一种“建立在一种被要求的、不管一切动机和利益的、无条件顺从的义务之上”、“依仗权威(命令的权力和服从的义务)的统治”
。或者说，是基于合法性信念的统治和拥有了自愿服从基础的统治。至于一种统治形式存在的客观基础、历史条件等等，都被一笔抹杀了。这样一来，对于统治者来说，只要努力去为自己营造合法性就足矣。
韦伯的这一思想在他对官僚制的系统研究中可以看得更为清晰。或者说，韦伯为什么会把大量精力用于官僚制的研究上，绝不是出于一般性的学术兴趣，而是要寻找统治合法化的最有效途径。可以说，韦伯对官僚制的科学化研究和技术性设计，并不是出于建立一种新型的组织管理模式的动机，而是希望通过这种组织形式的提出而为统治的合法性提供依据。在此意义上，不仅韦伯的官僚制是从属于工具理性的设计，而且他的研究本身也是从属于工具理性的。所以，韦伯的理论究其根本，并不能够被单纯地看作是一种管理理论或组织理论，而是一种以科学化、技术化面目出现的统治术，所探讨的是如何让统治获得合法性的技术。如果有人把韦伯视作现代组织理论的大师的话，那是对韦伯的误解，因为他的基本学术动机是服务于政治统治的目的的。科学的政治学研究是鄙视权术和权谋的，科学化、技术化了的权术和权谋在性质上依然属于谋求权术和权谋的范畴。这也就是韦伯理论的性质。在某种意义上，科学化、技术化的权术和权谋更具有欺骗性和更具有危害性，是对人性的张扬和人类文明进步的嘲弄。所以，通过对韦伯的合法性概念的分析，我们可以发现，韦伯的官僚制理论应当被看作是一种披上了科学外衣的权术哲学。
我们之所以说合法性概念反映出了韦伯理论的权术和权谋性质，那是因为韦伯所理解的合法性是一种形式化的、工具性的合法性，是一种抽去了任何实质性内容的合法性。虽然韦伯比较推崇法理型的合法性，但是，在谋求合法性的问题上，他更多关注的是通过什么样的科学化、技术化手段去获得。在这一点上，启蒙时期关于人民主权的设定被抛弃了，政府与社会以及民众之间的关系不再从属于政治的理解，而是成为一种纯粹形式化了的技术性问题。尽管如此，韦伯所提出的这个合法性问题还是引起了政治学家和社会学家们的广泛关注。比如，李普塞、帕森斯、伊斯顿、阿尔蒙德等一大批社会学家和政治学家都试图对合法性概念作出进一步的拓展，他们从不同的视角对合法性概念作出了自己的理解，并在谋求合法性的问题上出谋划策。这样一来，合法性作为一个不道德的技术性追求，合法性概念作为一个虚假的学术问题，都没有被学者们意识到，反而出现了一场空前的学术炒作。
帕森斯是以评介韦伯学述而著名的，他在对韦伯的研究中，试图补充韦伯学述的不足。我们已经看到，韦伯仅仅指出了合法性对于统治的意义，却没有揭示合法性的来源。对此问题，帕森斯试图加以补足。也就是说，帕森斯希望就合法性的来源问题发表自己的意见。帕森斯认为，合法性来自社会的价值规范系统，他所作出的判断是，社会的“制度模式根据社会系统价值基础被合法化”
。在这里，我们也许会认为帕森斯表现出了与韦伯的不同，因为他提到了“价值”问题，表现出从社会价值规范中去理解合法性的理论追求。事实上，帕森斯并没有跳出韦伯的理论视野，并没有脱离韦伯学述的经验主义思路，而是强调合法性因素“在具体情况下始终是个经验问题，而且决不能先验地假定”
。显然，帕森斯无非是说合法性的问题是一个实践问题，是统治者在统治实践中应当如何加以构建的问题，而不是一个具有理论探讨价值的问题。这也就是要告诉人们，关于合法性的讨论还是应回到韦伯那里去，即积极地去探讨谋求合法性的技术，而不要纠缠于合法性的概念本身。
在当代的政治学家中，伊斯顿虽然是学究气较重的一位，但他却把握了韦伯合法性概念的真谛，所以，他在谋求合法性的问题上，能够作出更为具体的分析和提供更具体的方案。伊斯顿是从区分不同类型的“支持”着手分析合法性问题的，他认为，系统成员对政治系统的支持可区分为“特定支持”和“散布性支持”，特定支持是由某种特定诱因所引起的，如利益和需求的满足可以带来这种支持；散布性支持有所不同，它是与特定的政策输出、成员的利益和需求无关的支持。散布性支持主要来自成员对政治系统的合法性信仰，即相信政治系统当局、政治系统的典则是符合他们心目中的“道义原则和是非感”的，因而觉得服从当局、尊奉典则的要求“是正确的和适当的”。因而，散布性支持是基于政治系统合法性的支持，是一种“无条件依附”。同时，由于散布性支持拥有一种对政治系统的“善意”情感，它还会构成一个“支持蓄积”，能够持续地增强政治系统的合法性，从而使民众承认或者容忍那些与其利益相悖的政策输出。
在伊斯顿看来，政治体系的合法性主要是来源于散布性支持而不是来源于特定支持，“如果不得不或主要依靠输出，指望用人们对特定的和可见的利益的回报来生成支持的话，那么，没有任何一个政体或共同体能够获得普遍认同，也没有任何一组当局人物可以把握权力”
。伊斯顿基于自己的系统分析方法提出了通过政治社会化的过程去赢得人民散布性支持的方案，认为“那种不直接与具体的物质报酬、满足或是强制相连接的支持，可以通过下面三种反应产生：第一，努力在成员中灌输对于整个体制及在其中任职者的一种牢固的合法感；第二，乞求共同利益的象征物；第三，培养和加强成员对政治共同体的认同程度”
。透过伊斯顿提出的这三种途径的表面形式，我们可以发现，为了谋求合法性，统治者是可以使用一切不道德的手段的，只要达到了谋求合法性的目的，在“灌输”中可以使用欺骗的手段；在寻找“共同利益的象征物”时，可以进行“广告包装”，强行地把代表社会少数人利益的东西装扮成一个社会的共同利益；在培养政治共同体的认同感时，可以在政治共同体的外部制造假想的敌人……总之，一切行动都是为了谋求合法性。
