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在社会科学发展史上，是马克斯·韦伯建构起了官僚制理论，虽然在韦伯之前也有人对官僚体系作出了研究，但只是在韦伯这里，关于官僚体系的研究才第一次作为一个系统的理论出现。自韦伯提出了官僚制理论之后，对官僚制的研究成了20世纪学术思想中最为引人注目的问题，在社会学、管理学，特别是行政学领域中，几乎所有20世纪著名的思想家都对这一问题发表过意见，甚至经济学、政治学的研究，也表现出对官僚制理论的广泛兴趣。不过，所有谈到这个问题的人，无论是持肯定的态度还是采取批判的立场，基本上都是把官僚制作为一种统治工具来加以认识的。韦伯关于官僚制理论前提的设定，成了一个挥之不去的幽灵，纠缠着所有希望对这一问题发表意见的学者。支持韦伯的人看到了合理性带来的科学管理框架及其效率；反对韦伯的人认为对合理性前提应当作出另一种解读，需要进一步增强合理性。但是，几乎没有人去思考这样一个问题，那就是，官僚制是作为统治工具而存在的还是应当成为管理活动赖以开展的基础？也就是说，缺乏一种“质性”的认识，所有的研究基本上都是在合理性原则所造就的形式层面进行思考的。韦伯探讨官僚制问题时是到历史中去寻求其源头的，就此而言，本身就是一个撇开其“质”而只论其“形式”的做法，其后的所有研究者，实际上都陷入了韦伯的圈套。
历史往往表现出十分矛盾的状况，自从政治—行政二分原则提出后，行政管理就进入了工具理性化发展进程，行政与政治的分离本身，就意味着行政逃逸出政治统治目的的阈限。在政治与行政二分的前提下，韦伯是在组织的视角中对行政管理进行形式合理性建构的，其基本精神是告别了统治的目标定位，从而走上了科学化、技术化建构的方向。这实际上意味着行政管理不再直接地去考量统治的问题。此时，假如政治还有着统治的要求，那么，应当仅仅体现在政治部门的决策之中，一旦这种决策被转移到行政部门这里来之后，则可以对政治统治的内涵不加考虑，仅仅通过行政管理的科学化、技术化而使这种由政治部门所作出的决策执行起来更有效率就已足矣。
应当看到，威尔逊、古德诺等人当初提出和论证政治—行政二分原则的时候，是包含着对行政进行意识形态的和政治统治的“去蔽”要求的，但行政管理的实践以及理论发展都没有完成这种“去蔽”的任务，特别是在观念上，并没有去自觉地理解管理与统治间的区别。当然，韦伯在建构官僚制理论的时候，可能并不知道威尔逊已经提出政治—行政二分原则，或者，他知道威尔逊提出了这一原则，却没有去认真理解这一原则，不知道这一原则对于告别行政的统治职能的意义。因而，从韦伯对支配类型的考察中可以看出，他是在统治的意义上去思考官僚制的合理性问题的，他没有公共利益意识，没有形成让官僚制服务于公共利益的理念，依然是把官僚制作为一种统治制度来看待的，认为官僚制依然是政治统治的工具。韦伯的学识是渊博的，只是由于他在统治与管理之间没有形成正确的观念，才在合理性追求中遇到无法解决的矛盾，才出于捍卫形式合理性的目的而武断地要求“非人格化”和“祛除价值巫魅”。在这方面，韦伯仅仅提出了一些规定，至于进行合理论证，则是谈不上的。这在一定程度上也是韦伯科学研究与信念的矛盾，他在进行官僚制理论建构的时候，是把合理性作为理论的出发点的，而在自己的理论叙述的过程中，却处处作出武断的规定，从来也没有打算进行合理性的论证。
不过，对于确立官僚制的工具理性原则以及维护官僚制的形式合理性特征而言，韦伯在理论叙述中所作出的诸多武断的规定确实发挥了作用，从而掩盖了他所持有的统治视角。所以，在韦伯之后，无论是在理论上还是在实践上，官僚制建构都走上了科学化、技术化的轨道，完成了与古代中国、印度、埃及以及中古欧洲的官僚制之间的划界任务，证明了韦伯关于现代官僚制是与理性国家联系在一起的判断。的确，现代官僚制是在新教伦理的自我否定中产生的，是作为近代社会工业化进程和科学技术进步的结果出现的。对于近代社会的发展而言，科学技术的进步、工业化和官僚制的出现，是一个整体性的运动过程，这三个方面是互相联系在一起并相互促进的。但是，与人们对科学技术发展的关注以及对工业化的研究相比，关于官僚制问题的研究，在一个相当长的时期内是相对薄弱的。所以，韦伯关于这一问题的研究，对于近代以来的思想史和学术史来说，是有着开拓性的贡献的。然而，就理论的深刻性以及对官僚制的定位而言，韦伯要比黑格尔逊色得多了。
如前所述，黑格尔在《法哲学原理》中对官僚体系进行了探讨，当然，这是出于他的哲学建构的需要而进行的探讨，是为了说明绝对理性在地上行进时(即国家构成中)的表现。在这一点上，黑格尔与18世纪英法的启蒙思想家们有着很大不同。英法的启蒙思想家们往往把注意力放在为正在成长的近代社会提供一般性原则方面，而黑格尔所要描绘的则是绝对精神在现象界中的各种反映。所以，官僚体系作为绝对精神在现象界(国家)中的一个构成部分，是需要在国家的结构中来加以认识和作出规定的。尽管黑格尔关于官僚体系的规定被马克思解读为是替普鲁士官僚体系进行辩护，但是，就黑格尔的哲学体系建构而言，应当更多地看作是从属于哲学叙述的需要，是在逻辑推演中走到了需要对官僚体系发表意见的地步。然而，这种逻辑推演，却在对官僚体系作出规定的时候，显示出了一种理论上的圆融，而不是像韦伯那样，表现出理论叙述与其前提的不一致性。
我们已经指出，根据黑格尔的逻辑，国家与社会是分立的
，社会被看作感性的领域，而国家所代表的，则是人类活动的理性和普遍性原则，至于官僚体系以及构成官僚体系的官僚，在黑格尔看来，则是国家与社会的“中介”。通过官僚和官僚体系，国家与社会才能达致统一。我们已经指出，在辩证法的哲学思辨中，中介的概念有着极其特殊的地位，因为，辩证法的正题、反题是通过中介而构成合题的，中介的概念是完整的辩证思维得以成立的最为基本的要素。如果把社会现实中的某一存在物或某种存在形态称作中介因素的话，那无疑是对这一要素的社会地位所作出的最高意义上的评价。也就是说，黑格尔把官僚体系以及构成这个体系的官僚看作国家与社会的中介，所要说明的是，国家与社会之所以是一个整体而不是分裂开来的完全对立的存在，是由官僚体系及其官僚决定的。正是官僚体系及其官僚，把国家与社会连为一个整体，使国家与社会没有呈现出分裂的状态。黑格尔关于官僚体系及其官僚的认识，可以归结为两点：其一，官僚体系及其官僚在性质上属于国家与市民社会的中介；其二，官僚体系及其官僚的作用在于赋予了国家与社会相统一的整体性。可见，这是对官僚体系及其官僚所作出的一种极高评价。
鉴于黑格尔赋予了官僚体系及其官僚如此重要的地位，马克思在《黑格尔法哲学批判》中就不能不对这个问题发表意见。马克思的观点大致包括以下两个方面：
其一，马克思认为，官僚构成了国家中的一个特殊的闭关自守的集团，公共事务与官职之间之所以能发生关系，官僚之所以能够成为一个相对独立的集团，是因为国家脱离了社会。就国家、官僚、市民社会之间的关系来看，只在两种意义上是有关联关系的，一方面，官僚不是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，而是国家用以管理自己、反对市民社会的全权代表；另一方面，每个市民都有可能成为国家的官吏(官僚)，只要他拥有了关于国家的必要知识。也就是说，在市民能否成为官僚的问题上，是需要具备一定条件的。
其二，马克思指出，官僚在行为特征上的表现是，依照形式主义的千篇一律的精神行事，总是而且总能在观念形态上创造出一种幻想的普遍利益。尽管官僚只是一个社会中的特定的阶层，是有着自身特殊利益的群体，但是，他们总是把自己当作普遍利益的化身，宣布为全社会的普遍利益服务。在官僚体系中，虽然等级身份制度不存在了，但是，却在实际上拥有一种知识等级制度，在这个知识等级制度中，等级地位的高低决定了其对知识的控制权，而官僚体系在整体上，又总是要把知识转变为神话和秘密，将官员们束缚在追逐升迁的职业中，保证他们在工作、收入以及生活等各个方面，都比其他社会成员更加稳定和安全。
可见，与黑格尔有所不同，马克思基本上是不同意黑格尔关于官僚体系及其官僚是国家与社会的中介的看法的。尽管马克思这时尚未具有明确的阶级分析理论，但他却深刻地看到，普鲁士国家的官僚体系及其官僚，其实是这个国家的组成部分。与这个国家一样，官僚体系及其官僚也是与社会、与人民对立的。从此出发，显然是走上了得出革命结论的方向，那就是，国家与社会对立的状态不可能通过官僚体系及其官僚这一虚构出来的“中介”而被中和。相反的情况是，官僚体系及其官僚会进一步地推动国家与社会的分离乃至对立。所以，否定国家的行动也理所应当地包含着对官僚体系及其官僚的否定。只有这样，才能在废除官僚体系的知识等级制度的条件下彻底告别等级制度，实现整个社会普遍的公平正义。当然，马克思的这一观点是在那个特定时期形成的一种对客观现实的认识。也就是说，他是根据普鲁士的现状而提出了与黑格尔完全不同的结论，应当看作是对普鲁士官僚体系及其官僚的一种客观描述。其实，在文官制度正式出现之前的整个历史阶段中，官僚都是马克思所描述的那类存在物。
黑格尔和马克思是从不同的角度对官僚体系以及官僚进行探讨的，因而，形成了不同的认识和结论。劳伦斯·冯·斯坦因等人稍后也从黑格尔的研究角度出发对官僚以及官僚体系进行了研究，这些都可以看作是韦伯建构官僚制理论的准备时期。最起码，他们的贡献为韦伯的研究工作制定了一个可以进行研究的主题。当然，在韦伯开始研究官僚制问题的时候，现实已经发生了变化，研究对象已经不再是黑格尔、马克思以及斯坦因所看到的那种普鲁士官僚制度了。但是，行政管理新的进展却在一定程度上证明了黑格尔的逻辑推断，那就是，公共领域与私人领域的分离呈现出了加速化的态势，政府中从事行政管理的人员虽然属于在公共领域中开展活动的主体，但也是联系公共领域与私人领域的桥梁。正是在这种情况下，关于官僚体系及其官僚的研究，才能够作为一个相对独立的课题而被提出来。
