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从理论上说，有了人类社会也就有了社会治理的问题，一旦社会治理成为一种制度化的过程，也就必然有了稳定的和系统化的社会治理主体。在人类社会的不同历史阶段，社会治理主体的性质和存在状况是不同的。在农业社会，朝廷及其派出机构构成了系统化的社会治理主体；近代以来，政府成了直接的和日常性的社会治理主体。政府是一个现代性概念，在近代早期，由于政治与行政尚未出现分化，政府是指国家机构的总体，到了19世纪后期，则专门用来指称行政部门，是通过行政管理活动去承担日常性的社会治理职责的部门。也就是说，在农业社会的漫长历史阶段中，其实并没有政府，也没有专门性的行政部门，政府是在工业化的过程中产生的，行政管理作为一项专门性的政府职能，也是在现代社会分工的条件下才出现的。但是，我们所处的是现代语境，因而，我们对于近代社会出现之前的社会治理主体也往往使用“政府”一词来加以标示。这是一种用现代词语指称古代社会现象的做法，是出于表述和理解上的方便之需要。
不过，我们应当承认，在人类社会很早的历史阶段，就已经产生了行政管理活动，尽管这个时候还未出现专门性的行政管理部门。也就是说，在整个农业社会的历史阶段中，社会治理主体是混沌一体的，有了行政管理活动，却尚未产生专门的行政管理机构或部门。行政管理由专门的机构和部门来加以承担是在近代社会的门扉开启后才出现的一种新的社会治理现象。特别是到了19世纪后期，社会治理体系也按照科学的分工—协作精神来加以建构了，从而出现了政治与行政的分化。对于近代以来的社会治理体系的演进，我们可以作出这样的历史性区分，在18世纪，当启蒙思想家提出三权分立并由三个部门来执掌的规划时，其实已经包含了社会治理体系分化的内涵。但是，这种分化还仅仅属于社会治理体系自身平衡的需要，所要实现的是权力间的相互制衡，即不使一种权力坐大而回复到农业社会的集权状态。然而，在19世纪后期，则出现了政治与行政的分化，而且，这种分化是一种结构性的分化，所体现的是社会治理上的分工与协作。
政治与行政的分化不仅是三权分立理论的历史延伸，而且也是整个启蒙思想逻辑演进中的必然。因为，在孟德斯鸠成熟的三权分立理论所确认的三种权力之中，就有了“行政权”这一项。不过，与资产阶级革命同行的启蒙思想还没有精力去关注社会治理的问题，而是优先考虑如何建立起一种不同于农业社会的权力体系的问题，为了避免出现暴君，提出了三权分立并相互制衡，以保证每一种权力都从属于人民主权的原则并服务于人民主权。然而，当资产阶级政权得以巩固后，社会治理的问题就提上了议事日程，关于行政权的地位和作用，就需要得到结构性的保障，从而启动了政治与行政分化的进程。
其实，近代社会在一切方面都呈现出不断分化的特征，政治与行政的分化也无非是近代社会分化这一总的进程中的一个方面。但是，在《彭德尔顿法案》通过之前，也就是在现代文官制度产生之前，政治与行政还处于一种混沌一体的状态，美国当时的“政党分肥制”实际上既是一种政治制度也是一种行政体制，只是在现代文官制度建立起来之后，政治与行政才进入了分化的进程。也正是在此条件下，威尔逊才总结了《彭德尔顿法案》通过后的实践经验并提出把行政管理作为一个相对独立的专门化领域来加以认识的要求。任何一项实践创新都具有暂时性，只有当它获得了理论确认的时候，才会成为模式化的社会或历史现象。行政管理作为一个相对独立的领域而得到承认，是与威尔逊的贡献联系在一起的。正是因为威尔逊发表了他的名篇《行政之研究》，唤起了人们关于行政管理一百多年来的不懈探索，使行政管理的每一个方面都得以完善，并造就了公共行政这一适应民主政治生态的行政模式。
工业化与市场经济的发展是一个共同进步的过程，它们共同塑造了近代社会，提出了不同于农业社会的治理要求。但是，即便是在工业革命后的两百多年的时间内，作为社会治理活动基本内容的行政管理依然具有农业社会统治行政的色彩，并没有成为一个相对独立的领域。虽然在人民主权的框架内把立法、司法和行政权区分开来了，但是，民主运行过程中的行政权在获取和行使时都无不受到政治的影响，特别是启蒙思想家没有考虑到的政党因素，在整个政治和行政过程中都发挥着重要作用，使行政过程从属于政治过程。事实上，这个时期的行政过程也就是政治过程，在它们之间是没有实质性的区别的。
所以说，尽管市场经济的运行和发展对行政管理提出了大量非政治性的要求，特别是在市场主体的自由、平等地位得到了法律确认后，行政管理应当在非政治的意义上为市场经济的运行和发展提供管理上的支持。但是，当时的政府并没有做到这一点，特别是在政党政治的条件下，政府往往必须站在某个政党的一边，或者说，在这一时期，人们并没有把行政管理作为一个独立的领域来加以认识和加以建构，而是在政府的行政管理之中保留了突出的政治统治特征，它的管理内容还没有凸显到使它可以与政治相分离的地步。因而，也不存在专业化的关于行政问题的科学研究。
由此可见，并不是在工业革命或资产阶级革命取得成功后就建立起了公共行政这一行政管理模式，虽然这一时期的行政在职能上体现出统治职能与管理职能此消彼长的状况。也就是说，虽然这一时期的行政发展已经朝着管理行政的方向前进了，但是，作为管理行政典型形态的公共行政尚未出现。只是到了19世纪后期，行政发展才进入了公共行政建构的历史阶段，它在实践上的标志就是《彭德尔顿法案》的通过，而在理论上的起点，则是威尔逊《行政之研究》一文的发表。
进入20世纪，对公共行政的建构进入了一个凯歌行进的时期。就20世纪公共行政的发展史来看，尽管在每一项行政课题上都存在着广泛的争议，尽管出现了多场自我否定和自我扬弃的学术运动，尽管在各个国家都有着被法默尔称作“方言”的特殊的行政建构，但是，20世纪毕竟是人类行政发展史上的一个新的时期，是公共行政得以自觉建构的时期。这个时期之所以成为行政发展史上的一个值得人们记忆的重要阶段，其科学依据首先是因为政治—行政二分原则的提出而使行政管理成为一个相对独立的科学探讨对象；其次是马克斯·韦伯的官僚制组织理论使行政管理获得了形式合理性建构的空间；再次是科学管理理论使行政过程中的每一个环节、每一个事项甚至每一个人的每一个动作都可以成为进行分析分解并加以控制的系统。其中，政治—行政二分原则的提出，可以看作是公共行政滥觞的逻辑起点。
在整个20世纪中，政治与行政的二分，不仅是行政学理论的叙述原则，而且也是一种既定的研究方法，更是行政体系的建构原则。处于主流状态的行政学理论是在政治与行政二分的前提下进行理论体系建构和进行实践方案设计的。到了70年代，虽然“新公共行政运动”对政治—行政二分原则表达了怀疑，提出了在公共行政中引入价值因素的要求，但就其结果而言，并没有实现对政治—行政二分原则的突破，至多只能看作是对官僚制组织理论作出了一些修正，即要求更为现实地来对待公共行政中的程序和行为，不要过分地把它们理想化，至于政治与行政的区分，已经成为既定的事实而不可动摇。所以，对于行政学研究来说，政治与行政二分的问题在一个相当长的时期内都会成为一个必须加以接受的实践原则。
应当看到，政治—行政二分原则的提出，是近代社会治理体系演进的必然结果。在某种意义上，近代以来的政治发展一直朝着政治与行政分离的方向运行，威尔逊只是把握住了这一趋势而明确地把政治与行政的分离作为一个现实原则提了出来。尽管如此，威尔逊的贡献还是巨大的。因为，这一原则的提出和确立，不仅使对行政管理的专门研究成为可能，而且使对行政的专业化建构走上了科学化、技术化的道路。从20世纪以来的情况看，正是由于政治—行政二分原则的提出，关于公共行政的研究才成为一门科学，并取得了惊人的进步。特别是20世纪以来的社会现实，迅速地朝着复杂化的方向运动，如果不是在政治—行政二分原则的前提下而对政府作出科学建构，是很难设想它能够在这个社会中发挥领导作用的。
学术界一般把威尔逊看作倡导对行政管理进行专门研究的发起者，认为他的《行政之研究》是行政学的开山之作。的确，在政治学的发展史上，威尔逊可以说是第一个明确提出了对行政管理问题进行专门研究的人。1887年，刚刚完成博士论文《议会制政府：对美国政治的研究》(Congressional Government: A Study in American Politics)