阿尔蒙德是把合法性问题与政治文化、政治发展问题结合起来进行研究的，这使阿尔蒙德可以站在一个较高的理论视角上来看待合法性的问题。也正是由于这个原因，在阿尔蒙德的论述中，合法性追求的本质也就更加直露地宣示了出来。阿尔蒙德说：“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的……正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时要使人们遵守法规就容易得多，所以事实上所有的政府，甚至最野蛮、最专制的政府，都试图让公民相信，他们应当服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些法规。”
而且，如果把合法性作为政治活动的中心的话，那么“最野蛮、最专制的政府”也都能够获得合法性。特别是在当今世界，科学技术的高度发展，官僚制组织的有效运作，使强制性的灌输、有效的宣传都成为可能。为了谋求社会公众对政治共同体的普遍认同，甚至为了赢得政治成员的忠诚，什么手段都可以使用，而且所有的手段在使用起来都是那样的方便。但是，果若如此，政治将会变得更加文明吗？社会将变得更加进步吗？它们可能在形式上变得文明和进步了，而在实质上，则更加藏污纳垢。
在合法性的问题上，一些西方马克思主义理论家也发表了他们的看法，但他们更多的是出于揭示当代资本主义社会合法性的虚假性的目的而进行理论分析的，他们希望通过这种理论分析来寻找打碎资本主义虚假合法性的出路。比如，葛兰西认为，当代资本主义国家是通过暴力强制职能和文化意识形态方面的控制与教育职能的有机结合实现其统治的。也就是说，资产阶级统治是以暴力强制为后盾的，所确立的是在文化、道德、知识方面的统治权，同时又借助这种文化统治权而为其暴力强制提供合法性，使之成为被“积极同意的权力”。因此，在葛兰西看来，在发达国家中的革命如果夺取了国家政权，那还只是摧毁了统治阶级的外围堑壕，无产阶级革命的更主要目标是通过长久的“阵地战”，只有取得了对于市民社会意识形态的领导权，才能获得最终胜利。
阿尔都塞则试图从对“再生产”概念的分析入手来揭示资本主义合法性之中的消极性质，他认为，一个社会为了维持其存在必须再生产出劳动力，而劳动力的再生产不仅意味着是劳动技能的再生产，还意味着劳动者对主流意识形态的“顺从态度”，即意识形态的再生产。后一种再生产是通过宗教、教育、家庭、法律、政治等一系列“意识形态的国家机器”来加以实现的。所以，意识形态是无法选择的，是被强加于人的东西，人在不可避免地成为“意识形态动物”的同时，也就丧失了真正的主体地位。作为一个哲学家，阿尔都塞面对这种资本主义的合法性，表现得一筹莫展，甚至失去了在幻想中摆脱资本主义合法性的勇气。
约翰·基恩只是一位学者，但是，由于他花了很大的精力研究哈贝马斯的著作，这使他能够站在比其他人都高的理论视角上来看待合法性的问题，能够看到在合法性概念的争论中存在着的一些不足的方面。他认为：“在最近数十年中，与我们许多早期的现代政治词汇的命运一样，合法性概念已在很大程度上失去其意义。我们的许多政治论述看来也几乎忘记了它的深刻含义……最近出现的关于晚期资本主义‘合法性问题’的论述，既没有揭露，也没有抓住早期现代合法性的这种衰退。大多数论述仍然受到马克斯·韦伯的直接影响，韦伯的著名论断对这一概念的黯然失色起了很大的作用。”
基恩很了不起的一点就是，他看到合法性问题中最为重要的一个因素——被统治群体的信念如果是由统治者所强加在它身上的话，那么这种信念本身就会有着带欺骗性的色彩或意识形态的功能，就会阻滞人们对一个政权的历史偶然性的认识，以至于人们无法对这种历史偶然性提出质疑。由此，当一个政权通过精心策划而产生了和动员了群众的忠诚时，也就能够或多或少地成功维系其权力关系，进而保证政权不会被纳入批评性对象的分析之中。
基恩在对合法性提出质疑之后，引用了哈贝马斯的话说：“如果关于合法性的信念被看作是与真理没有内在联系的经验主义现象，那么它的依据显然只有心理上的意义。”
当然，作为一个学者，基恩是不可能提出超越合法性概念的要求的，他只能对如何恢复合法性的原有性质作一些学说史的考察，然后提出，在非现代世界的情况下，对权力的要求是否有力或是否有效，既不取决于信徒们的“本性态度”，也不取决于那些掌权者的专横和神秘化的要求。相反，人们认为这些要求的有效性是从相对独立的客观秩序中获得的。正是这种独立的秩序，可以作为一种标准，已建立的权力世界能够根据这一标准加以评价或批判，或者可以对其臣民提出生活和义务的要求。例如，在柏拉图、亚里士多德、古罗马时代的思想家以及圣奥古斯丁的有关思想中，统治者的合法性要求是否有效并非取决于群众的忠诚程度或者是这一要求是否符合现存的权力关系，而是取决于一种设定的中性标准或原则，这种原则的客观性被看作是不受现有舆论或命令与服从关系所支配的。在后来契约论的关于合法性的理论中，合法的权力只有在参加订立契约的个体之间达成一致意见后才能产生，于是“个人”便成为了合法性的衡量标准。
基恩认为，韦伯对合法性概念的理解，既从根本上脱离了上述“合法性”早先的含义，也歪曲了其早先的含义；而这种合法性概念的衰退至少可以追溯到18世纪休谟等人为破除现代契约传统对“合法政府”的影响所作的努力。基恩认为，在合法性的讨论中，最为可行的办法是回到卢梭的理论当中去寻找答案。因为，基恩认为，晚期资本主义制度的合法性问题是近代资产阶级世界早期阶段所建立起来的合法性原则遭到破坏的象征。他说：“维护公众生活，不是强制退回到卢梭的公式里，而是回到他提出的建立制度化权力的合法形式问题上。”