到了此时，官僚体系以及官僚的相对独立性已经成为一个显而易见的事实，不需要再对它是“国家的构成部分”还是“国家与社会的中介”这样一个问题进行探讨了，不再需要将其放置在国家与社会的坐标中去确定它的位置，而是需要直接地对它进行专门性的研究。所以，韦伯是用自己的官僚制研究以及他所建立的整个官僚制理论去为官僚制进行定位的。这也说明，对官僚体系以及官僚的研究，既不属于政治学的范畴，也不属于社会学的范畴，而是介于它们中间的。也就是说，无论是对于国家还是对于社会，官僚制都是作为一种组织工具而存在的，从属于工具理性的规定，需要摒弃任何价值方面的考量。或者说，只在形式合理性的意义上去对官僚制加以建构。
但是，亦如我们已经指出的，韦伯在这方面表现出了不彻底性，他受到了旧有的统治观念的束缚，没有把握住人类社会治理已经从统治向管理转变的趋势。所以，韦伯还是从统治的视角出发来进行官僚制的理论建构的。虽然韦伯有着价值中立的思想，虽然韦伯的官僚制理论在20世纪的管理实践中被解读为组织理论，虽然因为威尔逊等人的行政管理理论使人们可以从管理的视角出发来理解韦伯，但实际上，韦伯的官僚制理论与威尔逊的思考是不同的。威尔逊的政治—行政二分原则真正地使官僚体系定位在管理的位阶上，而韦伯的官僚制理论所采取的则是统治的视角。尽管韦伯对形式合理性问题作了充分的强调，但自始至终都没能忘却与统治行政的“调情”。也就是说，韦伯的官僚制在官僚体系内部，是一个管理控制体系，而在官僚体系外部，则从属于合理性和合法性的等级统治结构。
“官僚体系”与“官僚制”是两个概念，它们之间既有区别又有联系。官僚体系是一个实体性指称，特指行政管理体系，其中的官僚也就是现在人们习惯上所称的行政人员，由行政人员所构成的体系则是官僚体系。相比之下，官僚制的概念在内涵上却要复杂得多，在某些情况下，它是指政府组织的制度模式和行为模式；在另一些情况下，它是指一种特殊的组织类型，是广泛地存在于社会生活的每一个领域之中的。通过阅读韦伯，我们对官僚制形成了这样三点认识：第一，它是指具有合理—合法性结构的官僚体系，是在人类社会发展的一个特定时期出现的，也就是说，是随着资本主义工商业的发展和社会化大生产的出现而出现的；第二，它是指官僚体系的体制，主要是指一种组织形态，是在古代和现代都普遍存在的一种治理形态或治理结构；第三，它是指整个社会的构成方式，主要指一种剔除了意识形态因素后而呈现出来(韦伯所称)的“形式合理性的”社会制度。在韦伯对官僚制的社会史比较考察中，我们不难看出，韦伯关于官僚制的社会学解读应当是指一种统治方式。
我们一再指出，韦伯是通过自己的社会史考察而概括出了三种统治类型，即“卡里斯玛型统治”、“传统型统治”和“合理—合法型统治”。卡里斯玛型统治也称个人魅力型统治，它是依靠统治者的个人魅力而进行的直接统治，这种统治类型实际上并不属于官僚制的统治类型。但是，卡里斯玛型统治类型在世界各个国家的历史上虽然经常性地重复出现，却都属于相对短命的、暂时的统治类型。因为这种类型在根本上是一种过渡性质的统治，一旦拥有个人魅力的统治者在无法抗拒的自然规律面前结束了自己的生命之后，这种统治就会演化为传统型统治。根据韦伯的观点，传统型统治是通过职位的世袭而得以延续的统治，这种统治更多地依赖于制度化的合法性，它拥有一个稳定的官僚集团、比较确定的层级化权力和分层结构，并有着一定程度的职能分类。所以，这种统治被韦伯称作官僚制统治。
在社会史的研究中，韦伯对传统型的官僚制给出了很高的评价，但这是就其在历史上的价值而作出的评价，并不等于韦伯是肯定这种官僚制的。因为，在韦伯看来，传统型的官僚制统治虽然拥有它得以维系的那些必要的合法性，但这种统治中依然具有较多的情感型的和随意性的行为，在制度以及组织结构方面，也没有什么科学性可言，官僚的统治方式只是在极少的特定时期有追求某些技术化的表现。总的说来，对于整个前近代历史时期中的传统官僚制来说，并没有表现出在统治方式上对技术化的持续追求。所以，传统型统治并不具有合理性，只是到了近代社会，才成长起了具有合理—合法性的官僚制，并通过这种官僚制而进行统治。
在对官僚制的进一步阐释中，韦伯从组织类型、权力结构、运行规则等方面对官僚制作出了更为具体的规定，努力从合理性和合法性的角度去对官僚制进行现代建构，或者说，他在理论上基本建构起了作为理想类型的官僚制。但是，当韦伯在制度的意义上阐释官僚制的时候，却是将官僚制作为一种统治方式来加以建构的。所以，在韦伯那里，官僚制首先是作为一种统治工具而存在的，然后才被作为一种管理组织来加以探讨。这就是官僚制的统治视角。
统治视角其实也就是政治视角。在这一点上，熊彼特的表述要比韦伯更加直接一些。虽然熊彼特并没有使用官僚制的概念，而是直接地把官僚制理解为“官僚政治”，但是，熊彼特的“官僚政治”一词可能更为准确地表达了韦伯理论的潜在内容。在《资本主义、社会主义和民主》一书中，熊彼特对官僚政治作了比较详尽的阐述，他预言，由于领取薪金的职员的增加，将会在一个世纪内发生“官僚政治”取代资本主义文明的状况，或者说，资本主义文明将完全通过官僚政治来加以表现。根据熊彼特的判断，官僚政治追求效率最大化、决策最优化和管理合理化等等。这些恰恰是资本主义社会的基本精神。特别是对合理化的追求，必将导致对行政管理的强化，并会使整个社会体制科层化。官僚政治是“法理型统治”的典型形式，官僚政治希望获得慎重公正的特点，要求其官员不带偏见或情感地履行义务，不考虑人的社会等级和身份差别，而是对一切人实行同样的法规。
也就是说，官僚政治将造就出这样一种状况，那就是整个社会中的一切人与人的一切关系的体制化。所以，官僚政治既是工业部门中的那些掌握了技术知识的经理的统治，也是政府中的官员所实行的统治。
在统治视角中，社会秩序的保证往往是与政治强制性联系在一起的。围绕这个问题，自韦伯以来，形成了一个关于国家强制性政治统治职能的“官僚制精英主义”理论思潮，他们把国家看作是维持合法性暴力和对强制性加以垄断的机构，而官僚制就是实现这种合法性暴力的工具。正是官僚体系及其官僚，构成了一个完整的运用统治权的组织，成为实行强制性统治的机构。警察、军队、司法部门等一切强制性的机构，都无非是官僚制的具体表现形式。主张精英主义的理论家们认为，政治的本质就是进行统治，这是一种具有高度自觉性的人类活动，不需要去用经济的或物质的原因进行解释。政治活动是其他一切活动的源泉，它支配和影响着人类其他各项活动。
我们知道，在近代以来的传统民主政治语境下，国家的政治统治被描述为两种面相：其一，是公民的民主生活方式，在民主的原则下尽可能地实现社会自治，让国家的政治职能社会化；其二，是保障民主生活不被破坏的暴力强制性统治。精英主义者不同，他们反对任何把国家政治职能社会化的倾向。在他们看来，任何把国家政治职能社会化的倾向都会把国家贬低为那些强有力的利益集团的小伙计，从而使国家变得软弱无力，因而，他们主张建立起一个强大的“完美国家”，而这个国家就是以官僚制的形式出现的。
也正是由于这个原因，官僚制理论是不愿意谈论诸如民主等问题的。实际上，官僚制理论就是一种反民主的理论。
阿尔都塞在对当代西方国家官僚制条件下的政治统治进行分析时指出，镇压性国家机器是一个有组织的整体，它的不同部分接受一个统一体的集中指挥，“这个统一体就是拥有国家权力的统治阶级的政治代表所推行的阶级斗争政治”
，其组织保证来自于统治阶级的政治代表所领导的中央集权机构。当然，阿尔都塞对当代社会的描述与韦伯的描述有着不同的基点，韦伯的目的是要在官僚制统治形式中发现合理性的一面，而阿尔都塞则希望发现批判的切入点。但是，他们的共同点都是对分析对象采用了形式化的镜像。更为重要的是，他们都认为，对于国家来说，官僚制所执行的是政治统治的职能。而且，由于官僚制的原因，使这个统治工具在组织上具有自主性和相对独立性，在运行上，既不取决于其领导成员的阶级性质，也不取决于经济上占统治地位的阶级所施加的压力和影响，而是通过行政命令、禁令以及公开的和暗中的检查制度等手段来实现统治。
福柯的《性史》在更为普遍的意义上探讨了权力支配关系，并从权力支配关系的角度探讨了不同统治类型之间的延续性。福柯认为，现代社会的权力存在于各种社会关系之中，它通常以纪律和规范的形式出现。这种权力体制是在18世纪末以法律和道德的名义开展的社会运动中产生的，是从封建专制主义的“君权”过渡而来的，它的特点在于保证它们起作用的不是权力而是技术，不是法律而是正常化，不是惩罚而是控制和适用于一切等级、超乎于国家及其机构之上的若干方法。在福柯看来，这种新的、以纪律形式出现的权力，在不同的机构中有着各自发展起来的不同的管理机制；表现为一种由某种社会的中央权威或某个统治阶级辐射而来的效应，它渗透在整个社会之中，转化并表现为众多的结构和体制。
这种纪律权力一方面要求人们遵纪守法，并把人们分门别类地按适当层次安置在一个严密的等级制度之中；另一方面，这种纪律权力又具有积极的创造性功能，它能对人进行改造，使人的行为符合规范的和法定的标准。福柯认为，纪律的创造性功能最集中地体现在现代监狱之中。也就是说，在福柯这里，以纪律的形式出现的现代权力是一种巧妙而又精致的镇压技术，它决定并监视着人们生活的各个方面，从身体外貌到道德信仰，从工作习惯到日常行为，无一遗漏。在现代社会，纪律权力已经成为社会控制的主要手段，这种权力通过各种组织而遍布整个社会，把所有社会领域都置于一张巨大的监视网之中。
可见，一切从制度的层面审视官僚制的人们，基本上都看到了官僚制的统治意蕴，即使那些致力于微观的组织研究的人，在进行技术性探索的时候，也往往是把官僚制的统治功能作为一个默认前提来加以认识的。所以说，在官僚制的研究中，韦伯将其列入一种统治类型的理论设定已经成为学者们公认的前提，他们都把官僚制看作是一种与现代社会联系在一起的统治类型。无论是对官僚制持肯定态度的人，还是对官僚制持否定态度的人，在官僚制是一种统治类型的问题上，是没有什么异议的。他们所做的工作都只不过是对这种统治类型的合理性去作出证明或表达怀疑，即使谈论合法性，也仅仅表达出一种对合法性的追求，而不是对官僚制本身的合法性作出否定。