并获得约翰·霍普金斯大学博士学位的威尔逊把视线投向了议会外的国家行政部门，写作并发表了《行政之研究》一文，从而奠立了“行政学”这门学科的基础。在政治学史上，威尔逊的博士论文也是一部学术名篇。后来，威尔逊做过大学教授，当过大学校长和州长，并成为美国第28任总统。这表明，《行政之研究》并不是一篇即兴之作，不是记载他偶有所悟之学术见解的文章，而是经过仔细观察和认真思考的科学成果。
在《行政之研究》中，威尔逊要求把对行政管理的研究从政治学中分离出来，使关于行政管理的研究成为一门独立的学科和专门的学问。为了支持这一观点，威尔逊设定了一个“政治—行政二分原则”，认为这一原则应当成为政治活动和行政管理活动都遵守的一项基本原则。事实上，威尔逊提出的这一原则成了20世纪行政体系建构的基本指导思想，也是公共行政学科及其理论发展的指路明灯。
在《行政之研究》中，威尔逊是这样表述他的见解的：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同”；“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构”
。“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而‘在另一方面’，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’、‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成’，但行政管理并不因此就是政治。”
尽管在《彭德尔顿法案》已经付诸实施的条件下显现出了政治与行政的不同，但是，果若提出把政治与行政区分开来加以认识和研究，不仅需要一种对现实的敏锐观察力，而且也还是需要理论勇气的。因为，它意味着分割政治学的地盘，要求在政治学的研究范围之外建立起一个专门的研究领域。所以，把公共行政学这样一门学科的创制权归功于威尔逊是一点也不为过的。
在古德诺那里，威尔逊在《行政之研究》中提出的政治—行政二分原则得到了系统的理论阐发。从古德诺的理论活动来看，他是一个行政集权主义者，特别是在他关于我国民国时期政府修宪的意见中可以看出，他对集权的行政首脑情有独钟。所以，在袁世凯与议会发生争执的时候，他坚决地站在了袁世凯的一边。
我们知道，虽然《彭德尔顿法案》在1883年得以通过，但“政党分肥制”的观念并未得以完全消除。在这种背景下，古德诺表达出对作为民主政治怪胎的“政党分肥制”的激烈批判也就是不难理解的了。古德诺主要是在对“政党分肥制”的激烈批判中去进行理论建构的。也就是说，在民主政治的神圣性不可怀疑的情况下，唯一的办法就是把行政从民主政治的领域中剥离出来。正是出于这种目的，他对政治—行政二分原则作出了系统的论证。所以，政治—行政二分原则虽然是威尔逊在《行政之研究》中提出来的，古德诺则是对这一原则作出了系统论证的人。在1900年出版的《政治与行政》一书中，古德诺极力证明政治与行政是完全可以区分开来的，认为政治是国家意志的表达，而行政则是这种意志的执行。他说：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”
而行政的职能无疑是需要由专门的行政机关来执行的。
在古德诺看来，关于政府及其行政的传统研究思路是一种“由宪法开始又以宪法结束”的政治学方法，这种方法由于过分地关注从政治的视角上看问题，抹杀了政府及其行政运行的特殊性，因而，不可能通过这种研究去建立起高效率的行政体制。所以，行政研究应当从政治与行政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路。具体地说，就是尽可能地排除政治对行政的干扰，建立起以效率为目标的行政体制。如果说威尔逊所强调的是行政运行的技术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能作出了明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上。所以，古德诺的论证实际上为政治—行政二分原则找到了功能依据，使政治—行政二分原则成为全面性的行政建构原则。也正是由于古德诺对政治—行政的二分原则作出了补充性的论证，从而使这一原则得到了人们的广泛接受。
虽然政治—行政二分原则只是关于政治与行政关系的基本原则，但是，这个原则的提出可以使人们更加专心地集中于行政体制及其运行问题的研究。这样一来，我们也就可以把它与马克斯·韦伯的官僚制理论联系起来考虑了。也就是说，在政治与行政二分的前提下来思考韦伯的工具理性化的官僚制组织，就不难理解为什么韦伯对官僚制组织的形式合理性建构给予高度评价了。因为，既然行政已经是一个独立于政治的领域，那么，它从属于技术性设计就是理所当然的了。同样的理解也适用于泰勒的科学管理理论。可见，正是因为有了威尔逊、古德诺对行政作为一个相对独立领域的确认，才为韦伯的官僚制组织理论以及泰勒的科学管理理论在公共部门的应用搭建起了一个平台，这个平台是拥有了相对于政治的独立性的，是不受政治上的不同利益集团纷扰的领域。因而，是可以进行科学化、技术化建构的领域。20世纪的公共行政正是走上了这样一条道路，所以，威尔逊提出的和由古德诺加以充分证明的政治—行政二分原则成了全部行政建构的前提，而韦伯的官僚制组织理论以及泰勒的科学管理理论则在这一前提下展开，形成了一个完整的公共行政理论范式，并对整个20世纪的行政管理实践产生了决定性的影响。
在为什么要提出政治—行政二分原则的问题上，古德诺所作的解释是：政治以及政府的发展提出了政治与行政分化的要求。也就是说，近代政治的发展走到了要求把政治与行政分开的阶段，行政的发展已经出现了诸多与政治不同的特征。古德诺认为，在政治与行政的发展已经表现出分化特征的情况下，如果还沿袭传统的政治学、法学的研究方法，就无法适应政治国家对行政管理所提出的要求。所以，古德诺认为，把行政从政治中分离出来并作为一个相对独立的领域来认识，是时代的客观要求。由此可见，在威尔逊和古德诺的认识中，并不是出于理论上的追求而提出政治—行政二分原则的，而是在对现实的观察中所获得的感受，是要求用理论的形式对现实加以确认的理论活动。
威尔逊和古德诺都是政治学家，就威尔逊把研究主题集中在国家政体方面而言，就古德诺表现出对宪法研究的兴趣而言，他们的研究重点基本上是一致的，由他们提出和论证政治—行政二分原则，肯定是从现实的政治发展中看到了不可忽视的客观事实，那就是政治与行政之间已经呈现出了分离的态势，而且，如果不正视这种分离而持有一种混沌的政治观念，就会产生许多不良后果，就会对政府的社会治理造成危害。的确，政治—行政二分原则是西方社会政治发展的必然结果，之所以这个原则由美国学者率先提出来，那是因为美国在19世纪后期渐入西方政治文明发展的典型形态。实际上，在几乎同一时期的英国，政治与行政二分也在实践中得以实现，只不过，英国的学者和思想家们更多地恪守强大议会传统的政治原则，没有把关注点集中到政治与行政二分的现实上来。
不过，对于政治—行政二分原则，是需要在西方政治文明的范式中来加以认识的。如果脱离开西方社会的政治文化形态和制度基础，就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握。进一步地说，如果不是把政治—行政二分原则放在具体的历史背景中来认识，而是脱离开这一原则的提出和适用的历史背景，抽象地谈论政治—行政二分原则；或赋予政治—行政二分原则普适性的意义，要求每一个国家都按照政治—行政二分原则去安排自己的政体、去塑造自己的政府；或把政治—行政二分原则作为未来政治发展和行政发展过程中不可移易的原则而加以遵守，就有可能引致一些消极的后果。总的说来，政治—行政二分原则提出的历史背景是“政党分肥制”，是针对政党分肥制条件下的腐败、滥权、效率不彰和政府工作不具有连续性等问题而寻求到的一种特定的解决方案。同样，政治—行政二分原则的适应性也只有在多党制的条件下才能显现出来，或者说，在多党制的条件下，是无法让政党与行政保持稳定的一体性或一致性的，只有让行政独立于政党政治，才能使行政的社会治理功能不受政党间政治争议的影响。