应当指出，基恩作为一个学者要比一些想当思想家的人更有科学良心，那就是，不为政治统治的合法性去出谋划策，而是希望让政治体系在根本上恢复其合法性的性质。但是，基恩并不明白，所谓合法性的问题，只是对于统治的政治来说才是必要的，对于人类的本性来说，统治的政治恰恰是有着不合法的性质的。
上述的几位学者是具有代表性的，在合法性的问题上，他们从不同的角度作出了探讨，提出了营建合法性的不同路径。的确，从历史上的政治统治来看，可以说，任何一种统治形式都不得不把谋求合法性的问题作为自己存在的前提。但是，当人类社会的政治发展从属于管理的需要并具有了更多的管理特征时，就会把统治的内容放置到政治的边缘地带，此时，对合法性问题的讨论，实际上已经失去了积极意义，而仅仅是一种对传统的统治权术技巧的怀念。现在，我们正处在从工业社会向后工业社会转变的时期，我们面向后工业社会而进行政治建构的时候，显然是需要对工业社会的管理模式进行扬弃的，从属于管理模式的政治也会发生根本性质的改变。一旦人类的政治从属于服务的需要，或者说，一旦我们根据服务型政府建构的需要去重建政治的时候，也就无需再考虑政治的合法性问题了。
诚如哈贝马斯所说：“在今天，社会科学家对合法化问题的处理，大多进入了M.韦伯的‘影响领域’。一种统治规则的合法性乃是那些隶属于该统治的人对其合法性的相信来衡量的。”
但是，所有受到韦伯影响的社会科学家在认识合法性问题时，基本上都采取了一种经验主义的立场，总是把合法性问题看作是被统治者对一种政治秩序的是否赞同和认可，总是把合法性的观念、信仰视为与利益、与人的社会经济地位无关的孤立因素来看待的，对于合法性自身，却并不加以追问。这样一来，一种统治如何获得合法性，就成了一个技术性的问题。也就是说，合法性主要意味着赢得社会公众的同意或忠诚，至于其他的价值判断和理性标准，则不在考虑之列。所以，在合法性的问题上，就没有什么真理和正义可言，只要公众表现出了对政权的支持和忠诚，统治也就有了合法性，不管这个政权是什么性质的，也不管这个政权为被统治者的生存与发展切实地做了什么，赢得支持和忠诚就是合法性追求的唯一目标。例如，在古代社会，帝王们为了证明自身统治的合法性，往往宣称自己为神的化身或子嗣，也有可能利用宗教来为自己统治的合法性进行论证，是不是这样做就真正使统治具有了“合法性”呢？对于韦伯以来的经验主义理论来说，答案应当是肯定的。其实，如果引入价值判断的话，这种“合法性”恰恰是一种不合法性。
可见，韦伯及其继承人在合法性问题上所持的是一种事实判断，所注重的是人们对于现存政治秩序的认同和信任的事实性问题，判断的结果是有没有合法性以及如何获得合法性。哈贝马斯对合法性问题上的这种理论倾向是持否定态度的。在哈贝马斯看来，合法性不应被单纯理解为大众对于国家政权的忠诚和信仰，合法性不是也不会来源于政治系统为自身的统治所作的论证或证明。哈贝马斯要求对一种政治统治是否具有合法性作出价值提问，把一种政治是否包含着被认可的价值作为有无合法性的证明。这就是哈贝马斯在合法性问题上的一个著名论断：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”
所以，我们在哈贝马斯这里看到的是政治秩序能够得以认同的“价值”，而不是得到认同的“事实”，他所强调的是政治合法性赖以存在的价值基础。哈贝马斯指出，在高度专制的社会里，由于统治者集政治权力和合法性解释权于一身，对合法性解释或证明完全是出于统治者的需要而作出的，因而难以赢得大众的忠诚，即使大众对政治权力产生了忠诚和信仰，也并不意味着就一定存在合法性。因为，关于合法性就是赢得大众的忠诚这样一种解释是无法解释这样一种现象的，那就是，在对国家政权的忠诚曾盛极一时的法西斯主义国家来说，其政治秩序的合法性的理智基础究竟是什么？
哈贝马斯是把对合法性危机的分析作为合法性理论研究的切入点的。哈贝马斯认为，合法性危机并不是现代社会所特有的现象，在一切较早的文明，甚至古代社会中，都可以发现合法性冲突的存在。由于过去把合法性等同于政治统治的力量，统治者本身拥有合法性解释权，国家可以自我宣称拥有合法性并迫使人民接受。结果，随着国家机器力量的不断强化，却使合法性受到了流失并丧失了统治赖以进行的群众基础。于是，起义等暴力活动不断发生，使国家陷入混乱的深渊而无法自拔。在人民反抗国家机器的情形下，那些被统治者宣称为“合法”的事物恰恰被民众认为是非法的。因而，民众与种种权威的冲突，实际上也就是合法性冲突。
哈贝马斯认为，这种合法性危机的根源直到资本主义社会的诞生才得以改变。早期资本主义条件下的市民社会是一种独立于国家政治力量的私人自治领域，国家通过允许市民社会的充分发展而确保了自身的合法性基础，而且，市民社会中公共文化领域的空前繁荣反过来自觉地为国家提供了有力的合法性论证。然而，随着资本主义的发展，特别是国家干预主义的兴起，一方面，政治系统和经济系统密切交融，经济危机往往直接诉诸政治形式，民众不是把克服经济萧条的希望寄托于经济系统自身，而是寄托在政府身上。在这种情况下，一旦国家不能在有限的条件下把资本主义经济运行过程中功能失调的负面效应维持在选民所能接受的范围内，合法性危机的出现就不可避免了。这反映了资本主义的经济功能与建立在大众民主之上的社会福利国家之间的基本冲突。另一方面，也是更为重要的，国家权力渗透于市民社会的公共文化生活之中，同时，公共文化也不断地商业化，出现了“文化的贫困”，导致了人的精神生活的异化。在这种情况下，那些从前构成政治系统边界的条件以及能够得到有力保障的文化事务，就落入了行政规划的领域，以至于产生了合法性要求不成比例增长这样一种负面效应。