总之，自从韦伯建立起官僚制理论后，围绕着官僚制而展开的所有证明和怀疑都是要朝着一个方向前进的，那就是如何去进一步地增强官僚制作为一种统治类型的合理性和合法性。在20世纪后期，出现了“摒弃官僚制”的要求，其实，在这一夸大其词的口号中，所表达的只是一种改善官僚制统治方式的要求，目的还是要对官僚制作出进一步的修缮，并没有彻底抛弃官僚制的统治视角。
思考统治的问题，首先面对的就是合法性的问题。因为，统治本身是否合乎人类的自然本性，是一个一直受到怀疑的问题。所以，任何一种统治类型都会谋求合法性，只不过卡里斯玛型统治和传统型统治缺乏自觉谋求合法性的理论追求，而现代官僚制的合理—合法统治已经实现了统治正当性和合法性的自觉。关于合法性的理论建构，实际上可以表现为一种意识形态意义上的追求，也可以反映在技术性的设计之中。就意识形态意义上的合法性追求来看，从古代剥削者的“君权神授”论，到近代前期的“国家主权”论，直至现代的“人民主权”论，都不过是强调或谋求其统治的合法性。即使最野蛮、最专制的政府也不例外，也往往要通过理论证明或意识形态宣示，让被统治者相信他们的统治是天经地义和理所当然的事情。与之不同的是，现代统治是把合法性与技术合理性联系到了一起，试图通过技术合理性程度的提高来为现代官僚制的统治注入合法性。
韦伯把官僚制的合法性寄托在形式合理性和工具理性的技术设计上，努力通过形式化的法律制度以及可操作性的程序去把理论上、意识形态上和技术上的合法性追求整合为一个完整的方案，从而编织起一个完整的如何获得合法性的系统。由此可见，韦伯的官僚制理论在整体上并没有祛除价值“巫魅”，技术合理性必然是服务于某种价值的，即使韦伯可以争辩说这种技术合理性并不服务于任何一个独立的社会构成要素的价值，却无法避免服务于统治的设定。然而，统治者与被统治者作为一个社会的不同构成部分，肯定是有着价值上的差异甚至是对立的，官僚制的技术理性服务于统治者的价值追求也就是顺理成章的了。所以，技术合理性不仅无法在价值中立的意义上得到实现，反而是必然要受到价值问题的纠缠的，韦伯的官僚制理论无非是在用科学的名义和技术的彩带去装扮陈旧的统治观念。
韦伯在对卡里斯玛型统治和传统型统治进行比较分析所得出的结论是，任何成功稳定的统治都必然是取得了人们的承认和服从的，这种承认和服从就是统治的合法性。相反，得不到承认和服从的统治就是不具有合法性的统治。也就是说，在韦伯的理解中，“合法性就是人们对享有权威地位的人的地位的承认和对其命令的服从”
。也就是说，一种统治的合法性取决于公众的认同、支持和信任，否则，这种统治就会失去人民的支持，并最终被历史淘汰。由于韦伯在社会史的比较研究中对东西方各种类型的统治形式作了系统的考察，所以，韦伯对合法性问题的意见也就成了当代思想史上的经典文献。韦伯在试图理解官僚制统治的合法性的时候，不惜笔墨地对历史上的各种统治类型进行了前无古人的研究，从而直接地从统治的视角中走向了对合法性问题的探讨。他的这个思路实际上揭示了统治与合法性问题之间的逻辑联系。也正是这一点，才引起了当代理论界对合法性问题的广泛关注。
不过，我们需要指出，韦伯在谈论合法性问题时，表现出了与他的整个思想体系的不一致。首先，在韦伯进行官僚制理论建构时，所表现出的是一种对客观性的强调，即突出强调官僚制的科学性、技术性等形式合理性特征。然而，在合法性的问题上，韦伯则是到被统治者的主观承认和服从中去发现根据的。其次，在官僚制赖以成立的形式合理性与工具理性两项原则中，是存在着悖论的，因为，形式合理性所导向的是对官僚制的结构的重视，而工具理性则必然要求去更多地关注目的，去追求合法性，从而使合理性与合法性从属于两种不同的思维建构。再次，在形式合理性以及科学性、技术性建构中，韦伯作出祛除价值“巫魅”的规定，而在对统治合法性的研究中，则走上了纯粹功能主义的道路，呼唤着价值“巫魅”的介入。这是因为，失去了价值的坐标，肯定无法找到凝聚合法性的标准。所以，官僚制在思维路向上是科学建构的成果，而其统治视角则要求得到价值判断的支持。这就是韦伯的官僚制理论与作为这一理论之前提的统治视角之间在逻辑上所存在着的矛盾。
韦伯认为，任何一个统治系统的确立与存在，都是以合法性为基础的，而一个统治系统之所以是合法的，恰恰是取决于它的存在以及公众的承认和服从，是公众的承认和服从反过来证明了统治系统的合法性。这样一来，韦伯就在逻辑上为自己设定了一个互证的陷阱，成了一个先有鸡还是先有蛋的争论。再者，如果是先有了合法性才能使一个统治系统得以确立和存在的话，那么，这个合法性是在什么样的坐标中出现的？是谁的合法性和谁赋予的合法性？这就是在对韦伯的合法性理论进行追问时所暴露出来的逻辑悖论。由此可见，合法性理论是有着适应阈限的，它只适用于对一个既存统治系统的理解，而不适用于对统治系统生成的解释。也就是说，对于一个统治系统的生成问题，是不能够运用合法性理论去加以理解的。
从20世纪的思想或学术发展史看，韦伯的合法性理论是有着广泛影响的，在韦伯之后，许多学者都表达了对合法性理论的一往情深。特别是哈贝马斯，对合法性的研究作出了突出贡献。应当看到，关于合法性理论的发展，韦伯仅仅是提出了合法性的问题，对于这一问题的深入探讨，韦伯所留下的是一个可供广泛拓展的空间。也正是由于这个原因，才使合法性问题成为20世纪政治学以及社会学研究中的一个重要的课题，而且，对20世纪的政治实践建构产生了巨大的影响。谈到合法性问题，人们往往将其与哈贝马斯的名字联系在一起。的确，哈贝马斯对合法性问题作出了比较深入的探讨，他不仅接过了韦伯的话题，而且也指出了韦伯关于合法性的定义方面的不足。在哈贝马斯看来，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值……这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上的被承认”
。显然，在哈贝马斯这里，合法性理论已经不再被应用于去理解统治系统的生成，而是被用来解释一个统治系统得以存在下去的原因。根据哈贝马斯的定义，现实的政治实践也就找到了营建合法性的方案，那就是尽可能地去倾听、理解和满足公众对统治者的期待。
作为法兰克福学派的代表人物之一，哈贝马斯在其理论活动中虽然极力避免马尔库塞等人那样的激进理论色彩，尽量采取一种温和的、比较客观的态度，但是，他对异化为官僚统治和金钱统治的社会现状，仍作出了坚决的批判。哈贝马斯认为，在生活世界中，政治、法律调节是必要的，尤其是在存在着社会冲突的情况下，会表现出对政治和法律调节方式的强烈要求。然而，在资本主义社会中，不仅是政治和法律调节的问题，而且是把人的关系变成了官僚制借以发挥作用的对象，导致了生活世界核心部分的官僚化和金钱化。也就是说，公众的生活越来越被打上了金钱化和官僚体制化的色彩，官僚制实现了对整个公共领域的支配，使原本诞生了自由的公共生活成了官僚制展示其力量的场所。
哈贝马斯所表达的这个意见，是对官僚制统治合法性不足的忧虑，他甚至认为，这种合法性不足将会导致革命。因为，“生活世界并不只听凭经济和行政上所采取的措施的摆布。在极端情况下，则会出现被压制的生活世界的反抗，出现社会运动、革命”
。为了避免这种极端情况的出现，哈贝马斯倡导用交往理性来弥补现代社会统治的合法性不足。他坚信，金钱循环过程和权力循环过程必然会受到个人生活的行为领域和自发性公众社会交往结构化行为领域的限制，从而使生活世界的边界和生活世界的绝对命令即实际的价值定向要求得到捍卫。所以，在哈贝马斯看来，现代社会的统治仅仅具有形式的合法性是不够的，还需要具有实质的合法性，即需要得到价值方面的肯定。哈贝马斯的具体解决方案是，极力推荐一种公共领域与私人领域的区别对待，让公共领域除了遵从法理的命令之外，还自发地遵守道德的绝对命令。一旦公共领域中拥有了交往合理性的道德价值，那么现代社会的纯粹形式化和客观化的统治也就会因这种道德价值而发生改变。这是哈贝马斯与韦伯的根本性不同。对此，我们是赞赏的。
哈贝马斯是一个理论家，所以，他对官僚制条件下的现代统治合法性的反思以及所提出的救治方案，都是通过一系列理论证明作出的。与哈贝马斯不同，亨廷顿没有什么理论可言，因为他更具有画家的气质，他的作品更多地表现为对现代社会的素描。然而，正是这种素描式的叙述，却标示出现代官僚制以及由官僚制所引发的官僚主义与腐败间的密切联系。亨廷顿看到，现代化意味着政府权威的扩张和政府管理活动的增多，即使国家制定了众多的法律，腐败的可能性也会增加。这取决于法律受公众普遍支持的程度、违法行为本身不易被察觉的程度、官员受获利欲望驱动的程度等等因素。此外，当某些个人和某些集团感到法律对之不利时，这些人和集团就会成为制造腐败的潜在根源。因此，即使有了各方面的法律，并不等于就能够消除腐败。法律只是提供识别是否腐败的标准，仍然会有人无视法律，铤而走险。
亨廷顿指出，“现代化进程引起的腐化在中央集权的官僚制国家，比在封建国家更广泛”。越是在现代化程度高的国家，腐败的问题越严重，就西方国家而言，拿美国、加拿大和澳大利亚、英国相比，“政治腐化在美国和加拿大似乎更为严重”
。关于政治腐败的规模和频率，亨廷顿指出，在现代化程度低的国家，除去一些例外(如共产党领导的社会主义国家)，高级行政官员比低级行政官员更为腐败；在现代化程度高的国家，低级行政官员则比高级行政官员更为腐败。至于腐败的影响，亨廷顿指出：“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善。”
可见，亨廷顿用一种极其直白的语言揭示出现代官僚制统治存在着合法性危机的问题。
问题究竟出在哪里？为什么在官僚制的问题上有了这么多的理论探索，却依然存在着许许多多无法解决的问题？特别是在哈贝马斯之后，几乎在所有的问题上都采取二元分立的视角，从而把理论变得越来越繁琐，而在实际上，却什么问题也没有解决。同样，在实践上，官僚制更带来了不计其数的令人困惑的问题，以至于20世纪80年代以来各国的行政改革运动纷纷提出“摒弃官僚制”的口号。我们认为，关键的问题是谁也没有走出韦伯在官僚制的社会史比较研究中为官僚制所确定的性质，那就是把官僚制作为统治工具来看待。无论是站在统治的角度来认识官僚制，还是对官僚制进行实践建构和不断修缮，都不会取得真正有历史价值的结果。所以，无论在理论上还是实践上，要想告别官僚制，就必须走出统治的视角，不能把官僚制看作统治的工具。