只有在多党制政治条件下，我们才能理解政治—行政二分原则的意义，或者说，多党制是政治与行政二分的政治前提。因为，在多党制的条件下，如果政治与行政处于一体化的状态中，必然会对行政的运行造成极大的消极影响。就西方国家的政治来看，一般都是属于多党政治的范畴，往往是由两个或两个以上的政党在法律和选举制度的框架下进行政治资源的争夺和占有。多党政治也就是竞争性的政治，政党是在竞争性的选举中获得掌权的机会的。如果说竞争在经济领域中趋向于利益分配的合理化的话，那么，在政治领域中的表现则有所不同。在更多的情况下，政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团，会促进不同政治性的社会群体对立情绪的滋长。在这种情况下，如果政治与行政处于一体化的状态，一旦政治上的竞争煽动起了社会的对立情绪，行政就会因为政治价值的影响而成为某个政党甚至某个利益集团的工具，就会使公共利益成为无人守卫的空门，从而受到侵害。结果是，社会走向非理性化，甚至出现动荡的局面。
如何才能使政治领域中的党派竞争不对社会造成伤害呢？这就是西方近代政治发展过程中不断探索的课题，其答案就是把政治与行政分开来，把政党之间的竞争仅仅限制在纯粹的政治领域之中，让不同的意见在政治领域中得到表达，特别是让不同的意见在议会中“抵净”，然后，形成一种基于不同意见平均值的决策，并转移到行政部门中去而让行政部门加以执行。这样一来，行政就成了隶属于政治又与政治相分离的专业性领域，它因为自己执行政策的专业性而成为相对独立的领域。政治与行政领域的分离，使近代以来的民主政治获得了新的形式，那就是把民主看作纯粹的政治内容，在政治领域中促进民主，而在行政领域中建构集权，让政治风云变幻于行政领域之外，不影响行政的运行。
由于政治与行政的分离，从而使行政在各种各样对立的政治价值之间保持了中立，并能够专注于公共利益的实现。这样一来，政治也由于无需去考虑行政管理的具体情况而超然于管理行为之外，从而专注于竞争性的利益表达，以求在各种各样的利益诉求之间去发现那些具有普遍性的公共意志，并将所发现的公共意志凝注到具体的法案和政策之中。所以说，在多党制的条件下，政治与行政二分是一种不得已而为之的选择。没有政治与行政的分离，多党竞争如果渗入行政过程中来，就会使行政管理活动莫衷一是，就会在社会管理中造成极大的混乱。本来，政府是通过自身的行政管理而形成一个整体的，是以整体的形式作用于社会和实现对社会的管理的。然而，在政治的意见纷争对行政形成干扰的情况下，政府是无法以一个整体的面目出现的。因而，在社会治理的过程中，也就无法实现统一行动，不仅不能发挥供给社会秩序的目的，反而会破坏社会秩序；在各种利益诉求面前，就会因为受到特殊利益的左右而丧失对普遍性的公共利益的关注，甚至会成为破坏公共利益的始作俑者。
在政治与行政二分的条件下，不同党派的政治主张，不同利益集团的利益诉求，不同公民群体的意见表达，都通过民主的方式而在政治领域中展开，只有在形成统一意见和统一意志的情况下，才转交到行政部门这里。这个时候，也就不会在政府的行政管理过程中造成混乱局面了。另一方面，在政治与行政二分的条件下，政治主体还可以以独立于行政之外的身份而对行政管理活动以及整个行政过程进行监督，以保证政府行使权力的公正性，防止政府受到某个特定党派或利益集团的“绑架”。最为重要的是，政治与行政二分使法律和科学的精神都得到了张扬。首先，在政治领域中活动的各个党派、利益集团以及不同公民群体的代表，会因为失去了对行政权力的直接影响力而无法将其意志原封不动地贯彻到社会治理过程中去，从而处于民主机制的约束和限制之中，在开展政治活动的时候，也就不得不在法律制度的框架下去与其他政治力量开展竞争；其次，就行政而言，在不受政治干扰的情况下，可以按照科学的原则去开展行政管理活动，去积极探索有效执行政治部门决策的途径和方式。所以，政治与行政二分也是行政管理走上科学化、技术化道路的起点。
19世纪中期，首先在英国出现了所谓“文官制度”，然后在美国，由于《彭德尔顿法案》的通过，也进入了现代文官制度建构的过程之中。这是现代公务员制度的早期形式。到20世纪中期，世界上主要的发达国家基本上都建立起了公务员制度。公务员制度的出现，使韦伯所说的那种形式合理性得到了充分的体现。在近代以来的行政发展史上，正是公务员制度的发明，使政治与行政二分有了专业化的文官队伍作支撑，使作为行政部门的政府可以在价值中立的名义下进行技术性建构，通过科学化、技术化的路径去不断刷新行政效率。所以，就政治—行政二分原则而言，公务员制度的意义在于：一方面，它使政治—行政二分原则得到了完全贯彻；另一方面，公务员制度的不断完善，又为政治与行政二分条件下的治理格局提供了保障，使政治与行政二分作为一种社会治理的结构而被确定下来。
从西方国家20世纪的实践来看，公务员制度的发明确实把社会治理引领到一个政治民主与行政效率共同进步的时代，如果说传统的政党政治关注民主却牺牲了效率的话，那么，公务员制度的出现，则造就了一个在政治上中立、受过专业技术训练、拥有职业生涯的文官集团，他们可以以自己的专业化职业活动去不断地提高行政效率。同时，在政治的领域中，不同的政治力量在撇开了行政管理的事务性包袱之后，更加轻松地活跃于民主话语的论辩场域之中。所以，公务员制度的产生从根本上改变了民主和效率不可兼得的局面。
如果对19世纪后期和20世纪前期的政治发展进程进行考察的话，我们还会发现，公务员制度不仅使政治民主与行政效率的悖论得到了解决，而且促进了政治主体的变动。因为，直到19世纪后期，西方各国的政治基本上属于政党政治的范畴，而在20世纪前期，政党政治开始逐渐地为利益集团政治所取代。尽管基本的政治框架没有发生改变，但政治主体的这些变动却促使20世纪的政治呈现出不同于19世纪政治的特征。如果没有公务员制度这一发明，相信利益集团是不可能成长到对政党政治产生压力的地步的，更不可能成为各政党在开展政治活动的过程中纷纷争取的对象。根据我们的看法，由于公务员制度为政治与行政的结构性分化提供了支持，使政治空间因行政被剥离出来而获得了更大的腾挪空隙，在两个或多个政党不足以填充政治空间的情况下，使利益集团获得了迅速生长的机会。所以，我们认为，20世纪利益集团政治的出现与公务员制度的发明也是有着一定联系的。
不过，我们也需要指出，政治与行政二分是多党政治条件下的一种无可奈何的选择。在一党政治的条件下，一般说来，政治与行政总是表现出一体性的特征，是不可能实现政治与行政的分离的。如果强制性地对政治与行政加以区分，或者说把政治—行政二分原则贯彻到一党政治的条件下去的话，我们立即就会发现，这种分离会使执政党变得不那么重要了，执政党的控制能力就会从根本上受到削弱。结果，就会随着执政党控制能力的削弱而迅速地产生出各种各样的政治实体。这些政治实体就会以利益集团的形式出现，甚至一些政治实体会迅速地政党化或谋求作为政党的政治地位。在现实中是不缺乏这种例子的，那就是，一些国家或地区在建立公务员制度的过程中，在让行政脱离原先那个唯一性的或处在领导地位上的政党时，很快就进入了一个多党化的时代。此时，如果在政党制度上还坚持一党制的话，整个社会就会陷入纷争和动乱的境地，甚至会出现流血事件；如果政党制度也作出了相应改变，往往会顺利地过渡到“多党政治”的时代，再经历若干年的政党竞争和一系列“兼并重组”的事变，形成所谓“两党制”。
从理论上说，也会出现另一种情况，长期处于执政地位的执政党在没有作好充分的理论和思想准备的情况下进入了政治与行政分离的进程。比如，可以以“党政分开”的名义而把威尔逊的政治—行政二分原则引进来，并按照这一原则所必然引发的逻辑思路去进行公务员制度建设。如果这样的话，很快就会发现，迅速成长起来的各种各样的政治实体或明或暗地对执政党提出挑衅性的要求，并形成一种压力，迫使执政党不断地收缩自己的防线。在这种情况下，如果再有自由民主的声音来助威，执政党的执政根基很快就会受到根本性的动摇。到了这个时候，执政党要么坚守自己对政府的控制，但必须面对整个社会的动荡和失序；要么举手投降并转战到与新生成的政党进行竞选的战场上去。