在哈贝马斯对合法性的描述中，可以看到，他是在努力捕捉合法性概念背后更深一层的内涵的。但是，人们往往没有看到这一点，而是仅仅在表层上理解哈贝马斯关于合法性危机的描述，并认为哈贝马斯解决合法性危机的出路就是他的所谓“交往行为”。其实，哈贝马斯关于合法性危机的描述恰恰是要揭示这种危机背后的价值因素的缺失，而他的“交往行为”理论也只不过是走向确立道德价值这一目标的通路。在他的理论中，最为核心的部分是提供价值判断的标准。所以，我们看到他在思考韦伯以来的理论在合法性问题上的失误时写道：“每一种一般的证明理论在与合法性统治的历史形式相联系时，都特殊地保留着某种抽象性。如果人们把哲学推论式的证明标准强加在传统社会上，人们就是在一种历史的‘不公正的’方式中行为着。那么，是否有这样一种替代物，它一方面取代了一般理论的历史不公正性，另一方面又取代了仅仅是历史解释的无标准性呢？我所看到的唯一有希望的方案就是这样一种理论：它能结构性地澄清各种不同证明水平的、具有历史可观察性的序列，而且能够把这一序列作为一个发展的、逻辑的联结加以重建。”
也就是说，哈贝马斯所关注的是在合法性的概念中是否掩盖了人类历史上的不公正，以及会不会继续掩盖新生成的不公正。这样一来，哈贝马斯就把社会公正与合法性联系到了一起，从而走出了合法性追求中的技术主义话语系统。
我们认为，到此为止，哈贝马斯学说已经包含着一个理论前景，那就是超越合法性概念所包含的思维陷阱。但是，他没有能够将这一前景变成他的理论阐述。这是因为，他无法超越资本主义的历史条件，他不想从根本上否定合法性概念的理论价值，而是对合法性概念的衰落表现出深深的忧虑。在他看来，自现代科学产生以来，人们学会了更精确地区分理论论证和实践证明，这就使终极性的基础发生了地位上的动摇，特别是类似于古典自然法的因素被加以重建了。由卢梭和康德所重建的新自然法理论的发展所导致的后果是，理性的形式原则在实践询问中替代了诸如自然或上帝一类的实质性原则，实践询问则根据形式原则去求助于规范和行为的证明。既然终极基础不再被认为是合理的，证明的形式条件自身就获得了合法化力量，理性协议本身的程序和假设前提变成了形式化了的原则。由此看来，无论是新老契约论，还是各种带有超验倾向的理论，都已经是作为形式条件出现的，而不再是作为合法性的终极基础而存在。因此，合法化在后来向其较高阶段的过渡中都会发生“贬值”。这种整个传统的合法化潜能的贬值，在文明时代是伴随着神化思维的萎缩而出现的；在现代，则伴随着宇宙论的、宗教的、本体论的思维方式的萎缩而发生。
其实，合法性的价值基础的衰落过程恰恰表明，在现代社会，政治体系早先赖以建构“合法性”的那些超验的、神化了的终极价值已经不再有价值了；同样，近代以来发展起来的那种技术化的意识形态奴役技巧也逐渐失去了市场，人类开始朝着全面觉醒的时代迈进，谋求合法性的事实判断将为合法性的事实所取代。这就是从哈贝马斯的理论中应当得出的结论。然而，哈贝马斯本人却是不可能得出这种结论的，他不可能想象出合法性话题受到扬弃后的情况是怎样的。以往，合法性的问题一直都是与统治形态联系在一起的，当人类历史进入了这样一个时代后，那就是一切形式的统治形态都开始受到扬弃，如果还将合法性的话题放置在政治学和社会学的话语中心的话，就是没有道理的了。也就是说，如果人类社会的发展已经实现了合法性和使合法性成为事实，那么，合法性的概念就应当失去讨论的价值，甚至会从人们的话语系统中消失。所以，为了迎接这样一个时代的到来，社会学家和政治学家的责任不应当是如何以自己特有的“小聪明”去为某一政治体系谋求合法性而进行精心的设计，而是应当促进这种政治体系在充分代表人民群众利益的基础上获得合法性并超越合法性。
近些年来，合法性问题也被移植到了我国的社会学和政治学的研究中来，合法性的概念得到了普遍的使用，甚至有的人运用合法性理论来分析我国的政治现实，并提出建构政治合法性的种种建议。存在于学术界的这种倾向表现出了一种理论上的肤浅和幼稚。因为，社会主义国家的政治制度、政府体制和公共权力的性质是与一切剥削阶级国家体系中的这些因素根本不同的，对于社会主义国家的政治活动来说，不是一个谋求合法性的问题，而是一个如何在政治活动和公共行政行为中恢复其自身的根本性质的问题。所以，我们必须指出，合法性的问题仅仅是与剥削阶级的政治联系在一起的。对于社会主义国家的政治而言，任何时候，都不是一个如何谋求合法性的问题，而是应当确立起超越合法性的追求，应当走一条能够反映社会主义国家政治根本性质的道路。也就是说，摆在我们面前的任务不应当是谋求合法性，而应当是超越合法性。其实，这一点不仅是我们的理论向往和政治追求，而且也应当是一切愿意代表人民和愿意为人民服务的政府所必须做到的。如果一个政府仅仅是谋求它自身存在的合法性的话，那么这个政府实际上就已经意识到了自己存在的不合法性，它在谋求合法性方面表现得越是热切，就说明它与人民、与整个社会的矛盾越深刻，就是应当受到抛弃的政治体系和行政模式。
从韦伯的形式化的合法性理论到哈贝马斯的引入价值因素的合法性探讨，其实都是把合法性建立在谋求社会公众的认同之上的。这对于合法性本身的研究来说，无疑已经找到了合理的归宿。但是，政治以及全部公共部门是否应将谋求合法性作为开展行动的基本内容和目标，则是一个实践问题。如果我们认识到这是一个实践问题的话，那么，我们立即就会发现，一切关于合法性问题的科学研究和技术性设计，都无非是传统社会不甚光明磊落的权术、权谋的“合法化”，是在科学的幌子下公开倡导权术和权谋的做法。如果政治体系及其政府是来自于人民的，是以人民的福祉为自身存在之目的的，它为什么要为自己谋求合法性呢？显然，只有与人民的利益之间有着根本对立关系的政治体系及其政府，才需要通过寻求合法性来保证自己的存在不受怀疑。