走出统治的视角又会通向何方呢？我们认为，人类的文明史可以分为这样三个阶段，那就是国家及其政府实行统治的阶段、实行管理的阶段和从事服务的阶段。在一个很长的历史时期里，国家与人民、政府与社会的关系主要是一种统治关系。近代以来，特别是进入20世纪后，统治关系因管理关系的成长而逐渐地退出了历史舞台。但是，正如上面所考察的那样，社会科学的研究和各种理论的建构都没有实现根本性的视角转换，才在官僚制的理论建构和实践应用中陷入了当前的困境。
应当说，官僚制理论是20世纪科学发展所取得的一项值得人们骄傲的成果，因为这一理论的提出，为人们认识自古以来的官僚体系打开了一扇视窗；通过这种认识和研究，人类可以建立起超越人类统治关系的管理关系。但是，现实的表现却不尽然，由于官僚制理论自一开始就被放置在统治工具的地位上，由于人们从统治的视角出发去建构官僚制，以至于它没有在人类管理关系的淬化中使科学化、技术化追求对社会治理作出应有的积极贡献，反而导致了根本性的行政目标的丧失。无论是理论家还是实践者，都在无休止的行政改革中陷入了迷惘，摒弃官僚制会陷入无路可走的境地，而完善官僚制却使人们丧失行政目标。改革曾经给予人们无限的希望，让人发现行政目标之所在，然而，现实却告诉我们，行政目标每每出现在人伸手可及的地方，却又消失了。
如果说官僚制果真如韦伯所说的那样已经经历了几千年的发展的话，那么，以往的发展历程都只能说是没有实现自觉的自然过程，只是到了20世纪，当韦伯对官僚制组织作出了系统化的研究之后，这个发展历程才成为一个自觉的进程。也就是说，由于韦伯对官僚制作出了理想类型的设计，才使官僚制组织的发展从不自觉走向自觉。可见，韦伯作为一个思想家、学者，对人类作出的贡献是很了不起的。但是，正如历史上的所有思想和理论都只具有历史性的价值一样，韦伯的官僚制理论也是有着历史局限的。20世纪70年代以来，在公共行政实践中出现的对韦伯理论的反叛，就证明了这一点，这也意味着官僚制应当得到超越。
从20世纪70年代开始，西方国家根据韦伯的官僚制理论而建构起来的官僚体制出现了结构性危机，虽然也在不断的修缮和调整中使官僚制得到完善，却无法避免“政府失灵”局面的出现，反而使行政管理变得越来越被动。因而，人们开始对韦伯的官僚制理论产生了怀疑，甚至进行了批判性的反思，试图通过对韦伯理论的清算去寻找解决公共行政实践中的诸如政府财政危机、社会福利政策难以为继、政府机构日趋庞大臃肿、效率低下、官僚主义盛行、公众对政府能力失去信心等问题的方案。当然，理论反思是不能代替实践探索的，但理论的梳理却可以启发人们的思路。正是基于这种认识，我们希望在理论上揭示韦伯官僚制设计中所存在的“合理性”悖论。
在韦伯的官僚制理论中，“合法性”(legitimacy)与“合理性”(rationality)是两个最为基本的概念，一切关于官僚制的研究，都只有从这两个概念出发，才能把握官僚制理论的真谛。在某种意义上，韦伯的整个学术思想体系都是在这两个概念的基础上展开的，他在政治学和社会学领域中所发表的意见，也都是基于合法性和合理性的概念而作出的进一步引申与发挥。合理性范畴是韦伯建构官僚制理论时所作出的一项重要学理预设，也是他进行现代官僚制组织模式设计时所遵循的一个基本原则；至于合法性概念，则是韦伯用以理解古代官僚制的锁钥。也就是说，与现代官僚制相比，古代的各种类型的官僚制是不具有合理性的。但是，这种不具有合理性的官僚制为什么会在古代中国、埃及、印度和中古的欧洲等地普遍存在？那是因为，这些地区的官僚制虽然不具有合理性，却具有合法性。对于现代官僚制而言，不仅需要具有合法性，而且也需要具有合理性，或者说，需要通过合理性去营建合法性。
我们知道，韦伯在其《世界经济通史》、《儒教与道教》、《经济与社会》等一系列著作中对官僚制发生与发展的历史作了比较研究，他的研究结论是，任何一种类型的统治都应有着合法性基础。既然官僚制能够在人类历史上长期存在和发展，它就是以其合法性作为前提的。韦伯认为，官僚制是特定权力的施用和服从关系的体现，具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可以称作“统治”，这种统治主要是基于一种自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他只有接受这种信仰体系，才能有着行动的一致性、连续性，而且不会导致内心的紧张。韦伯把这种个人自愿服从的体系视为合法性体系。反过来，这种合法性体系的存在，则使每一个人都能够遵从来自权威的命令，不管这些命令是来自统治者个人，还是来自通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。从权力关系的角度看，这是一个以“命令—服从”行为模式为特征的权力关系，这种命令与服从的关系如果得到了维系并顺畅地运行，也就意味着统治具有了合法性基础。
进一步地说，合法性是来源于一种正当性的信念。韦伯认为，正当性的信念可以分为两大类别：一类是主观的正当性，包括情感的正当性、价值合理性的正当性、宗教的正当性；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性、法律的正当性。在这两类正当性信念的支持下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：(1)情感行动；(2)价值合理性行动；(3)传统行动；(4)目的合理性行动。在这四种类型的行动中，前三种都仅仅是由情感的、价值合理性的、宗教的和习惯的正当性的原因而得到的合法性，唯有最后一种类型的行动才是得到了法律正当性支持的行动，因而，不仅具有合法性，同时也具有合理性。
韦伯关于统治的三种支配类型的分类在理论上不是出于灵感，而是从人的行动类型推演而来的。也就是说，与上述四种行动类型相对应的是三种类型的支配行为或者三种统治类型，即个人魅力型的、传统型的和法理型的统治。我们已经知道，个人魅力型统治，是建立在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上的，在这种类型的统治过程中，行政职务不是一种稳固的职业，也没有按正常途径的升迁，全凭领袖个人意志的直接指定，其行政体制的特点表现为行为的随机性和偶然性，甚至让人感到是反复无常的。传统型统治是建立在对于习惯和古老传统的神圣不可侵犯性的要求之上的，行政官员不过是君王的臣子，他对君王的忠诚胜过其才能，所注重的是听命行事，为官者可以世袭，行政管理体制表现在营造官员的依附性方面，是作为附属而去开展行政管理活动的。法理型统治是建立在对于正式制定的规则与法令所确认的正当行为之上的，当这种统治以支配关系的形式出现的时候，是有着规则和法律的规范的，支配行为虽然也是借助于权力而施行的，但权力的应用却不是随意的，而是有着制度和规则的规范和保障的，故而称作法理型统治。
在这三种体制中，个人魅力型统治并没有采用官僚制的形式，只有传统型和法理型统治才采用了官僚制的形式。但是，在这两种官僚制形式中，传统型统治所采用的官僚制虽然具有合法性却不具有合理性，如果说具有合理性的话，那也只能算作是一种主观化了的价值合理性。韦伯关于现代官僚制的构想是与之不同的，他要求现代官僚制具有一种客观的合理性，是实现了合理性与合法性相统一的官僚制。所以，韦伯把理论工作的重点放在了设计这种既合法又合理的官僚制方案方面了。
应当说，韦伯是一个理想主义者，在他的官僚制理论中，是首先确立起了合理性的概念，然后再去进行合理性官僚制模型设计的。所以，他对历史上的官僚制所作的描述是以合理性为标准的，分析的结果是历史上的官僚制都缺乏合理性。既然如此，那就需要自己动手去设计一种具有合理性的官僚制。当然，官僚制作为一种社会实践和历史进步的产物，是不可能单纯由学者去作出理论设计就可以建立起来的，但是，学者是可以对官僚制的理想形态加以描述的。韦伯所做的工作就属于描述理想官僚制模式的理论活动。所以说，韦伯是合理性官僚制模式的设计师。
根据韦伯的看法，官僚制首先是作为一种组织形式而存在的，或者说，是指组织存在的一种理想的体制和制度。这种组织形式无论是在过去还是在现在，都表现为一种上级对下级的领导、监控和下级对上级的报批、服从的层级制度。这是一切官僚制的基本特征。但是，现代官僚制的新特点在于，官僚制组织中的官员是根据契约关系雇用和经过培训并领取薪金的人员。虽然组织成员在官僚制的层级结构中有着高级与低级的差别，从而使官僚分为上级和下级，但是，他们依照法律以及规则的规定而开展工作。在官僚之间，并不存在着依附关系，下级官僚并不是上级官僚的附庸。由于具有这些特点，与传统的官僚制相比，现代官僚制就有着更大的优越性，它能够在处理行政事务的过程中获得良好的决策并使决策得以贯彻和执行，能够在明确的目标导向下使行政行为具有精确、严格和统一化的特点。
在统治的视角中，从合法性到合法性与合理性的统一，显然是人对人的统治的文明化。韦伯所持有的是统治的视角，所以，他的理论目标只是为了改善统治，是希望把人对人的统治变得更加文明。所以，韦伯对历史上的各种统治类型的考察既是出于扬弃以往的统治类型并建立起更加文明的统治类型的需要，也是为了从以往的统治类型中汲取一些有益于现代官僚制建构的因素。总的说来，韦伯在刷新统治类型方面找到了合理性的原则，是基于合理性的要求而去对理想的官僚制作出设计的。总结韦伯的观点，可以看到，基于合理性的官僚制具有这样几个方面的特征：
第一，现代官僚制是有着法律和规则依据的等级制度，组织成员依组织的层级结构而被放置在一定的位置上，组织的运行表现为一整套明确的和持续一致的程序化的过程，上下级之间的关系反映在命令与服从的行为模式之中，每一个官员的行动方向都由处在更高一级的官员确定，支配关系以及支配行为都不受政治观点和政治立场的影响，在更宽泛的意义上，不受任何价值因素的干扰。