虽然政治—行政二分原则是在多党制的条件下直接针对“政党分肥制”的弊端提出的，但是，在20世纪的公共行政建构中，这一原则却成了最为基本的前提。特别是在多元化的利益集团政治出现之后，更加突出了这一原则的重要意义。就20世纪的行政管理而言，作为行政主体的政府之所以能够在其规模迅速扩张的情况下依然以一个整体的面目出现，行政行为以及过程之所以能够担负起凯恩斯主义的干预角色，新的科学技术手段之所以能够畅行无碍地被引入到政府中来并转化为行政方法和技术……都只有在政治与行政二分前提下才能得以进行。假如没有这样一项原则，20世纪的公共行政就无法走上科学化、技术化的道路，就不可能展现出如此巨大的效率优势。
然而，在政治与行政二分的条件下，由于行政获得了独立发展的空间，也带来了一些新的问题。首先，行政的“价值中立”使它可以在管理的名义下去扩张自己的社会职能，深深地侵入社会生活的每一个领域，造就了一种“行政国家”的状态；其次，行政集权与民主政治渐行渐远，经常性地出现脱离民主政治控制的事件；再次，在技术化的建构过程中和执行政策的角色定位中，产生了官僚主义的问题，从而将行政意志滥用于社会治理过程，而作为社会治理对象的公民的意见，只能通过政治的途径去加以表达，却不能直接地对行政过程发生影响；最后，行政权力得到了畸形化的发展，致使腐败问题层出不穷。所以，在20世纪稍后的岁月中，政治—行政二分原则受到了各种各样的怀疑和批评。
到了20世纪60年代，一些政治学家对政治—行政二分原则提出了批评意见，特别是对政府的价值中立表示了怀疑的态度。很多学者认为，现代社会已经是政治泛化了的社会，在政府的行政程序和行政行为中，不可能不贯穿着政治精神，甚至在具体的活动中，都体现了政党政治的影响。对现代社会的理解，是需要从政治与经济相对应的角度来理解政治领域的边界，而不是要对政治与行政进行区分。这些批评意见主要是基于凯恩斯主义的实践经验而提出的。凯恩斯主义以及罗斯福“新政”基本上是把政府活动与政党活动看作为一个统一的领域，是与经济领域相对应的。这是因为，在经济萧条时代，为了应对经济危机，采取政治上的统一行动是首要任务，所以，政府与政治间的区别不再是问题关注的中心，政治—行政二分原则也就在这一现实环境下受到了淡化。结果，在政治与经济相区分的视野中，政治—行政二分原则受到了怀疑。
对政治—行政二分原则的更多批评来自于公共政策科学的研究。从行政学的发展史来看，20世纪60年代是公共政策科学走向繁荣的时代。在公共政策研究中，人们发现根据政治—行政二分原则而把政策的制定与政策的执行严格区分开来是与现实不相符合的。事实上，政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，存在着行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时普遍使用行政裁量权的行为。而且，在政策制定过程中，也常常需要对文官加以咨询，听取他们的建议。有些学者甚至断定，官僚处于政策之中，并且主要在政策中活动。事实上，官僚往往成为政策问题的建构者，而且用自己的行动诠释政策和制定政策，成为政策形成的主要来源。
自凯恩斯主义的政府干预模式产生后，政府就在公共政策的制定中发挥着重要作用，古德诺关于政策制定与政策执行的区分已经受到了现实的否定。在这种情况下，20世纪60年代的公共政策运动提出了与威尔逊、古德诺针锋相对的观点，认为政府最重要的活动就是公共政策的产出，政府运作的过程也就是公共政策的制定与评估过程。甚至一些公共政策学家指出，行政活动的全过程可以表明：一定社会的行政虽然是从属于一定社会的政治和服务于政治的，但它并不是消极地、完全被动地服从，行政本身就是构成政治的一个重要组成部分，它要求在执行政治任务的过程中不断地作出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意志的体现。同时，在政治活动中，任何体现国家意志的政治决策，也都要经过一系列咨询、监督、反馈等行政环节。可见，在公共政策学家的眼中，政治概念的外延得以扩展，行政的政治色彩是无法抹去的。因而，政治—行政二分原则也就成了缺乏现实根据的规定了。
继公共政策运动之后，70年代兴起的“新公共行政运动”直接地对威尔逊、古德诺的政治—行政二分原则提出了批评。根据新公共行政运动的看法，政治—行政二分原则的提出完全是为了改革当时美国极度腐败的吏治，是为了推行公务员新政策而做出的必要的理论或舆论准备，是出于一种策略上的需要而提出了政治—行政二分原则。这样一来，实际上是否认了政治—行政二分原则的科学性。学术界一般认为，“明诺布鲁克会议”是新公共行政运动出现的标志，这次会议的会议论文在1971年结集出版，题为《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》，表达了对政治与行政二分的激烈不满，试图在对政治—行政二分原则的全面反思中去建构一种新的公共行政理念和思想体系。
根据新公共行政运动的认识，传统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下进行的，从而使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内，把研究焦点放在了行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要。由于奉行价值中立的准则，避免了对所研究的行政问题作出“好”与“坏”、“应该”与“不应该”的价值判断，普遍使用了“逻辑实证论”的研究方法。因而，作为一种逻辑体系，更多地将研究局限于资料汇集和统计分析上了，试图通过这种方式来表现其客观性。事实上，纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，反而误导了行政学的研究，使行政研究者高居象牙塔，远离社会生活，使研究不能影响或参与到决策过程中去。基于这种认识，新公共行政运动要求，在行政研究中，社会科学家应以其专业的知识和才能从事价值判断，将价值理论放在优先考虑的地位，在实证分析方法与实质性价值两者不可兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求。惟其如此，行政研究者才能深入到社会以及政治之中去关注那些与行政相关的问题，并积极地宣传自己对现实问题的认识与批判。总之，在新公共行政运动这里，行政学者不仅应当是学术研究者，而且应当成为改革社会和推进社会发展的倡导者。
新公共行政运动的观点是，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。事实是，国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往仅提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员加以制定的，并通过行政机关的人力、物力和财力规划而加以落实和实施。这个过程无疑是各种权力、价值、利益的交换或分配过程，换句话说，是政治决策的过程。所以，新公共行政运动强调从政治到行政的连续性，强调行政管理与政治价值的关联性，并认为需要建立起具有灵活性的行政组织结构，以保证行政价值能够贯彻到行政管理活动之中。同时，新公共行政运动还要求，在对行政人员决策地位的认识方面，需要采取积极的态度，应致力于提高行政机关及其人员的自觉意识，不仅让行政人员在执行政策的过程中尽职尽责，而且还能让其以主动的态度设计政策议程，并善于用其所拥有的裁量权去发展公共政策，使政策工具能够更加有效地被用来解决社会问题。
在对政治—行政二分原则的批评中，新公共行政运动发展出了一整套在肯定行政人员的政治价值的基础上去对文官进行政治控制的观点。根据新公共行政运动的看法，传统公共行政强调政治与行政的分离、公务员保持政治中立和不参与党派斗争、行政人员不得以党派偏见影响决策等，都是没有意义的理论假设。实际情况恰恰与之相反，行政任何时候都会具有浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。与其回避他们之间的这种相互影响，倒不如正视这种关系的存在。所以，新公共行政运动主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性。