韦伯是在研究政治统治过程中的人的“服从”行为时，提出了合法性的问题并对合法性的概念作出了定义。韦伯说，“合法性就是人们对享有权威的人的地位的承认和对其命令的服从”
。韦伯认为，人们服从某种政治统治的动机可能是多种多样的，比如，人们可能出于习俗，也可能出于对惩罚的畏惧，更可能是出于物质利害关系的考虑等，从而表现出了对某种政治统治的服从。“除了这些因素之外，一般还要加上一个因素：对合法性的信仰”。韦伯强调，没有这种基于合法性信仰的服从，单凭其他动机，“不可能构成一个统治的可靠的基础”，“毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’信仰”
。这就是说，基于合法性信念的服从是与基于其他动机(利益、习俗等)的服从相并列的服从形式。或者说，在人们对某种统治的服从中，合法性是一种可以与其他服从动机相区别的服从动机，是和利益考虑无关的，这种服从“是一种乐于给予的服从”
。韦伯对基于合法性的服从是这样加以描述的：“服从者的行为基本上是这样地进行的，即仿佛为了执行命令，把命令的内容变为他的举止的准则。”
不仅如此，根据韦伯的看法，合法性是“构成一个统治的可靠的基础”，在各种服从动机中，合法性是更加重要、更具有最终保障作用的、根本性的动机。不过，无论韦伯给予合法性什么样的重要地位，它归根到底还是一个信念问题，这种信念关系到权威在其中得以运用的制度体系的正义性，关系到运用者在这个制度体系中充任权威角色的正义性，关系到命令本身或命令的颁布方式的正义性。
韦伯认为，现代世界为达到合法化的目的，力图使人们相信已颁布的规则以及掌权者照此规则所发布的命令的正当性，人们不仅要服从而且要从内心尊崇非人格化的、合法建立的社会政治秩序。与早期的合法化模式相比，这种现代的模式已完全变成形式主义的了——合法性的基础已变得仅仅是对合法化程序的信念，掌权者依靠法律的力量而具有合法性。因此，现代的合法统治必然要以法理型的统治为归宿。正是由于这个原因，韦伯的继承者们根据韦伯的这一观点，努力探索通过法律程序而实现合法化的途径。
其实，韦伯本人就一再强调，由于合法性是实现统治的最重要条件，所以，任何统治都试图“唤起并维持”人们对于它的合法性信念。而且，这种合法性信念是与利益、经济因素无关的。由此可见，韦伯所定义的是一种抽象的、形式化的合法性。事实上，韦伯在基本理论倾向上所注重的也是合法性的合理性或合规则性，所强调的总是合法性符合某些规则的属性。也就是说，统治的合法性之所以是得到认同的和被认为或感觉到是正当的，那是因为其具有合法性，而合法性的标准就是符合某些规则。虽然韦伯并没有说出合法性就是合乎法律，但是，就法律是一切规则中形式化程度最高的规则而言，合乎法律也许就是韦伯所向往的最高境界的合法性了。一个政治体系、一个组织及其统治或支配过程是否具有合法性，完全取决于它能否经受某种合法秩序所包含的有效规则的检验。如果韦伯直接地这样叙述合法性的原理，可能就无法与历史上的那种依据暴力的统治区分开来了，韦伯为了使自己的合法性概念能够兼容一切类型的统治，才没有说出合法性是合乎法律，而是巧辩说合法性表现为被统治者的自愿服从。所以，在韦伯的叙述逻辑中，所呈现出来的是这样一种情况：合法性是被统治者的自愿服从，而这种自愿服从就是政治统治的依据，只要统治者努力唤起被统治者对其统治的合法性信念，他也就拥有了基础稳固的统治了。
信念是一个具有价值特征的范畴，但是，当信念是可以在谋求合法性的通道中去加以专门性营建的时候，信念也就成了谋求合法性的工具了。所以，我们可以清楚地看到，韦伯的合法性理论也是从属于工具理性的。或者说，韦伯是根据他的工具理性原则来构造他的合法性理论的，他仅仅把合法性看作政治制度和政治秩序存在的工具，却不打算对合法性的性质作任何思考。这一点可能是许多学者没有看到的。因为，当政治学以及社会学讨论合法性的问题时，往往以为所涉及的是一个价值问题，至少是不具有明显的科学色彩的。其实不然，在韦伯这里，谋求合法性的合法化过程完全从属于科学思路，是被作为一个技术性的问题来看待的。正如许许多多对韦伯提出批评的当代学者们所指出的：在韦伯等人谋求合法性的理论设计中，被统治阶级成了可以由统治阶级随意塑造的作品，他们的精神世界被完全充塞进了统治阶级的意识形态，他们总是根据统治阶级强加给自己的、虚假的、于己不利的观念去思考和行动。
在现代社会，理论建构往往会对现实产生很大的影响，甚至会被直接地用于改变现实。韦伯追随者的合法性理论建构在某种意义上可以说是非常成功的，因为，它影响了20世纪的政治以及行政实践，甚至发挥了对政治以及行政进行重塑的功效。由于韦伯合法性理论得到了实践的充分响应，从而出现了这样一种结果，在政治的运行和发展中，大众没有真正属于自己的要求和意识，没有主体性、能动性，完全成了被动的、“失语”了的“意识形态动物”。其实，在韦伯之后，帕森斯、伊斯顿、卢曼等学者都意识到了这一问题，但是，他们却没有表达出解决这一问题的愿望。相反，他们是作为韦伯的追随者的身份出现的，他们把关注点放在了这样一个问题上，那就是，通过什么样的机制去谋求合法性？或者说，如何去促进一种适当的合法化？再者说，通过什么样的功能改造去防止不适当的合法化？至于合法性本身是真实的还是虚假的，他们都没有去加以考虑。出于一种功能主义的需要，只要这种合法性是有用的或普遍适用的，就达到了科学设计的目标。追求合法性的科学设计服从普适性，不仅民主政治及其政府可以按照科学设计去谋求合法性，甚至一个专制政府在维护自己的政治秩序时，也能够运用这种科学设计。至少，在一些专制集权的地方，学者们是将谋求合法性的科学路径当作圭臬而加以推荐的。