第二，现代官僚制的等级体系是由职位和岗位构成的层级系统，官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有行使权力的官员的个性特点，而是基于职务本身的需要的职位权力，只能服务于组织目标的实现。官员在行使权力和开展公务活动的时候，必须排除个人的情感纠葛。由于官僚制组织是一个分工—协作体系，每一职位和岗位上都被赋予了明确而具体的权力，每一职位和岗位上的官员掌握和行使的都是本职位和岗位上的权力，不能越位行使权力。也就是说，官僚制组织中的每一成员都必须照章办事，不具有越出其职位和岗位的权力。
第三，现代官僚制中人与人的关系是基于工作的需要而建立起来的，虽然作为官员的人有着职务、职级上的不同，却拥有着平等的身份，基于工作需要的命令与服从是不能被转化为人身依附关系的。这一点也是与传统官僚制完全不同的。传统官僚制是产生于等级身份制的条件下的，官僚制自身的层级结构与等级社会的身份等级是同构的，完全或者部分反映了“血统”或“世袭”的社会特征，而现代官僚制则是建立在法学理念下的，官员的工作和利益不是由他的上司的个人好恶决定的，而是取决于制度的规定，官员的年资、工作经验、责任心和敬业精神等等，都可以在形式上加以量化，官员个人利益的实现有着客观化的标准和程序化的操作方式。所以，在现代官僚制条件下，官员个人所服从的不再是拥有特定职务的人，而是对特定职务的服从。只是在人与职务结合在一起的情况下，才表现为对某个职务上的人的服从。如果这个人与某个职务相分离的话，他就失去了下命令、作指示的权力。
第四，现代官僚制是一个拥有极为完美的科学化程序和技术化手段的组织体系，而且，这个体系也是一个分工—协作系统，每一组织成员都应当是某一方面组织职能的专家，例行的和日常性的工作都有着相应的技术标准和明确的程序；作为日常工作基本内容的信息收集、整理、归纳等，也有着相应的技术支持；在提出可行性决策方案时，需要听取组织内部和外部专家的咨询意见，力求做到科学决策。总之，在组织运行的每一个环节中，都努力做到对专业知识的运用；在关涉组织目标以及组织目标实现的每一项行动中，都注重对技术手段的应用。
近代以来，科学技术的发展经常表现出设定理想条件和追求理想目标的特征，比如，牛顿力学的基本定律都是理想条件下的科学定律。现代官僚制理论也反映了近代以来的科学特征，是在合理性前提下所作出的一种理想型设计，所以，与自然科学中的理想模式具有很大的相似性。那么，这种具有充分合理性的官僚制在现实中是否存在以及能否存在？如果它仅仅是一个理想模型，在现实中存在的可能性就会大打折扣。所以，韦伯也不得不承认：官僚制作为一种理想类型的思维结构，也许像只是在假定的绝对空间中计算出来的物理反应一样，在现实中是极少见的。但是，韦伯又认为，这种理想类型并不是凭空构造的，而是来自于现实本身，是通过对现实中那些典型因素的发现并运用这些典型因素而进行的理论重构。
对于这个问题，韦伯是这样看的：“理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点，通过综合许多弥漫的、无联系的，或多或少存在、偶尔又不存在的具体的个别的现象而成的，这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理成一个统一的分析结构。”
所以说，韦伯所建构的官僚制理想类型其实是一项理论成果，韦伯是将历史上的以及现实中的那些具体的、个别的官僚制组织的某些突出的特征抽取了出来，并通过思维的综合和整理，构想出了现代官僚制。在现实的实践中，是不可能发现完全具备了官僚制理想类型全部特点的组织形态的，尽管在韦伯的官僚制理论产生了广泛影响之后人们努力按照这个理论去塑造现实实践中的组织，但是，如果说某个具体的组织已经达到了韦伯的官僚制标准的话，那是夸大其词了。
韦伯试图说明他构想理想型的合理性官僚制的理由，他指出，在历史学的研究中，作为历史认识论的方法，“理想型”是认识的手段而非认识的目的。然而，对于社会学来说，理想类型是由社会学的任务所决定的，因为社会学需要建立关于事件的一般法则，不管这些事件的时空意义如何。所以，韦伯自认为自己是以一个社会学家的身份来建立理想的官僚制模式的。的确，对于科学研究来说，韦伯的这一看法是合乎科学发展的一般原则的，是没有问题的。因而，对于韦伯建立合理性官僚制的理想类型这一点是无可厚非的。但是，科学无论是在建构理想类型方面有着多么高度的纯粹性，都应当以科学自身逻辑上的完整性为前提，如果科学自身存在着逻辑上的悖论的话，那么，在逻辑断裂带上去建立理想类型，就不能被视为明智的选择。即使对于社会学来说，也是这样。社会学以及所有社会科学门类的研究，可以从社会现实中抽象出典型因素，却必须在这些典型因素中包含着现实的完整性，如果理论不能够反映现实的完整性，也就意味着科学自身是一个畸形化的体系。韦伯的官僚制理论正是这样，它作为其理论基础的合理性概念，恰恰是一个不具有完整性的片面的合理性。片面的合理性又怎么能够被称为合理性呢？无论是在日常用语还是在科学思维中，片面的合理性都恰恰是不合理性。所以，对于韦伯的理想官僚制模式来说，根本性的问题是，作为官僚制设计基础的合理性概念自身，就存在着逻辑断裂带。
我们已经指出，韦伯建构理想的官僚制模式的努力是在历史叙述中进行的，所以，他也把官僚制的形成过程看作是社会的合理化进程，是在社会关系客观化和物化过程中的合理化。当然，韦伯并不认为这个合理化进程是一个必然的历史方向，而是在特殊的历史条件下以市民社会的理性思考和行动为前提的。根据韦伯的意见，就行动而言，在传统社会中，行动的手段、目的、价值和结果等各种组成要素的自律控制力都是很弱的，只是到了近代社会，市民行动的自律控制力才得到增强，才可能增加行动的合理性。所以，在整个宗教社会学和社会史研究中，韦伯把合理性的出现(合理化运动)与西方社会的具体历史条件联系在了一起，认为仅仅在西方社会，才出现了这种合理化的运动。
在对合理化的进程进行历史叙述时，韦伯从行动要素的、价值领域的和社会结构的三个方面去描述合理化运动的过程。韦伯认为，从行动的方面看，在传统社会，对行动的诸组成要素(即手段、目的、价值及结果)的自律控制力是极其有限的，而到了近代社会，其自律控制力得到了显著提高，这就意味着行动的合理性也得到了提高。正是基于对行动诸要素合理化状况的认识，韦伯区分出四种行动类型，即目的合理行动、价值合理行动、情感行动以及传统行动。
情感行动以及传统行动都显然是不具有合理性的，但是，在从情感行动向传统行动演进的过程中，却包含着合理化的内涵。与情感行动相比较，传统行动已经开始拥有一定的合理性了，尽管这种条件下的合理性是极低的。合理性只是在现代化的过程中产生的，只是当传统的行动在历史发展中日渐式微时，手段、目的与价值才开始分化，并出现了目的合理性和价值合理性的问题，才可以在这些要素的意义上去考察行动的合理性。
在传统社会，诸价值领域尚未分化，是互相融合在一起的。到了近代社会，诸价值领域分化为具有相对自为的体系，因而，出现了认知—技术领域、审美—表现领域以及道德—实践领域。同时，各价值领域处于持续的合理化—自律化过程中。价值诸领域的出现本身，就是社会合理化的表现，使每一个领域都能够获得或发展出属于这个领域的合理性原则和标准，使价值合理性在不同的领域以不同的形式出现。如果说康德对审美—表现领域、道德—实践领域的合理性状况作出了细致的考察的话，那么，韦伯所钟情的是认知—技术领域的合理性，并认为这一领域典型地反映了现代社会的合理性状况，是完全实现了形式化的合理性领域，可以在形式合理性的原则下去加以建构。
从社会结构方面来看，从传统官僚制向现代官僚制的转换就是社会合理化的集中体现。就官僚制的产生本身而言，从卡里斯玛型支配到传统型支配标志着统治类型的合理化。因为，传统型支配已经求助于官僚制了，已经表现出了合理化追求。尽管传统型支配还不具有合理性，但是，支配行为的制度化必然包含着追求合理性的动力。所以，传统型统治所赖以成立的官僚制意味着社会结构合理化的滥觞。也正是因为传统官僚制中已经包含了追求合理性的动力，才会在历史演进中走向自我否定的方向去，才为现代官僚制的产生提供了历史准备。对社会结构的合理化可以作出这样的理解：社会合理化进程最终凝结为官僚制，而官僚制则代表了社会合理性的程度，并且，反过来维护社会的合理性，甚至向社会提供合理性。
出于理想型官僚制设计的需要，韦伯在论述官僚制的合理性时，要求对不同类型的合理性进行客观描述，也就是从因果关系上去判明合理性的类别。韦伯区分出两种合理性，即“实质合理性”和“形式合理性”。实质合理性是价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价，这些评价包括：是否合乎宗教信仰或宗教教义；是否符合习惯；是否表现出某种社会美德或善行；等等。由于实质合理性是一种关乎伦理或道德理想的合理性，因而，它极力强调行动的社会关注，忽视行动效率。所以，它是一种主观合理性。形式合理性不同，它在统治关系和支配过程中更加强调对手段和程序的关注，行动方式所倚重的手段、行动所欲达成的目标等，都是可以进行量化的，从而使行动本身可以事先作出规划，也可以对行动所欲实现的目标以及目标能够得到实现的程度进行预测。也就是说，形式合理性不仅把行动过程看作是可计算的，而且把行动的目的也看作是可计算的。韦伯认为，目的其实就是社会秩序的理性化，当目的可以计算时，也就使社会秩序表现出了最大程度的可计算性。因此，形式合理性是“工具—目的”的，是一种纯粹客观的合理性。与之相反，实质合理性则是一种伦理道德理想。