新公共行政运动的这些主张对实践产生了重要影响，1978年卡特总统的文官制度改革事实上吸收了新公共行政运动的主张，通过加强政治任命和建立文官责任机制而保证了高层公务员对政治家负责。学术界一般是将这次改革看作美国高级文官制度建立和完善的标志，它实现了对高层公务员的政治控制，增强他们对政治的回应性。就此而言，新公共行政运动在对政治—行政二分原则的否定中确立了行政发展的另一个方向。尽管20世纪80年代“新公共管理运动”的出现使人们暂时忘却了新公共行政运动的基本主张，但是，到了90年代，新公共行政运动的声音又开始变得越来越洪亮。
虽然政治—行政二分原则在20世纪60年代以来不断地受到各种各样的怀疑和批评，但是，由于这一原则的提出而使行政实践及其研究成为一个独立的领域却是不争的事实，从而使行政管理体系能够被作为一个相对明确的研究对象来加以考察，并建构起了专门的学科——公共行政学。随着这一专门研究行政管理的学科的出现，行政体系的运行规律也就得到了把握。这对于行政自身的发展和行政学的科学化，都是有益的。不过，在其后的研究中，我们也将发现，政治—行政二分原则能否成为一个普适性的原则，的确是一个值得怀疑的问题。而且，到了20世纪后期，行政实践及其理论研究在政治—行政二分原则的前提下所进行的科学化、技术化追求，也暴露出了越来越多的缺陷。总的说来，政治—行政二分原则的提出是具有积极意义的，这种积极意义就在于：第一，最终使行政管理以公共行政的面目出现，确立起了公共行政的边界；第二，使关于公共行政的研究成为一门科学。但是，这一原则也使关于行政管理的研究变得眼界狭隘，使行政体系成为一个孤立自为的系统，放弃了对行政管理的作用对象以及政治的自觉关照。到了20世纪后期，其消极影响也就逐渐地得到了放大，并成为人们无法容忍的问题。
如果说威尔逊等人的政治—行政二分原则为现代公共行政及其科学研究确立了逻辑前提的话，那么，公共行政科学化、技术化的道路则是由马克斯·韦伯开拓出来的。正是韦伯对官僚制问题的研究，才在官僚制的历史发展中抽象出了公共行政的工具理性原则，并对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计和建构。在某种意义上，韦伯的工作可以看作是对现代公共行政范式的确立。根据韦伯学说来把握和理解现代公共行政，那就是一个不断地追求科学化、技术化的进程。虽然学界普遍认为泰勒的科学管理理论赋予了公共行政科学色彩，实际上却是韦伯的官僚制组织理论，为泰勒的科学管理理论在公共行政实践中的广泛应用提供了坚实的基础。对于公共行政理论体系的建立和实践模式的建构来说，韦伯的官僚制组织理论有着基础性的地位。从韦伯的理论追求看，他也恰恰是在用其理论来诠释自己的志向的，那就是确立起公共行政赖以成立的组织基础及其全部运行原则，韦伯对官僚制组织所进行的全部历史考察和理论分析，也都是为了证明行政管理科学化、技术化的必然性。
毫无疑问，在现代政治学、社会学和管理学等学科的研究中，“官僚制”的概念是与马克斯·韦伯的名字联系在一起的，这主要是指基于工具理性而建立起现代组织形式这样一项伟大贡献是由韦伯作出的。然而，各学科的研究又都把官僚制的问题集中到了公共行政的体制和行为方式上，努力在其形式合理性问题上进行考察和提出改进方案。所以，对于公共行政的研究来说，是无法回避对官僚制问题发表意见的，或者接受官僚制理论并为这一理论体系的建构、改造和发展提供进一步的建言；或者对官僚制理论体系提出批评，尽可能地寻求替代性的理论框架，并对公共行政的实践发挥影响作用。在20世纪的关于官僚制理论的研究和探讨中，这两个方面的努力一直是科学探讨的主线。大致说来，在20世纪前期，从政治学和社会学等学科视角出发对官僚制加以阐释的学者较多，而在20世纪后半期，从管理学的角度提出超越官僚制的要求则表现得较为积极。就公共行政学而言，自20世纪60年代以来，批评官僚制理论的呼声一浪高过一浪。
官僚制与官僚制理论是既有联系又有区别的两个范畴。官僚制作为实践中的一种国家政治统治与社会管理方式有着很长的历史发展过程，只不过人们长期以来并没有对这种制度作出定义。官僚制理论是由马克斯·韦伯建立起来的，也就是说，韦伯通过自己的官僚制理论而实现了对官僚制的科学建构，并展示给了人们一种典型化的官僚制。韦伯在建构官僚制的理想模式时，通过其一系列著作对官僚制进行了历史考察，认为官僚制的发生和成长有着悠久的历史，以证明他所提出的官僚制理论是有着深厚的历史基础的，他自己仅仅是基于历史经验而作出了系统规划。也就是说，马克斯·韦伯为这种组织形式进行了命名，并提出了加以典型化的系统方案。由于韦伯的贡献，官僚制在20世纪进入了自觉建构的阶段，不仅在公共行政的领域，而且在广泛的社会生产和生活领域中，都成为一种基础性的组织类型。
其实，官僚制理论的产生是可以从其时代背景中来加以认识的，韦伯在其著作中也通过系统的社会史考察指出了这一点，那就是近代社会的发展是一个合理化的进程，在每一个具体的社会生活领域中，这种合理化都表现为工具理性的凸显和社会生活形式合理化的过程。在工具理性已经成为工业时代最为典型的特征的条件下，在每一个社会生活领域都追求形式合理性的条件下，这种合理性也必然会反映在组织形式的建构之中，必然会让建立在工具理性基础上并拥有形式合理性的组织来承担开展社会生活的功能。正是在这种情况下，官僚制得以迅速地成长和发展起来。因此，当韦伯对现实社会生活中的组织现象进行观察和思考时，也就提出了官僚制理论。韦伯的科学研究应当说是感知到了现实的要求和敏锐地观察到了官僚制组织，并对这类组织进行了理论提升，构建起了理想的官僚制模型。
韦伯之所以能够建立起影响了整整一个世纪社会生活一切方面的官僚制理论，是与他渊博的学识和丰富的想象力联系在一起的，特别是他在经济史和社会史方面的知识和专业素养，可以说是历史上无人能及的。最为重要的是，与历史上一切伟大思想家都专注于社会宏观建构方面的问题不同，韦伯尽管对宗教、政治、经济、社会等多个领域都表现出了浓厚的兴趣，也都作出了非凡的思想和理论贡献，但是，他在组织这一微观领域所实现的理论建构，则是一座伟大的丰碑。韦伯无疑是抓住了近代以来社会运行和发展中的一个最为重要的主题，那就是一切社会生活的开展都必须通过组织来进行，组织是近代以来这个社会的最为基本的构成要素，是构成社会有机体的“细胞”，离开了组织，我们无法想象近代社会是什么样子。韦伯的伟大贡献不仅在于发现了组织对于近代以来全部社会生活的意义，而且还在于确立起了一种与近代追求理性的文化相一致的组织类型——官僚制。
在前近代的农业社会中，等级化的社会结构决定了这个社会的治理是以统治的形式出现的，自上而下的等级统治是在权力的支撑下展开的，是以暴力为后盾而确立起来的统治体系。近代以来，在政府与社会的关系上，社会治理的统治色彩逐渐淡薄，而管理色彩则日益浓厚。管理与统治不同，它需要讲究理性，需要追求合理性，需要在合理性的获得中去谋求合法性。所以，政府自身作为一个组织体系，更需要根据理性的原则来加以建构。韦伯正是抓住了这一时代主题，对官僚制作出了研究，并建立起了系统化的官僚制理论。至于韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治—行政二分原则间的关系，在科学研究的意义上是一种偶然的契合，而在历史发展中，则表现出一种具有必然性的一致。这是因为，当威尔逊提出政治—行政二分原则后，政府面临着如何进行自身建构的问题，而韦伯的官僚制理论恰恰解决了这个问题，那就是按照工具理性原则进行建构，以求成为政治意志执行的有力工具。
当然，与韦伯的官僚制理论相对照，威尔逊的政治—行政二分还只是一个极其模糊的原则。因为，政治—行政二分原则仅仅要求政府及其行政在政治价值之间保持中立，然而，到了韦伯这里，价值的内涵得到了扩充，不仅是政治价值，也包括文化上、道德上、情感上的等一切价值因素。官僚制要求组织及其成员祛除任何一种价值对行政过程和行政行为的影响，严格地在工具理性的原则下去开展活动，并认为这是效率的保证。反过来说，韦伯的官僚制理论一方面充分补充和完善了威尔逊的政治—行政二分原则，使作为政治工具的行政在价值中立的意义上有了全面性；另一方面，官僚制理论实际上提出了更加彻底的价值中立原则，那就是不仅相对于政治价值，而且相对于每一种价值，都恪守中立。同时，不仅是在组织整体的意义上价值中立，而且是贯彻到每一个组织成员这里和在每一项活动、每一个行政行为中的价值中立。由于价值中立，行政不再受到任何一种价值因素的干扰，因而是最有效率的了。所以，韦伯的官僚制理论可以看作是对现代公务员制度的充分肯定，也可以看作是对近代西方政治发展走向现代公务员制度的整个历程的描述。或者说，韦伯的这一思想揭示了现代公务员制度发生及其存在的基本内涵，使公务员制度之于现代社会治理的意义得到了充分诠释。