通过对韦伯合法性理论的考察，我们可以这样说，韦伯及其理论继承者的工具性探讨只有在那些不合法的政府去寻求合法性时才有意义，他们所要传授的是这样一种技巧，让那些只有依靠欺骗和讹诈才能够获取生存机会的政府去如何营造合法性。如果政治学研究津津乐道于这种合法性的话，那么，只能证明政治学已经堕落成了研究权谋和权术的伪科学。
如上所说，哈贝马斯对韦伯以来的经验主义合法性获取方式做了批评，根据哈贝马斯的看法，经验主义只考虑如何获取合法性，而对于获取合法性的规则所应具有的合法性却不加以考虑。哈贝马斯认为这是极其错误的。按照哈贝马斯的意见，如果获取合法性的过程不是按照合法性的规则所要求的去做，而仅仅把规则看作是获取合法性的手段，那么，存在于交往行为中的理性与动机间的联系就会被排除在分析范围之外。至少，任何对理性的独立评价都将在方法论上遭受摒弃，研究者自己就会避开任何理性的系统性判断，从而走上与理性相反的方向。哈贝马斯认为，这样做是不能接受的，因为，一切关于合法性的要求，都恰恰是以理性为基础的。
当然，这并不是说通过一些规则去获取合法性不可能，而是说这样取得的合法性本身就是很难被判断为具有合法性的。因为，如果不对规则的合法性进行审查的话，那么，一些规则就有可能是服务于欺骗性宣传、虚假意识形态和只有短期效应的公共政策的，按照这些规则去获取合法性，虽然会让人感受到取得了合法性，甚至会被作为“法治”的实现，而在实际上，却恰恰是一种虚假的合法性，一旦公众意识到规则的性质，一旦公众从所有的欺骗之中觉醒出来，这种合法性就会立即面临危机。
所以，哈贝马斯希望揭示合法性规则中的价值内涵，认为只有存在于合法性规则中的价值内涵，才是合法性的基础，而不是规则本身所能够为政治统治带来合法性的。根据这样的思路，哈贝马斯把合法性的获得寄托于社会文化建设。哈贝马斯认为，合法性作为一种国家制度或政治秩序赖以存在的基础，存在于一个社会的“社会文化”生活之中，即存在于国家制度系统之外。只有当社会文化生活得到了健全和发展，政治的合法性才会在社会文化领域中得到自觉的证明，从而使政治系统赢得公众的广泛信仰、支持和忠诚。然而，这种信仰和忠诚之所以能够产生，也完全是因为国家允许社会对其合法性进行公开的讨论。也就是说，合法性是作为非政治性的内容而成为一种政治制度或政治秩序存在的基础的，政治制度和政治秩序本身是无所谓合法性的问题的，统治者是不可能通过自己的主观努力而真正获得合法性的。但是，社会的文化生活也不可能自动地产生合法性，而是需要一定的条件，这个条件又有赖于社会生活的民主化。这是因为，正是在民主的生活条件下，公众才有着自由的、公开的讨论，才会形成对现有政治制度和政治秩序的认同，从而使政治制度和政治秩序拥有合法性。
从哈贝马斯的这个见解来看，他是反对韦伯等人把合法性的获得看作统治者主观努力的结果的，是不主张通过强行灌输和推行政治社会化的手段来获得合法性的。哈贝马斯认为，那样做是一种单纯地出于维护某种统治的目的而刻意营造的合法性，是不具有充分的现实基础的合法性，甚至可以说是某种意义上的虚假合法性，是只能存在于一时的，是以被统治者不从受欺骗状态中觉醒为前提的。所以，哈贝马斯希望通过根本性的民主制度的建设和改造来谋求合法性，即在健全的社会文化生活之中去获得合法性。这与韦伯等人相比，无疑是一大进步，表现出了真正的科学态度。
但是，哈贝马斯在这样思考的时候，也没有对社会制度和社会文化生活中人的因素给予充分的注意。哈贝马斯没有想到，一种良好的政治制度和政治秩序并不是抽象地存在着的，而是与人联系在一起的，甚至是与具体的人和作为具体的组织、团体中的人联系在一起的；易言之，是与公共领域中活动着的人、政治体系中的政治人以及行政体系中的行政人员联系在一起的，他们每时每刻都在以他们的活动、行为来促进或抑制着一种政治制度的功能实现。他们的活动、行为对政府的形象有着至关重要的影响，政治制度和政府体制正是通过他们而对公众发生影响的。正是他们的活动、行为，培养着公众对政治制度和政府体制的认同感。同样，健全的社会文化生活也只能被理解成一定社会历史条件下的人的文化生活，这些文化生活中的人以什么样的态度、观念、目标和动机投入到社会文化生活中来，恰恰对任何标准的社会文化生活的健全都有着决定性的影响。因此，合法性问题的关键在于人的建设和人的完善，而不是在抽象的交往主体的认识和主体间关系的改善中就能找到合法性问题的解决方案的。如果一个政治体系及其政府不是把自己的存在建立在为人民服务的基础上，而是把对社会以及对公众的控制作为其社会管理的根本目标，那么，关于协商民主的设计无论多么具有可行性，也不可能从根本上解决政治以及政府的合法性危机问题。