韦伯认为，实质合理性仅存在于传统社会，是传统社会秩序的基础和内容，在现代社会，实质合理性已经基本丧失了赖以存在的社会条件。现代社会日趋繁复的生产与生活必然要求把行动的效率提高到一个十分重要的位置，社会管理也必然要求通过方法与技术的提升去达成目标，面对纷繁复杂的现实，伦理道德理想几乎没有发挥作用的地方。在经济生活中，受到资本主义市场经济法则的支配，公司不得不连续地、精确地并尽可能以更大的成本效益和更快的速度处理它的业务；在民族国家意义上，现代国家统治越来越依靠科层化的管理方式，使它的军事、司法和行政管理人员日益脱离它自身具备的物质条件，领取工资和薪金的官僚彻底摆脱了过去曾经被先赋的任职条件，官僚已经广泛地和普遍地实现了雇员化；在公共生活领域中，报刊等社会舆论不仅在内部形成了分工明确、运作有序的机制，而且在外部也越来越与科层化的国家之间取得相互信赖，并受着受过专业训练的各类活动家或党派官员的指导。
同时，社会的公共空间也日益官僚体制化。在政党政治中，实现了官僚体制化的政党总是想方设法地从技术上强化其控制能力，总是希望实现对人民大众的那种冷漠的“同意”能力的操纵，总是试图精确地事先计算出自己行动的过程以及所能达到的结果。所以，在现代社会，形式合理性已经与“合理性”一词完全重合了，在现代理想型官僚制设计中，突出强调官僚制的形式合理性和客观性也就是顺理成章的事了。正是在此意义上，韦伯说：“从目的的合乎理性的立场出发，价值合乎理性总是非理性的，而且它越是把行为以之为取向的价值上升为绝对的价值，它就越是非理性的，因为对它来说，越是无条件地仅仅考虑行为的固有价值(纯粹的思想意识、美、绝对的善、绝对的义务)，它就越不顾行为的后果。”
韦伯的合理性概念是用来分析和理解现代官僚制的理论框架的，也适用于对现代社会的理解。但是，韦伯所讲的合理性仅仅是一种形式合理性，他用这种形式合理性完全替代了其他所有的合理性。这样一来，韦伯用形式合理性的材料建构起来的官僚制，其实是排斥了对任何价值因素的关照，消除了任何来源于人的主观愿望和内在要求的合理性，只允许合理性从属于客观的规定。所以，在这种客观的形式合理性的基础上建构起来的官僚制，就只能被看作是一种工具。就像我们使用的一切工具一样，本身有着自己技术上的优劣高下问题，至于谁使用它，那是另一回事。然而，在阅读所谓武侠小说的时候，我们会看到同一把剑在不同的人手中是不一样的，甚至手中无剑还是剑侠的一种境界。即使官僚制是“统治”的工具，又怎能与其主体完全分开来加以认识和建构呢？
韦伯在阐述工具理性和形式合理性的时候提出了“价值中立”的原则。这是因为，既然官僚制是建立在工具理性的基础上的，既然官僚制所拥有的是一种形式合理性，那么，它就必须在价值上是中立的。正如任何一种工具一样，可以为不同的人所用和用于干不同的事。所以，就韦伯的理想型官僚制来看，在整体上具有作为工具的价值，而就它作为工具本身而言，则从属于结构上的科学性规定和运行上的技术化追求。至于官僚制中的人，则必须与官僚制整体上的工具性相一致，个人的价值主张和价值偏好都应受到排除，以避免作为工具的官僚制因人的主观因素而受到扭曲。根据韦伯的看法，官僚制中的人的个人价值观念是不具有合理性的，这种不具有合理性的主观因素必然会对形式合理性造成冲击，从而使官僚制偏离工具理性。为了捍卫官僚制的工具理性和维护官僚制的形式合理性，就必须要求活跃于官僚体系中的人保持价值中立。进而，对于“统治”体系来说，官僚体系在整体上也应保持价值中立。
韦伯认为，拥有形式合理性的理想型官僚制具有分工明确、职责和权限清晰、层级结构合理、专业化程度高和组织成员的“非人格化”等特点，同时，还拥有严格的规章制度，从而具有超过任何其他形式的技术优势。在组织的意义上来认识官僚制，就可以看到，其他任何一种组织形式都无法在技术方面与它相比，就如使用了机械的生产方式与不使用机械的生产方式相比较一样。韦伯说：“官僚体制的组织广泛传播的决定性的原因，向来是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式。一种充分发达的官僚体制机制与其他形式的关系，恰恰如同一台机器与货物生产的非机械方式的关系一样。精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。只要是涉及复杂的任务，那么有偿的官僚体制的工作不仅更加精确，而且结果往往甚至比形式上无偿的名誉职务的工作更加便宜。”
拥有形式合理性的官僚制组织具有科学、高效的优点。但是，韦伯也看到，这种官僚制依然包含着权力被滥用的可能性，也会存在着违法行为、低效率、官僚主义等问题。更为重要的是，官僚制的麻烦在于，官员们并不总是以他们应当遵循的方式行事，而是具有一种人类本能的趋向，总是试图增大自己的权力，并扩充自己的权利。韦伯认为，官僚制组织的成员往往不是作为一个忠实的仆人去行事，而是力求成为他们所管辖部分的主人，对文件的垄断常常是他们手中极为便利的武器。他们往往凭借从官方情报到保密资料的转换，凭借仔细的证据处理和有选择性的事实描述，并在行政管理公正无私的幌子下去支配或强烈地影响政策，使政府的部长俨如他们自己部门的雇员或成为傀儡人物。对于这些问题的解决，韦伯的方案是：其一，实行行政职能部门内部的合议制，扩大决策参与范围；其二，改变行政首长的非专业现象，避免非专业的官员依赖专业人员的帮助，以保证开展行动的决定总是由自己作出；其三，实行直接民主制，保证政府官员直接受到议会监督。由此看来，韦伯在思考解决官僚制所带来的问题的方案时，并不是求助于官僚体系自身解决问题的能力，而是到官僚体系的外部去寻找解决官僚病的锁钥。
可见，韦伯的思想中是存在着诸多矛盾的。作为一个深受启蒙思想和近代哲学熏染的思想家，他有着自由主义的信念，并崇尚个人价值。但是，他的理论又表现出压抑个性、祛除价值的思想。在韦伯的官僚制组织理论中，这种矛盾被单向度的客观追求完全取代了，他关于自由主义的和个人价值的信念完全被官僚制组织的客观性所湮没。所以，拥有形式合理性的官僚制在很大程度上只是一种理想化或纯理论性的组织制度，在现实中有着很多难以跨越的障碍。最为关键的问题是，韦伯的官僚制实际上是一个道地的权力本位的体制。在这种体制下，对官僚起支配作用的是强烈的权力拜物教，官僚们总是把对权力的追逐作为其行政行为的主要目标。这样一来，就必然会在官员之间造成非道德的猎取权力的行为，官员会把通过自己的行政行为为社会提供良好的服务看作一个十分困难的途径，总是会选取投机钻营等等途径去获取权力。这样一来，不仅无法在行政官员这里真正祛除价值“巫魅”，反而会在官员之间形成一个相互倾轧、尔虞我诈的氛围，从而造成整个官僚体系的内耗增加。
在韦伯官僚制理论对客观化、形式化的合理性追求的背后，显然包含着对人的否定。我们知道，从文艺复兴开始到启蒙运动，所有的思想运动都一直致力于在理性追求中踢开上帝，整个近代思想的发展都是在这一主题下进行的，每前进一步都是这一主题的进一步深化。但是，在非理性的领域中如何排除上帝的干扰和肯定人的价值，是在尼采宣布“上帝死了”之后才开始的。所以，从文艺复兴到尼采的主流哲思，可以看作是从肯定人的理性价值到肯定人的非理性价值的进步历程。然而，韦伯的官僚制理论是与这一主流哲学倾向背道而驰的。因为，韦伯的官僚制理论在科学化、技术化追求中片面地强调客观性意义上的形式合理性，从而在根本上否定了人，这无异于在官僚制中宣布了人的死亡。在韦伯看来，现代官僚制所意味着的是整个现代生活的科层化，而现代生活的彻底科层化则意味着工具—目的理性完全控制了社会心理。在资本主义的合理化过程中，工具理性消灭和取代了其他形式的理性，使全部社会生活都从属于形式合理性的规划。工具—目的理性是与现代社会的效率追求一致的，它或许是社会进步的表现，抑或是社会发展进程中压倒性的世界潮流。因此，形式合理性追求使日常生活领域中的一切都被纪律严明的等级制度、合理的专业化、个人本身及其活动的条理化和工具化所结构化，生活有了合理性的形式，却失去了自己应有的质。
历史进步的趋势是人的发展，任何一项制度建设都必须将目标指向人的全面发展，人是社会的最高价值，也是社会发展的动力，更是社会发展的目的。这就是一种社会本位的价值取向。因为，社会本位实际上也就是人本位，即突出强调人的地位、人的权利、人的尊严，突出强调人的个性发展和价值实现。对于公共行政的制度建设来说，尤其需要坚持这一价值取向。具体而言，基于这一价值取向的制度建设在体系内部必须是以提高行政人员的道德为目标的，要求行政人员个人的发展与社会一般成员的人的发展走不同的道路。如果说社会的一般成员在人的发展这个方面是通过个人权利、个人尊严和个性的张扬而得到实现的话，那么，行政人员恰恰是在尊重他人的权利、维护他人的尊严和为他人的个性发展提供保障的过程中来获得自己人格的升华和完善自己的道德修养，从而走向个人的全面发展。所以说，对于行政人员来说，他在社会总体意义上的人的发展中所要追求的就是个人人格的实现，而个人的人格是通过道德的自觉才能得到实现的。
从行政法律的角度来看，现代公共行政的权力体系也被称作为一种行政授权体系。在行政授权中，行政人员拥有很大一部分自由裁量权，这个自由裁量权能否在行政人员的行政行为中与公共行政的总体目标相一致，主要是依靠行政人员的道德觉识为其提供保证的。当然，行政法律以及行政体系的制度设计表现为谋求程序控制，大陆国家也通过设置行政自由裁量权的事后审查机制而去保证它不被滥用，然而，程序控制与自由裁量之间是存在着理论上或逻辑上的悖论的，往往在实践上会遇到选择的困难。所以，一切关于自由裁量权的程序控制，都不可能取得成功的效果。只有走出程序控制的思路，或者说把程序控制放在一个强程序弱控制的地位上，通过给行政人员的道德提供发挥作用的空间，才能使行政自由裁量权发挥应有的作用。一旦行政人员实现了对行政程序的道德自觉，他就会在行政程序的基线上去灵活地运用自由裁量权。一切控制都会引发受控制者的抵触，如果行政程序是出于控制的目的而建立起来的，行政人员必然会因为这种控制而消极地使用自由裁量权，或者会破坏性地使用自由裁量权。所以，我们认为，行政程序是必要的，但是，行政程序的订立，必须包含着道德方面的考量，不是出于对行政人员进行控制的需要，而是服务于为行政人员的道德行为提供依据的目的。