韦伯所研究的官僚制是一种组织现象，近代以来，人类社会中各种各样的社会活动都是通过组织进行的。由于社会生活的内容不同，在开展这些社会生活的过程中，所运用的组织也就不同。或者说，有着各种各样的组织形式。就官僚制组织突出了“官僚”一词而言，是指一种特定类型的组织。在原初的含义中，官僚制是指国家用来治理社会的组织形式。也就是说，只有在国家体系中，才有所谓官僚，而官僚制组织无非是由官僚所构成的组织，反过来说，这种组织中的成员都是官僚。不仅在组织的构成上是这样，在组织行为以及功能表现上，这类组织也弥漫着官僚气息。所以，用“官僚制”来指称这类组织是比较贴切的。
在人类历史上，农业社会的历史阶段呈现给我们的是分散化的生产和生活状态，其共同体生活并没有被严格地组织起来，分散的小农经济是以自给自足的形式出现的，不需要通过经济组织进行。在这一社会中，得以组织起来的主要是社会治理活动，表现为基于国家统治结构的组织。但是，在农业社会的一个很漫长的历史时期中，职业化的官僚并没有出现。因而，也很难说出现了韦伯所探讨的官僚制组织。严格说来，官僚制组织只有在工业化进程中的社会大分工条件下才会成为一种值得研究的组织现象。虽然农业社会中也存在着组织，但其官僚制的特征并不突出，不属于官僚制组织的范畴，在很大程度上，只是一种外在表现形式较为混沌和模糊的组织现象。
韦伯在探讨官僚制的时候，将这种组织现象追溯到人类社会较早的历史阶段，认为在古代埃及和中国就广泛地存在着官僚制组织，这与历史是不甚符合的。当然，在中国，人们很早就注意到“官僚”这一政治生活中的特殊现象，因而在中国古籍中很早就出现了“官僚”一词，《国语·鲁语(下)》中就有所谓“今吾子之教官僚……”如果不是在现代意义上使用“官僚”一词，而是把那些在社会治理体系中承担治民之事的人都称作为官僚的话，未尝不可。需要指出的是，与现代社会分工条件下的职业化官僚不同，那个时候的官僚是非职业化的，特别是在农业社会较为早期的阶段，为官大都属于今天所说的“兼职”。“国家出现后相当长的时期内，所谓官僚，一直保持着‘非官非民’、‘亦官亦民’的状态”，“一般都难以摆脱那种‘亦君亦臣’、‘非君非臣’的性质”
。
当然，在进入农业社会的发达状态后，也出现了政治与经济领域的分化。在生产领域中，也出现了一定程度的分工，尽管这种分工是以身份的形式出现的，是通过身份制来加以巩固的。也就是说，这是一种无法与现代社会分工相类比的一种简单的分工状态。然而，对于组织的产生而言，即使是农业社会的简单分工，也为韦伯视作官僚制原初形态的那种组织的出现提供了前提，特别是在社会治理的领域中，有足够的事实可以证明官僚制的出现是社会分工的结果。可以推测，随着国家范围的扩大，随着国家政治和经济职能的增加，出现了国家职能分化的趋势。在这种情况下，出于保证统治权力有效运作的目的，也因应国家职能的分化而对统治以及服务于统治的管理进行了一定的职能划分。这就是社会治理领域中的初步分工，它要求一些人相对固定地司掌国家某一方面的统治或管理职能，并掌握保证这种职能实现的权力。这种相对固定地司掌某一方面职能及其权力的分工，又被作为职位而固定了下来，这些职位同时又成了组织一个庞大国家的统治和管理体系的纽结。分工本身就是社会职业化的运动，正是国家的统治和管理领域中的这种分工，才使做官呈现出职业化的趋势，才为从社会中选拔从事这一职业活动的“人才”提供了合理的思维路向。比如，中国社会隋唐开始的通过科举考试选拔专门从事统治和管理人才的做法，就是这种思维路向的明确反映。
根据韦伯的判断，在古代中国、埃及以及晚期罗马帝国，都曾存在过官僚制的组织形式，而且，这些国家和地区官僚制组织的存在，也是这些历史上的伟大帝国强盛的标志。在韦伯的研究活动中，专门对中国古代的官僚制和欧洲官僚制的形成和发展进行了比较。在韦伯看来，在中国古代，很早就已经存在了官僚制组织形式，早在战国时期，就出现了一个专门的食禄阶层，它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分。同马克思以及早先许多研究东方社会的学者一样，韦伯也把官僚制产生的原因归结为“公共工程”建设的需要，认为中国古代和埃及一样，治水、建筑等“公共需要”促使古老的官僚制在皇家保护下发展起来了。正是这样一个以“公共需要”等经济活动为基础的官僚制的出现，“从一开始就控制着战国时代的封建性质，并将儒士阶层的思维一再纳入管理技术与功利主义的科层官僚制的轨道”
。
应当说，战国诸侯的竞争也是促进行政管理官僚化的一个重要因素，因为，这种竞争促使了文人们去积极探寻一种有效的行政管理方式，而这种方式就是向官僚制的靠近。在秦始皇统一六国并建立起帝国统治后，用郡县制代替了封建制，使官僚制一度衰落，但隋唐科举制的兴起，又造就了一批游离于身份等级之外的官僚，从而使中国古代的官僚制成为一种比较典型的前现代官僚制形式，成了“特别现代的、和平的和官僚体制化的社会最完美的代表，一来是这种社会的垄断，另外它的特殊的等级的分层化，处处都是建立在获得证书的教育的威望之上的……只有在中国，一种官僚体制的生活智慧即儒学才得到系统的完善和原则的统一”
。
现代官僚体系的出现，首先是同欧洲中央集权国家联系在一起的。其实，在更早的时期，王室为了削弱领主的力量，开始运用了一种“宫廷管家制度”，用一些出身低微的人做宫廷管家，他们事实上是一些没有贵族身份的国家官僚。到了绝对国家时期，这支非贵族出身的官僚队伍迅速地成长起来，成了一支重要的政治力量，无论是对他们的管理还是由他们从事的对国家事务的管理，都包含着造就官僚制的倾向。到了近代，随着市民社会的产生，国家与社会的分离很快就成为必须接受的政治格局，同时，国家自身也分化为不同的部门，走上了专业化的发展道路。在这种背景下，官僚作为政治体系中的一个行动者阶层也逐渐浮现出来，并用他们的行动改造和型塑着国家及其政府，使它们走上了官僚制组织的方向。也就是说，官僚制作为国家政治体系中的一个相对独立的组成部分，是近代社会发展的产物，正是在资本主义政治、经济二元化的过程中，逐渐地生成了官僚制组织。在西方，大致在18世纪中期，大陆国家就开始了对官僚体系的认识；到了19世纪后期，英国文官制度的出现，则标志着现代意义上的官僚制作为一种行政体制而正式进入政治生活的领域。
在《法哲学原理》中，黑格尔对官僚体系作出了一定程度的专门性研究，这可以看作是近代社会早期思想家们关于官僚体系认识的一个结论性的意见。在这里，黑格尔试图证明普鲁士官僚体系的合理性，并以哲学家所不常有的热情高度赞扬了这种官僚体制。根据黑格尔的逻辑，国家是与社会分立的，国家所代表的是人类活动的理性与普遍性原则，官僚体系以及构成官僚体系的官僚，则是国家与市民社会的中介物。黑格尔认为，只有通过官僚和官僚体系，国家与社会才能达到统一。我们知道，辩证法经由“正题”、“反题”到“合题”，是通过中介而得以实现的，中介的概念才是辩证思维得以成立的基本要素，把社会现实中的某一事物称为“中介因素”，其实就是对这个要素的社会地位作出的极高评价。所以说，根据黑格尔的观点，国家与社会的整体性是根源于官僚体系及其官僚的，正是因为官僚体系和官僚的存在，才赋予了分裂状态中的国家与社会以整体性甚至有机性。
黑格尔是一位伟大的哲学家，与18世纪的英法启蒙思想家相比，在黑格尔开始著述的时候，欧洲社会发展呈现出了更多的近代特征，从而使他拥有了更多的观察现实并进行理论建构的优势。但是，黑格尔也过多地让对现实的思考和认识从属于他的辩证法叙述，他关于官僚体系是国家与市民社会间的中介的定义，正是出于证明他的辩证法的需要。应当说，这个定位是正确的，也能够说明官僚体系存在的必要性和合理性。不过，官僚体系应当如何加以组织和运行则是黑格尔哲学的宏观叙事所无法解决的问题。这就给韦伯的理论活动提供了一个巨大的空间，让韦伯有机会去展现他的学识和科学创新能力。