我们同意哈贝马斯的观点，那就是不能为了谋求合法性而谋求合法性，而是应当通过一些根本性问题的解决来获得合法性。也就是说，合法性应当是一种副产品。虽然对于政治制度和政治秩序来说，合法性是一种必要的支持，但是，合法性所提供的不可能是充分的支持，更不是能够通过刻意营建合法性的权谋和权术就能够真正获得的，政治制度的完善和社会文化生活的健全，才是一切政治活动的根本任务。不过，我们也需要认识到，哈贝马斯在对合法性的根源作出价值解读的时候，只是淡化了合法性问题的理论意义，在他这里，谋求合法性的情结并没有解开，他还是主张通过公开自由的讨论去获得合法性。也就是说，哈贝马斯还是主张要对合法性的问题给予一定的重视。其原因就是我们上述所说的，他在这个问题上并没有给予人充分的重视，还是过多地看重政治制度的客观性方面，是从政治制度的角度来认识问题的。这样一来，哈贝马斯在理解公共领域和公共生活的时候，就不能够真正地把公共生活建立在道德判断的基础上。
对制度客观性的重视，使哈贝马斯不得不去寻求另一个补充性的理论方案，那就是提出“商谈伦理”，希望在政治制度、政治秩序之外，在社会文化之中，去寻求商谈伦理发挥作用的场所；要求在公共的以及其他的社会生活之间，去寻求商谈伦理的支持。这就使哈贝马斯的理论凭空地增加了一个部分，从而变得复杂化了。其实，问题并没有这么复杂，只要公共领域中的人实现了道德化，一切问题都将得到解决。也就是说，如果在政治领域中实现“以德治国”和在公共行政的领域中实现“以德行政”，那么，合法性就不再是一个值得探讨的问题了。因为，只要做到了以德治国和以德行政，也就完全可以实现对合法性问题的超越了。
哈贝马斯进行理论思考的对象是晚期资本主义，他的理论活动的基本目标是试图揭示晚期资本主义合法性危机的根源。哈贝马斯的研究结论是，不是韦伯等人所寄希望的意识形态控制能够获得合法性，反而恰恰是由于资本主义社会的统治阶级利用意识形态宰制被统治阶级的心灵、实行思想统治而造成了合法性危机。所以，哈贝马斯认为，由于资本主义的意识形态控制造成了价值规范的混乱，进而导致了资本主义在整体上的合法性危机。的确如此，对于资本主义社会来说，这个问题是永远不可能得到解决的，因为资本主义社会无法解决公共利益与私人利益的矛盾问题。
我们认为，对于社会主义社会来说，情况就不同了。社会主义社会在本质上不存在私人利益与公共利益的根本性矛盾，社会主义国家和政府所代表的是普遍性的公共利益。社会主义国家不应当出现所谓合法性危机的问题，如果出现了类似的问题，那不是由社会主义的性质所造成的，而是由社会主义国家及其政府中的工作人员对社会主义性质的背离所造成的。在这种情况下，一切社会问题和政治问题都不是一个合法性的问题，更不是可以在谋求合法性的过程中能够解决的，或者说，社会主义国家及其政府不应当有着刻意谋求合法性的动议。对于社会主义国家及其政府来说，根本的任务就是要解决好国家和政府工作人员与社会主义基本性质一致性的问题，使他们能够真正地拥有为人民服务的道德素质。有了这种素质，他们就能够做到以德治国和以德行政，就能够处理好社会发展中的利益矛盾，就能够解决好现实中的一切具体问题。
然而，从近些年社会主义国家的运行情况来看，由于学者们从西方国家学习了合法性理论，进行研究并提出了实践建言，而且得到了实践部门的接受。这样一来，社会主义国家的政治和行政实践也进入了自觉谋求合法性的进程，按照学者们给出的方案，通过科学化、技术化的方式去谋求合法性，甚至通过公共关系的途径去谋求所谓政府形象。结果，在某种意义上，甚至可以说，使整个政治体系及其政府走向了与人民群众对立的方向。我们经常谈论所谓政府的信任危机，说老百姓不再信任政府，在一定程度上，是因为合法性理论让政府在对合法性的关注中放弃了对人民群众根本利益的关注了。这就是合法性悖论，如果一个政治体系及其政府把关注点放在了谋求合法性方面，就必然会走向失去人民群众支持的方向，也就不得不在谋求合法性的问题上加大行动的力度，从而陷入一种恶性循环。
哈贝马斯对合法性价值内涵的思考，使他从韦伯的形式主义的工具理性走向了有着实质性内容的价值理性的理论建构。我们知道，韦伯是处处本着科学原则行事的，他的官僚制理论和合法性概念都是严格地按照科学原则去进行建构的。但是，韦伯关于这些问题的抽象形式主义却使他与社会学和政治学的科学理论相去甚远。从这里，我们也可以看到真正的科学研究应持的态度。特别是在我国近年来大量使用合法性的概念并用合法性理论来解释政治现实的情况下，要求我们更需要强调政治学和社会学的科学立场问题——是满足于形式上的科学追求还是在实质上坚持科学的态度？应当说，社会学和政治学需要解决一些迫切的现实问题，需要真实地反映现实社会和政治的实际情况，需要就某些现实问题的解决提出有价值的对策性意见。但是，更为主要的是它与其他的哲学和社会科学一样，都应有着更高的理论追求，需要在关注现实中超越现实，需要给人类社会的发展提供方向性的和终极性的价值。
正如哈贝马斯所说：“如果哲学伦理学和政治学理论所领悟的并不比那在不同群体的日常规范意识中获得的东西多，而且，如果它甚至不能通过某种不同方式去领悟，那么哲学伦理学和政治学理论就不可能有根据地区分开合法性统治与不合法性统治。不合法的统治也得到过赞同，否则它就不能持续存在(人们只需要回顾一下这样的情景：许多许多的人聚集在广场和大街上——没有人强迫他们这么做——向一个帝国、一个人、一个领袖欢呼，这是不是一个非理论性的、平均的规范意识的表达呢)。同时，如果哲学伦理学和政治学理论被认为揭示了一般意识的道德内核并作为道德的规范性概念去重建一般意识，那么，它们就必须确定标尺并提供理由，必须创制理论性知识。”
根据哈贝马斯的意见，对于科学的社会学和政治学探讨来说，不应当满足于拥有合法性的事实，更不应只从这种事实中去归纳出几条抽象的可以付诸实施的可操作性方法，而是应当揭示获得合法性的价值基础。那就是，什么性质的政治和什么性质的政府才能够真正拥有合法性。