总之，官僚制不应是一个回避人、压抑人甚至消灭人的管理体制，而应是一个以人为中心的体制。一旦确立了以人为中心的理念，就必然会突出人的主体性，从而肯定人的价值以及人的价值观念的作用。这样一来，官僚制的客观性和合理性就转换为了人的主体性和道德优先性。所以，我们对于因制度的兴旺而致使“人的死亡”的官僚制形式合理性设计，是不能持赞成态度的。我们希望看到的是，制度成为人的自主活动的空间，为人的自由、自主行为提供支持，而不是成为专门用来限制和控制行政人员的工具。
总的说来，从科学建构或学术研究的角度看，应当肯定韦伯的合理性设计，因为他也是在总结历史上官僚制发展经验的基础上提出现代官僚制的合理性设计的。但是，这个合理性的官僚制却仅仅从属于片面的形式合理性，因而，存在着理论上的悖论。既然在理论上存在着悖论，那么，这种形式合理性的设计也就不可避免地会导致官僚制在公共行政实践上的困境。也正是由于这个原因，在20世纪官僚制的实践中，集权与授权、效率与责任、科学与价值的冲突，都达到了空前的地步。特别是官僚主义的问题，引致了政府结构及其运行中的诸多问题，以至于政府及其公共行政经常性地陷入困境。
正如上述所言，韦伯的官僚制理论其实是从属于近代科学的理性范式的，从林耐的分类学，到牛顿的经典物理学，再到韦伯的社会学，都属于同一个思维范式，所走的是一条抽象化的道路。近代科学，在理论以及学科发展上的表现，就是无尽的分化，这种“分”的逻辑使所有的理论以及所有的学科，都失去了科学的总体性。所以，也就不能不在实践中陷入困境。如果说在20世纪自然科学领域中已经实现了科学结构的革命，那么在社会科学的领域中，这种革命尚未发生，无论学者们对20世纪社会科学的发展作出了多么夸大其词的报道，也只能视为一种自我陶醉的表现。虽然在20世纪的后半期出现了许多创意不凡的理论，在实践上也不断出现要求变革的呼声，特别是在公共行政领域，行政改革已经成为一个持续不断的过程。但是，社会科学在何种程度上告别了抽象化、片面性的发展进程，依然未见晨曦展露。所以，揭示韦伯官僚制理论的实践困境，可以把我们引向去发现理论与实践在总体性上的一致性和科学与价值的统一性等科学研究和公共行政体系建构的方向上来。
正如我们上面所作的语词解读，官僚制(bureaucracy)的概念具有几重含义：在政治学中，“官僚制”一词往往是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体的政府中的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和；在一般社会学中，特别是在社会史的学术研究中，“官僚制”一词是指作为统治阶级统治工具而存在的官僚集团，他们是一个特定的贯彻统治阶级意志的食禄阶层；在管理学上，“官僚制”的概念有着更为宽泛的内涵，泛指以授权—分层、集权—统一、命令—服从等为特征的当代组织形态，无论是公共组织还是私人组织，都可能会以这种组织形态出现。而且，当代社会中的各类组织主要是以这种形态出现的。
我们也指出，在人类历史上，官僚体系早已存在，并引起过学者们的关注。黑格尔在其《法哲学原理》中就曾对官僚体系作了较为准确的定性分析。在近代社会，官僚体系曾经在产业革命时期被用来组织和指导企业的生产经营活动，在资本主义的形成和发展中起到过重要作用。但是，官僚制的概念是由韦伯提出并作出了深入论证后才为人们所广泛知晓。所以，韦伯往往被看作是系统化的官僚制理论的提出者。确实，韦伯在其社会史的研究中，对官僚制的历史演进作出了非常系统的探讨，而且试图在这一系列探讨的基础上建立起拥有形式合理性的官僚制。韦伯的合理性官僚制设计是建立在其整个社会“合理化”(rationalization)的历史演进的假设的基础上的。他认为，人类社会的发展就是从神秘阶段不断演化而到了理性复杂阶段的过程，人类的希望正在于社会的不断合理化，直至走向这样一个历史阶段：“重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；是公事公办，而不是个人关系；是技术专长，而不是心血来潮，一时聪明。”
在20世纪，无论是在理论探讨还是实践探索中，韦伯的官僚制理论都得到了充分的响应，在某种意义上，西方20世纪的各类组织实践都无法回避官僚制理论的影响。正是韦伯的官僚制理论，通过了政治学的、社会学的和管理学的进一步发挥而被贯彻到了各类组织实践之中。如果从人类组织形态的发展史来看的话，20世纪是可以被命名为官僚制的世纪的。但是，韦伯所追求的合理性官僚制作为一种理论，却是对一种片面的形式合理性的诠释，韦伯自己也把这种合理性称作工具—目的合理性。韦伯认为，以往的传统官僚制是从属于价值合理性的，而现代官僚制则需要摒除价值合理性，代之以目的合理性。
根据韦伯的看法，从目的合理性的角度看，价值合理性总是不理性的。然而，我们不能同意这一看法。这是因为，政府作为一个组织体系，虽然是将其职能的发挥寄托于组织的结构和运行机制上的，但是，这个体系中的最为基本的因素还是活生生的人，是作为行政人员的人或作为官僚的人赋予了组织运行以动力。当我们说行政人员或官僚是人的时候，其实是指他们不可避免地会有着自己的思想意识和价值观念，如果在官僚制的设计中完全排除了人的思想意识和价值观念的因素，那么，这个设计无论在理论上具有多么大的合理性，而在实践中都是不合理的。所以，韦伯的官僚制理论也像近代经典物理学一样，是一个理想型的设计。尽管这个设计在“粗放型”的社会统治或管理中具有一定的适用性，但是，随着社会的发展、科学技术的进步以及人的社会心理活动越来越细腻，随着政府所面对的对象变得越来越复杂，随着社会的虚拟化和个性化因素的增长，这种理想型的合理性设计就会日益暴露出其缺陷。
自官僚制理论提出之后，整个20世纪的公共领域、私人领域中的组织建构都进入了自觉行动的阶段。特别是在公共行政的领域中，政府组织的每一次重大的变革都会根据官僚制组织理论而对现实进行评估。尽管70年代以来，官僚制理论受到了来自各个方面的批评，但是，迄今为止，由韦伯设计而随后得到充分修缮的官僚制模式一直占据主导地位。西方国家70年代末开始的行政改革运动虽然提出了告别官僚制的口号，也采取了一些行动，但是，要真正实现告别官僚制的目标，可能还有很长一段路要走。
虽然官僚制理论在20世纪的各类组织实践中都得到了广泛运用，但是，这个理论毕竟采取的是统治视角，是把官僚制作为一种统治模式来加以建构的。韦伯在进行官僚制模式设计时，也主要是针对政府组织进行的，官僚制的设计原旨是服务于政府的统治与管理的。也正是由于这个原因，官僚制的缺陷在政府的运行中暴露得最为明显。在20世纪的公共行政实践中，韦伯的官僚制模式确实在政府的运行过程中表现出了权力高度集中、规章制度过于严格和官吏非人格化等等问题，而且，所建立起来的也只是一种过程取向的控制机制。
韦伯之所以会认为自己对官僚制所作出的是一种合理性的设计，那是因为，这种设计对于责任和效率的实现来说是最佳工具。但是，20世纪的公共行政实践却从来没有真正实现责任与效率的完美结合，反而越来越表现出它在责任与效率问题上陷入极大的混乱。因为，过分的集权和死板的规章制度压抑了人的积极性和首创精神，致使官僚主义泛滥，最终导致了效率低下的后果。更为重要的是，传统的责任保障机制即对行政的政治控制由于官僚制的建构而失灵了。
从理论上说，任何环节出了问题都可能导致责任保障机制运作失灵，现实情况则是两个环节都出了问题。首先，由于现代化的影响以及操纵民意技术的出现和广泛应用，公众很难再用投票的方式实施对政治家的控制(尽管这种方法一直被使用)。同时，现代行政管理活动的极端复杂化、行政组织规模的巨型化、管理技术和分工的高度专门化等等，使政务官失去了对公务员的有效控制。结果是，公共组织失去了对公众的责任感，表现出严重的自我中心、自我服务、曲解民意、漠视公共需求等等。在出现了这些问题的时候，也许可以发展出一条政治路径去加以解决，但是，官僚制理论的提出使人们放弃了对政治路径的追求，使行政的独立性获得了官僚制的支持，从而丧失了对公众、对社会的责任意识。
官僚制在实践上是与官僚集团联系在一起的，没有一个强大的官僚集团作为支柱，也就不可能存在实质意义上的官僚制。所以，无论是古代的传统官僚制还是现代的合理性官僚制，都必然要拥有一个强大的官僚集团。所不同的是，与传统官僚制条件下的官僚集团相比，现代官僚集团是一个专业化程度和拥有专门知识的程度都更高的集团。实践证明，官僚集团越是占有了专门性的知识，其独占欲就越强，也就越是能够成为自足的利益集团。因为，专业知识能够赋予官僚权力和威望。除此之外，还有另一类更为一般的知识，即所谓“官场知识”，这才是真正“唯一适用于官吏利用行政”的知识。在某种意义上，专业知识之所以能被官僚集团用来维护自身的权力和利益，也是因为有这种作为“官方机密”的官场知识。对于官吏来说，“最重要的权力手段是通过‘公务机密’的概念，把公务知识变为保密知识：最终仅仅是保障行政抗拒监督的手段”
。更为重要的是，当官僚成为拥有一定专业知识的人，无论官僚制作出了什么样的要求他们咨询和征辟专家意见的体制规定，官僚们总会自以为大，表面上也走了过场，而在内心中还是认为专家什么也不是。
韦伯在《儒教与道教》等著作中，通过对历史的比较研究，揭示了这种官场知识是如何被用来为官僚利益服务的。无论是在古代还是在现代，这种官场知识都能够让官僚集团僭越咨询和执行职能，并成为其控制决策、实现官僚统治的重要因素。因此，在官僚统治下，皇帝或政治领袖实际上只能是一个靠专家顾问“一勺一勺喂”给他主意的白痴，当他想行使权力时，要么得不到官僚机构的理会，要么就是不得要领，一塌糊涂。表面上他炫示权力的虚荣心得到了满足，事实上则是大权旁落于官僚组织。“当他所行使的权力呈现出来时，君主以为是自己在发号施令，而在这背后，科层部门却能毫无控制、不负责任地享用特权。”