德国有着历史主义的思维传统，德国的思想家大都善于从历史发展的视角出发去观察他们所关心的社会问题，并善于在历史发展的脉络中去揭示研究对象的本质，从而在历史发展趋势中去寻求解决问题的方案。在韦伯身上，体现了德国科学研究的传统，所以，他对官僚制的研究是从属于历史主义的叙述方式的。也就是说，韦伯是在非常仔细和严谨的历史考察的基础上对组织进行分类的，因而，能够让人一目了然地看到不同类型组织的性质和历史地位，同时，也能够让人了悟官僚制的发展方向。
当韦伯开展学术研究活动的时候，正是行为主义思潮方兴未艾之时，虽然没有证据去证明韦伯与行为主义之间有什么关系，但是，从行为分析入手去展开系统化的理论叙述却具有那个时代的科学特征。作为一个社会学家，韦伯对社会结构以及制度的理解是从人的社会行为入手的，要想了解韦伯官僚制理论的全部内容，就需要从他对人的社会行为方式的分类出发。韦伯集中探讨的是人的支配行为，他认为存在着三种形式的支配行为，分别是理性及法理型支配、传统型支配和个人魅力型支配。
对于社会学家来说，他所探讨的社会行为不同于心理学家所探讨的个人行为。也就是说，在讨论个人的行为时，可以沿着从需求、动机到行为的路线去进行研究，也可以从环境到回应的路线去进行研究，而在讨论人的社会行为的时候，就必须把人的行为放在其赖以发生的组织之中去进行研究。一旦谈及组织，又必然会涉及组织得以成立和得以存在的基础等问题。所以，韦伯在考察三种支配行为方式时，也就包含着对这三种支配行为得以发生或得以存在的基础和前提的探讨，并沿着这一思路走向了对官僚制的研究。
根据韦伯的看法，任何组织都必定会以某种形式的权威作基础。适当的权威能消除混乱并带来秩序，没有权威的组织就无法实现组织目标。所以，与历史上的三种支配行为方式相对应，也存在着三种类型的权威。
其一，“合理—合法型权威”(rational-legal authority)。这种权威是建立在组织内部各种规则基础上的，组织的政策、规章等必须合乎法律，分殊了法律的合理性。拥有权威的人则依据法律和在法律等规则的规范下发布命令，谓之为依法行使权力。依据合理—合法型权威而实现的支配行为，其实是以对组织规则的服从和对法律的遵守为特征的。因为，在这种支配行为中，人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守，法律与规则代表了一种大家都遵守的普遍秩序。因此，领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的，都要受到组织规则的约束。当组织领导者依法用权的时候，他是有权威的，实际上所拥有的是法律等规则的权威；当组织领导者的指挥和控制行为与法律等规则相悖的时候，他的权威就会受到怀疑，甚至会丧失权威。
其二，“传统型权威”(traditional authority)。与合理—合法型权威基础上的支配行为不同，建立在传统型权威基础上的支配行为是以对传统文化的信仰与尊重为基础的。这种权威因传统的源远流长而神圣不可侵犯，相信权力拥有者按照传统实施统治是具有合法性(legitimacy)的。传统型权威一般表现为三种情况或来源于三个方面：第一，世袭性的权威，是对先辈所拥有的权威的继承，在身份制的条件下，“王之子恒为王，公之子恒为公”决定了权威的代代相传；第二，来自于封建等级结构的权威，存在于主人与臣仆之间的关系中，由于等级结构是一种制度化的结构，支配者与被支配者的关系也具有恒定的特征，一般说来，这种权威会表现为家长制；第三，绝对性的权威，因其不受任何限制的绝对性权力而获得的权威，在支配者特别是在最高支配者那里，言即法，权力不受限制。
其三，“卡里斯玛型权威”(Charisatic authority)。这种权威往往产生于对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜和迷信。在韦伯这里，卡里斯玛是被作为一种人格品质或超人能力看待的，认为拥有这种品质和能力的人往往会把其他人吸引在自己的周围并成为追随者和信徒，当拥有了这些忠诚追随自己的人的时候，也就获得了一种可以支配追随者的权威。卡里斯玛型权威是一种更具感性色彩的权威，而在历史上却是普遍存在的，不仅宗教领袖都是具有卡里斯玛型权威的人物，而且，在世俗生活中，这种权威也是随处可见的。比如，当一个特定人群处于危难的时候，可能就会出现某个人成为领导这个人群走出危难处境的领导者。这时，这个自然产生的领导者就会获得卡里斯玛型权威。而且，当他的领导行为取得了切实成效时，他的这种权威就会得到进一步增强。一般说来，在历史上，创建某个王朝的开国君主都是拥有卡里斯玛型权威的人物，他是因为个人魅力而把人们聚集到自己的周围，并在权威的正确应用中建立起千秋功业。
支配是一种行为，在支配行为构成一种模式的时候，是可以加以分类的，那就是用支配类型来标示一些有着共同基础和行为特征的支配行为的总和。考虑到支配行为总是发生和存在于统治过程中的，所以，所谓支配类型也代表着统治类型。在这里，支配类型是与统治类型同义的。韦伯所区分的三种支配类型其实是指三种不同的统治类型，它们的不同在于，发生的基础以及表现方式有着很大的差别。就韦伯的思路来看，首先区分出三种不同的权威形态，由这三种不同的权威形态推导出三种不同的支配类型，然后，就可以合乎逻辑地去考察三种不同的支配类型是如何加以组织的，从而走上了研究官僚制的方向。这就是理论叙述的逻辑。
比较上述三种类型的权威，可以发现，以传统型权威为基础的支配是为了维系传统。因而，对支配者的挑选不是按能力进行的，而是由既定的传统所决定的。支配者的支配行为不取决于自己的能力，而是对传统型权威资源的应用。如果他具有一定的支配能力的话，也许会在行使支配权的时候增强权威；如果他缺乏支配能力的话，就会在行使支配权的时候破坏权威。在历史上，一些王朝之所以会成为“短命王朝”(如秦王朝)，可能就是传统型权威遭到破坏的结果。建立在卡里斯玛型权威基础上的支配是由支配者的个人魅力所决定的，个人的历史功绩、非凡的领导才能和遇事决断能力等，都是个人魅力的来源。但是，个人魅力也受到追随者的信赖、崇拜等因素的影响。拥有卡里斯玛型权威的人能否长期维系自己的个人魅力，就需要在行使支配权的时候营建增强个人魅力的环境，制造个人迷信，为个人所拥有的权威打上一种神秘色彩。但是，出于增强权威神秘性的需要，支配者必然会在自己与受支配者之间划上一道清晰的界限，进而使支配行为变得具有更多的主观随意性。所以，这两种权威以及建立在这两种权威基础上的支配行为，都具有非理性的色彩，都不宜于作为现代官僚制组织及其行为的基础，只有合理—合法的权威才能作为现代官僚制组织及其行为的基础。
一般说来，建立在卡里斯玛型权威基础上的个人魅力型支配行为只是一种短暂的、不稳定的支配形式，经过一段时间后，这种权威必然会例行化(routinized)，或者转变为传统型权威，或者转变为合理—合法型权威。所以，稳定的或制度化的支配形式其实只有两种：一种是传统的、家长制的支配形式，其具体表现是封建制与家产制；另一种则是现代理性的和基于法理的支配形式。根据韦伯的意见，在古代中国和欧洲，都存在过个人魅力型的支配，并构成了以个人魅力型支配为基础的统治时期。韦伯认为，这种作为支配基础的个人魅力或者是来源于个人的品质，或者是由氏族、宗族赋予个人的某种神性。但是，一般说来，个人魅力型的支配往往是在共同体遭遇某种危难的时候发生的。在这种情况下，由于个人创造出了奇迹而使追求和信赖他的民众转危为安，也就形成了个人魅力并确立起基于个人魅力的支配。
韦伯也看到，这种基于个人魅力的支配以及由这种支配所构成的统治是不稳定的，只是一种临时的和随机性的支配方式，它或者通过不断出现的危难来加以证明，或者转化为另一种支配类型。的确，从历史上的一些基于个人魅力的统治来看，往往都是通过不断地去发现甚至制造共同体生存的危机状态来增强卡里斯玛型权威的，即使在共同体没有遇到任何危机的情况下，也会通过宣传等方式向共同体成员灌输危机意识，通过对危机境遇的宣示而把共同体成员维系在一起，让他们接受这种支配。不过，长期地依靠发现、制造或宣示危机的方式去维护个人魅力型支配是很困难的，所以，历史事实往往表现为个人魅力型支配向另一种支配类型的转变。一般说来，个人魅力型支配会由于接班人的出现而转化为血统继承的世袭制。世袭制虽然在最初的形态上表现为宗族家长制，但很快就会演化为家长制条件下的官僚制形式。这种官僚制也就是韦伯所考察的传统型的官僚制，是一种没有专业管理技术的官僚制，是不具有合理的法律制度的官僚制。韦伯在古代埃及、中国以及罗马所看到的就是这种官僚制。