根据韦伯的合法性理论，合法性的有无在很大程度上取决于统治者的自我论证，即统治者通过种种解释和说教等论证来赢得社会大众对于政权的认同和忠诚。应当说，当统治者这样做的时候，会起到一定的作用。但是，谋求社会公众认同和忠诚的方式绝不应当通过这种手段进行，而应当由国家及其政府工作人员通过自己对社会公众的忠诚来换取。所以，这不是一个合法性有无的问题，也不是一个如何获得合法性的问题，而是一个国家及其政府工作人员如何为公共利益服务的问题。舍此而去谋求合法性，就必然会把自己的意志打扮成一种普遍意志，并把它们强加于社会公众，就会视公众为不得不加以欺骗的对象，就会把公众的任何自由思考视为洪水猛兽，就会去严格控制舆论，残酷迫害一切异见者。这样一来，政治在道德上走向了没落，就只有依靠专制和集权来加以维系。到了这个时候，确实是需要考虑合法性的问题了。所以，选择了对合法性问题的关注，结果只能是失去合法性。相反，不在谋求合法性的问题上花费精力，而是致力于政治活动和公共行政行为的道德化，那就不仅能够拥有合法性，而且可以超越合法性。
当我们把这个理论扩展到对私人组织或社会性的公共组织的考察时，就会看得更为清楚。在市场经济条件下，存在着大量的私人组织和社会性公共组织，它们是如何获得存在的合法性的呢？是仅仅靠广告宣传和所谓“包装”吗？我们认为不是这样。这些组织存在的合法性以及进一步发展的可能性，是由它们为社会所提供的服务而获得的。当然，自韦伯之后，合法性的概念已经成为一个政治学和社会学的术语，社会学家们和政治学家们是不主张对私人组织甚至社会公共组织的存在使用合法性概念的。但是，道理是一样的。对于一个行政体系、政府以及政治制度，也可以从这个角度来认识，特别是在现代社会，国家与社会、政府与公众的界限越来越模糊，国家的统治职能正在消解，国家与政府的主要职能是通过公共政策的输出以及具体的管理行为去为社会提供服务。在这个意义上，它与私人组织和社会公共组织通过直接的行为提供社会服务是有相近的特征的。所以，它的合法性也主要是在它为社会提供的服务的质量中获得的。
在一切存在着剥削和压迫的阶级社会中，统治者为了维护其统治，都必须强化自己的统治权威，而这种统治权威又是以与被统治阶级的根本利益的对立为前提的。因而，统治者为了维护这种权威不受挑战，总是要运用暴力的和意识形态的两种手段去维护其政治权威。在传统社会中，意识形态的手段表现为替政治权威披上神秘的或神圣的外衣，从而使被统治者确信这种权威的正当性；在近代社会，则是通过对非人格性的法制的神化来达到这个目的的。如果一个社会已经不再是以维护阶级剥削和阶级统治为宗旨，而是把发展社会的整体利益作为政治活动的基本内容的话，那么，这个社会是否还会存在着合法性危机的问题呢？可能在对现实进行考察的时候，人们会得出肯定的结论。但是，我们需要指出，这种合法性危机绝不是在单纯的合法性问题的理论探讨中就可以解决的，而且，也不应通过合法性的理论探讨来加以解决，根本的出路应当是重新理清政治权力和一切政治活动的性质，校正其背离人民主权的状况，使其回复到忠实地代表公共利益的本来性质上来，用国家和政府工作人员对公共利益的信仰来赢得全社会对政治体制、政治权力以及所有政治活动的响应和支持。
从行政发展的历史来看，当行政活动属于统治行政的范畴时，它作为统治的工具是服务于统治者的利益的，行政活动在本质上是与社会及其公众的利益相对立的。所以，这种行政活动需要突出谋求合法性的问题，否则，行政活动的效能就会大大地降低，甚至连行政体系本身的存在都会陷入危机状态。近代社会成长起来的管理行政虽然与统治行政已经有了本质性区别，政府也开始以公共利益的代表者的面目出现。但是，管理行政却无法在行政管理活动中处理好公共利益与私人利益的关系，无法在整个社会的范围内实现充分的公平、公正，而且，从实践中的情况看，管理行政总是使政府的行政活动从属于短期管理目标的实现。这样一来，它在根本上也是与公共利益相矛盾甚至相对立的。因此，作为管理行政主体的政府，也时常受到合法性问题的困扰。
当然，只要政治还是阶级统治的政治，合法性问题的探讨就是有意义的，因为，任何形式的阶级统治所维护的都只是它那个社会中的少数人的利益，是少数人的利益与公众利益对立的“合法形式”，它越是在本质上不具有合法性，它就越是渴求证明自己的合法性。所以，如韦伯所看到的，历史上的各种统治形式都特别注重其统治的合法性问题，而且都不遗余力地刻意营造其统治的合法性，甚至会有着把谎言说上一千遍而使其成为“真理”的追求，极力要公众接受统治者所制造的谎言和认同这种谎言，进而在对这种谎言的认同中忠诚于这种统治。在这一点上，当代社会在欺骗和愚弄社会公众方面是有着无比优越的条件的，以至于它不需要像古代社会那样借助于神话的力量来为自己谋求合法性，而是可以在抛弃“君权神授”的谎言之后用现代化了的意识形态甚至科学理论论证。比如，少数人的利益如何具有普遍性；暴政如何对于“公共秩序”的获得具有不可替代的作用；奴役和剥削如何成了社会发展的支撑力量；尔虞我诈的权力角逐如何是代议民主的象征；等等。唯独那些声称代表公共利益的人的道德品质，却是可以不予考虑的因素，以至于腐败也成了增进经济活力不可缺少的因素。
所以说，合法性的问题实际上是与特定的历史条件联系在一起的，是由于政治的不合法性和政府的不合法性而迫使它提出了谋求合法性的要求。一旦政治成为实现社会普遍利益的行为，一旦政府成为维护和促进公共利益实现的机构，关于合法性问题的思考如果还有意义的话，那就需要检讨专门从事政治活动的人、政府中的行政人员等的道德品行了，甚至需要对制度的性质加以省察，看它是否包含着促进社会公平的内容，看它是否面对全体社会成员时包含着公正的内涵。