我们知道，现代官僚制组织中的各部门、各层次之间的关系是一种功能关系，而这种关系又是根据效率或技术的原则建立起来的，它要求官僚在履行其职责时排除个人偏见和偏好，保持一种客观的、中立的立场。黑格尔对普鲁士文官制的推崇，韦伯对合理性官僚制所作出的设计，都是因为现代官僚体系拥有形式上的合理性。简言之，现代官僚体系是现代社会精细分工和密切协作不断深化的结果，是日趋复杂的组织活动和日趋庞大的组织规模所提出的管理要求。从理论上看，官僚制的形式合理性是可以保证官僚体系中的相关权力都得到规范和正确使用的，是可以在岗位和职位的科学设置中使责任体系变得非常完善的，是可以在外部职能实现的过程中严格地按照规则和法律而行动的。而在实际上，我们所看到的却是权力经常性地受到滥用，责任经常性地遭受逃避，规则和法律经常性地成为行政不作为的借口。
官僚体系中严格的权威分层使得组织内部等级森严，权力实际上操纵在极少数人手中，而且，这种权力又往往缺乏来自平级或下级的监督。一旦权力缺乏制衡，就会表现为自我膨胀的状况，以至于出现上层专断和下层逢迎的实际权力运行状况。官僚体系会因其合理性而获得自主性，会因自主性而使权力服务于自利追求。当官僚制实现了合理性建构时，它的相对独立性和自主性使它变成了有着利益追求的组织实体。虽然在这个组织中也有着个人与集体的关系问题，而相对于政治部门，相对于社会，则是一个有着特定利益要求的组织实体。这样一来，在组织内部，个人或少数人就可以借集体的权威而对其他成员进行压制；在面对社会和政治部门的时候，所有成员都可以借助集体之名而逃避自己应当承担的责任。
政府及其行政历来都是作为权力体系而存在的，官僚制的核心问题也是一个如何设计权力结构的问题，基于官僚制的公共行政实践，实际上又是一个授权体系。一方面，官僚制组织是一个集权体系，另一方面，又存在着逐级授权，正是在集权与授权之间，存在着许多永远无法解决的问题。仅就授权而言，根据官僚制理论，从组织的高层到基层，应实行较多的授权。授权所追求的是这样一种结果：增加得到了专业能力训练的成员数量，通过授权，上级可以将注意力集中在相对少量的问题上，从而使有限范围内的经验得到丰富，并可以提高下级处理本职范围内的问题的能力。而且，这种授权可以削弱组织目标与组织成员之间的差别，并起到进一步激励授权行为的效果。但是，我们看到的实际情况则是另外一种效应，那就是授权导致了分散主义和下级单位间的协调障碍。在很多情况下，会出现同一层级上的机构间各种各样的推诿扯皮甚至利益冲突。在更多情况下，是由于授权的原因而造成了职责权限不清的现实，并在不同的部门间出现职能交叉重叠或权力飞地。这就与官僚制的基本宗旨出现了背离。最为突出的问题是，所有根据官僚制原则建立起来的行政组织，都有着机构膨胀的趋势，而且，无论怎样作出精简机构的努力，也不能扭转这个趋势。究其原因，也是由于授权造成的。
从官僚制的功能来看，官僚制组织的管理是以控制为导向的。但是，当组织的高层加强控制时，组织群体内部就会出现紧张关系，因而必须依靠对非人格化的规则的调整来实现平衡。这类规则的实施，又进一步降低了群体内部权力关系的可见度，从而影响管理职位的合法性。为了保持组织的平衡状态，在官僚制组织的运行中，上层总是倾向于不断地强化工作规则。然而，工作规则又总是仅仅提供给权力核心执掌者之外的组织成员一定的线索，使他们获得关于可接受行为的最低界限的知识，从而将管理行为抑制到了最低限度。结果，使组织的功效降低到很低的限度，造成组织成员的行为与组织目标之间的不一致。
总之，无论在理论上还是在实践上，官僚制都是一个矛盾体。法律要求人的平等，但建立在法制基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性原则之上的，但它所鼓励的却是盲目服从和随大流；官僚制首先是被作为一种组织理论而提出的，但在对组织系统的合理性设计过程中，却忽视了非正式组织的存在；现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制后提出的，所要强调的是它自身的现代性，而在实际上，却要求其成员墨守成规，不考虑突发事件；官僚制极力通过体制结构去实现系统的合理协调，却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔，创新思想被埋没，甚至无法有效地解决上下级之间和部门之间的矛盾。最为致命的是，官僚制使人的个性受到扭曲，使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。
官僚制导致官僚主义是一个不争的事实。虽然官僚制并不能与官僚主义相等同，但在官僚制中不断地滋生出官僚主义却是无疑的，或者说，官僚制总是与官僚主义联系在一起的。韦伯在进行官僚制设计的时候就已经意识到了这个问题。韦伯认为，由于现代官僚制消除了通过私人关系和依靠世袭制、指派制获得的官职，因而使形式化的和非个人关系的因素上升到支配地位，结果是，造成了官僚们缺乏精神情感的支持。官僚制把每个人变成这架庞大机器上的一个齿轮或螺丝钉，他们情绪抑郁、态度冷漠，只想如何从一个小齿轮变成一个更大的齿轮，产生追逐权力和向上攀爬的发迹思想。所以说，现代官僚制天然地有着产生官僚主义的倾向。
当然，韦伯是现代官僚制的设计者，在对待官僚制的问题上，他自己也不可能像他要求官僚制中的官僚那样，放弃个人的情感因素，他是不愿意或不乐意承认合理性官僚制本身就包含着官僚主义的致命缺陷的，他要在官僚制的外部去寻找官僚主义得以产生的根源。所以，韦伯认为，现代官僚制会受到指向人类本身的许多因素的限制。韦伯指出，现代社会，包括现代官僚制，是新教改革运动的结果。从16世纪开始，新教就用其自身的纪律逐渐切入信徒的个人生活和社会生活。在这里，为世俗生产和生活而辛苦劳作不是为了世俗的享受，也不是出于一种刻意去追求某种行动的条理化，而是教徒们普遍感到自己有义务履行为了上帝的荣誉而尽的责任。这种天职感，驱使他们深深投入日常生活，要求个人通过那些平常的有时近乎琐细的行动去检验自身，并获得自我救赎。
的确，新教运动拥有一种通过求助于得到认可的劳动来具体验证天职的内容，按照新教徒的理解，“无休止的、不间断的和有组织的劳动本身变成了世俗生活的首要目的、来世得到超度的禁欲主义手段、复活和虔信是可靠的标志”
。这种以伦理和宗教信仰为世俗生活精神取向的运动，也被韦伯看作是一场合理化运动。但是，韦伯并没有对这种“合理化”进行定义，没有指出它究竟是一种形式合理化的运动还是实质合理化的运动。在我们看来，新教运动所体现出来的是一种实质合理性。韦伯之所以不愿对它的实质合理性作出确认，是因为他希望从中发现现代官僚制赖以成立的形式合理性源流。
当然，对于新教，是应当将其前期与后期加以区别的。在前期，新教徒在用他世俗生活中的成就去证明上帝伟大的时候，所包含的是实质合理性的内涵。然而，新教运动对当代社会产生影响却是在这一运动的实质合理性消解之后。也就是说，新教伦理在演进中逐渐地发生了变化，到了后来，通过禁欲寻找天国的强烈愿望逐渐迷失了，代之以反映了形式合理性的功利主义、技术主义和实证主义，对于伦理价值的热情也逐渐让位于缺乏人性的冷冰冰的整理、归纳、演绎、推理、计算和论证之中了。结果，为了追求效率，人们日益把价值、信仰、理想弃之不顾，在几乎社会生活的每一个领域中的每一个层面，都努力用被认为能够最大限度地提高效率的机制——现代官僚制组织起来。也就是说，在新教的沦落中，全部现代生活都被官僚制所结构化，形式合理性与实质合理性之间出现了一道无法逾越的鸿沟，并且，前者仍在不断蚕食着实质合理性的地盘。此时，作为社会主体的个人，在庞大而且全能的官僚机器面前，变得完全无能为力，他们已被彻底地物化了。
韦伯认为，形式合理性与实质合理性之间所存在着的历史的和现实的悖论反映了官僚化过程中的不平衡，这种形式合理性与实质合理性的不平衡，既是现代文明独特成就的主要根源，也是现代文明的局限性的主要根源。这样一来，韦伯就把官僚主义(官僚病)的问题归结给了历史发展，认为是历史发展走到了这个地步。既然如此，也就消除了人们可能对官僚制自身所提出的各种各样的怀疑。也就是说，韦伯并不认为官僚制自身会产生官僚病的问题，拒绝从官僚制自身出发去发现官僚病的根源。这就像是说，一棵树之所以不成材，那是由于它生长的地方决定了它无法成材。韦伯通过这种方式对官僚制作出了巧妙的回护。
其实，韦伯所辩解的只是一个现象层面的事实，更为深刻的原因马克思早在《黑格尔法哲学批判》中就已经揭示了出来。这也就是我们前面已经指出的，根据马克思的观点，官僚是特殊的闭关自守的集团，公共事务与官职之间之所以能够发生关系，恰恰是由于国家脱离了社会。官僚从来就不是市民社会本身赖以捍卫自己固有的普遍利益的代表，反而恰恰是国家用以管理自己、反对市民社会的全权代表。在马克思看来，官僚所创造出的是一种幻想意义上的普遍利益。因为，本来官僚阶层是属于特殊利益集团的，却硬把自己当作普遍利益的化身。可见，正是这种根源于官僚制自身的矛盾，才是官僚主义的症结所在。
当然，形式合理性与实质合理性的分离也是产生官僚主义的根源之一。可是，韦伯为什么不去寻找解决这两种合理性分离的方案，而是着力描绘基于形式合理性而建立起来的现代官僚制呢？这可能是由韦伯所处的时代决定的。韦伯所处的时代还在机械主义思维笼罩之下，辩证法尚未成为人们的思维习惯，甚至相对论等科学成就中所包含的思维方式直到今天也没有被社会科学的研究所运用。在这种条件下，基于工具理性的原则，出于形式合理性建构的需要，排斥实质合理性，也就是必然的了。
今天看来，官僚主义的主要原因存在于官僚制自身，即使在传统官僚制之中，也可以明显地看到官僚主义问题的存在。在一切有官僚制的地方，都会出现官僚主义的问题。对于现代官僚制而言，正是它赖以建立的原则，正是官僚制的结构，决定了官僚总会染上官僚主义。如果在官僚制的设计中不是优先突出效率目标，而是突出服务于社会的价值；不是突出体制的客观性，而是突出官僚们的个人能动性；不是突出权力结构的合理性，而是强调权力行使的道德自觉性，那么，公共行政就会拥有一个并不必然走向官僚主义的体制。可惜的是，这一点虽然时常被人提及，却总是作为一种思想火花而一闪即逝，很少被吸纳到对官僚制组织的改造方案之中，即使在20世纪70年代以来的行政改革运动中，也依然是这样一种状况。