中国古代的官僚制更多的是以家长制的形式出现的，但是，家长制又倾向于演化为家产制。韦伯认为，在家长制条件下，出现了古代的官僚制。但是，家长制条件下的支配行为总是以个人的恭顺为前提的，权威的行使者并不只是工作中的“上级”，而且还是被支配者的“主人”；行政职员并不是官吏，而是作为支配者的随从而存在；行政职员与主人的关系取决于个人的忠诚，而不是官吏无私的职责观念。这样一来，家长制也就演化为家产制，即官吏无非是家长的家产。韦伯在家长制和家产制之间作出了严格的区分，认为家产制并不是官僚制。所以，家长制有两种主要形式：其一是家产制，其二是封建制。家产制是家长制的典型形式，而封建制则是家长制的非典型形式。在中国的春秋战国时期，由于诸侯纷争，官僚虽然依附于某个家长却与家长之间保持一种工作上的关系，而且，这种工作关系是可以改变的，官僚可以在不同的诸侯之间作出选择。因而，在中国的春秋战国时期，出现了典型的古代官僚制，到了秦统一中国后，家长制逐渐演化为家产制，官僚制也就不复存在了。西欧的情况有所不同，它一直是以封建制的形式出现的，虽然这种封建制是家长制的非典型形式，却使官僚制有着存在和发展的空间。
韦伯认为，在传统型和个人魅力型这些前现代的统治形式中，官僚化曾经在一些个案中得到了明显的表现。例如，中世纪哥特式建筑虽然有着结构应力的考虑，但无疑是官僚制机构的象征。而且，在这些建筑物的建筑过程中，也必然需要成立科层化的机构来处理建筑中的具体问题。此外，古代地中海和近东地区以及中国和印度的簿记的合理化形式，也是类似的事实。即使从国家政治看，许多前现代的社会形态也已经建立起了发达而庞大的官僚制组织，拥有了层级化的官僚制机构。如新帝国时期的埃及、隋唐以来的中国等等，都属于这种情况。
在对这些曾经产生了古代官僚制的地区进行考察之后，韦伯立即指出，所有这些前现代的官僚制存在形式，都是非理性的统治形式，而不是真正程序化的官僚制。比如古代的中国，通过科举取士的方法实现了知识分子向官僚体制的流动，官员升降擢免也反映出官僚体制的内部流动。然而，对官员的评价却主要基于儒教伦理的标准，视其对皇帝的忠诚程度而定。在这里，谙熟儒家典籍并具有人文教养是最为重要的，官员几乎完全放弃了对自身职位与职权的科学化、技术化追求，从而极端缺乏行政管理专业知识。在这种状况下，对官员行为的评价也不是看其能力，事实上，评价依据往往是模糊的，官员在体制中的地位基本上取决于上司个人的态度。这些做法所导致的结果，就是不断地促进和增强了人身依附关系。
我们知道，一切历史研究都是指向现代和未来的，韦伯关于支配行为类型的历史考察亦如此。虽然韦伯区分了三种支配类型，其实只是要在历史上去发现与这种三种支配类型相对应的历史时期。比如，中国古代的“三皇五帝”时期，可能就是个人魅力型支配的时期，而夏启的夺位，则开启了传统型的支配历史。尽管历史会呈现出起伏不定的状况，会在前进的道路上出现反复，但是，在历史发展的总趋势中去对三种支配类型进行定位，就可以发现三种支配类型逐一替代的规律。显然，韦伯通过这一研究所要说明的是，个人魅力型的支配类型在历史上尽管经常性地出现，却不是一种常态现象，它必然会演变成传统型的支配类型；传统型的支配可能会以官僚制的统治形式出现，也可能会以家产制的形式出现。但是，家产制只是特定历史条件以及特定文化背景下的产物，不具有普遍性，而以官僚制统治形式出现的传统支配类型，却包含着向现代官僚制演进的可能性，只要剔除其非理性的内容，使它成为一种理性的形态，就可以造就出合理—合法的支配类型，即建立起现代官僚制。所以，韦伯所要揭示的是现代官僚制产生的必然性。
韦伯认为，现代资本主义的出现是与官僚制联系在一起的。在资本主义的条件下，企业家占有了生产手段、市场自由、理性的技术、可预测的法律、自由劳动力和经济生活的商业化等资本主义存在和发展的必要条件，但是，在所有这些条件中，官僚制是最为重要的。正是官僚制，才使经济过程得以收获可以得到预期的成果。韦伯认为，作为资本主义基本形式的工业组织如能得到合理运用，就必须依靠可预测的判断和管理。无论在希腊城邦时代，或者在亚洲的宗法制国家以及直到斯图亚特王朝的西方各国，这种可预测的判断和管理都是不具备的。皇家“虚伪的公正”连同它的加恩减免，给经济生活的测算带来了无穷的麻烦。
官僚制不同，它的目的合理性使资本主义的工业组织得以合理运行。
韦伯对传统的官僚制是持否定态度的，他要求建构的，是具有合理性的现代官僚制。不过，正是在对传统官僚制的比较研究中，韦伯找到了具有合理性的现代官僚制。在韦伯著名的官僚制比较研究著作《儒教与道教》中，我们可以看到，韦伯对中国古代的官僚制作出了批评，认为它始终没有发展起现代官僚制的专业管理技术，更没有建立起作为现代官僚制合法性基础的合理性的法律制度。韦伯的这些批评并不是为了否定中国古代的官僚制，而是为了说明现代官僚制应当奉行技术优先的原则，应当奠立在法律制度的基础上，从而获得合理性。
当然，韦伯的比较研究并不是这么简单的，他是要把中国古代官僚制作为前车之鉴而加以分析的，目的是要找到中国官僚制中没有发展出合理性的原因。这样一来，韦伯就深入到了心理文化的层面去进行探讨。韦伯认为，中国的官僚制之所以没有发展出合理性，是因为作为中国官僚的士人阶层在家长制的条件下往往以效忠主子为己任。这种对世俗主子的效忠，如果是在诸侯纷争的情况下，官僚们会以自己的合理化的管理技术及业绩来证明君侯身上的“神性”，而一旦诸侯间的争霸战争结束了，天下大定之时，士人追求管理技术的努力也就随着统一帝国的出现而消失。因为，官僚的管理技术和业绩在这个时候已经不再是他争取权力和收入的最佳途径了。与中国的情况不同，在欧洲，由于新教的原因，新教徒们为了证明自己是上帝的选民，是以入世禁欲的方式而从自身中发展出了合理的生活方式。也就是说，对“唯一绝对的上帝”的信仰，促使他们不断地以自己的努力来证明上帝的神圣性。这是中国所不具有的。
尽管如此，韦伯还是努力去探察中国古代可能包含着的“合理化”因素。在他看来，中国古代的官僚与他们为之服务的君侯不同，他们具有彻底的世俗理性主义精神。早在宗族家长制统治时代，世袭制官僚的主要活动就已经是围绕着王室经济和治水筑路等事务展开的，父权家长制的世袭制度有一种特殊的教育制度，它表现为为了官员的那种勤务目的而进行“培训”的形式。这种教育同时也具有文学教育的性质，并且随着理性化的日益增强，它导致并发展成为现代官僚制的专门人才和“职业”理想的培养方式。
整个封建时代的列国争战，实际上是一种实力较量，官僚在政治结构中的地位取决于合理的治理手段和管理技术，以及他们对礼仪的掌握。除此之外，他们既没有真正意义上的宗教背景，也没有封建意义上的血统背景。所以，他们只有期待从服务中得到利益和地位的提升。
由于士人强调以个人在治理国家问题上的能力和功绩作为取得官职的必备条件，从而使得封建时代的知识分子阶层形成了一种影响深远的世俗理性主义，韦伯称其为“实践政治的理性主义”
。这种理性主义的特征所反映出的是一种世俗取向，也就是说，士人追求知识是为了谋求官职。如果说在封建诸侯时代的诸侯竞相争夺霸主地位为士人自身对权力和收入的追求创造了条件，那么，一旦天下归于一统，推进合理化的世俗动力(诸侯争霸天下)随即消失了，出仕为官的目标也就直接是为了俸禄。因而，官吏就是一群掌握专门知识、为俸禄而工作的人了，他们的目标也就不会超越世俗利益，他们根本就不会相信任何“彼岸”的力量，他们不是为政治而活，而是“靠”政治谋生的人。对于这些情况，韦伯都给予了充分的肯定。
韦伯并没有根据中国古代士人的世俗利益追求而认定这个时代已经发展出了合理性的官僚制。在韦伯看来，合理性的官僚制只能发生在选择了法理型统治的理性国家之中，只有拥有了理性的法律，建立起了普遍的法制观念，有着货币经济、通讯和运输手段以及先进的科学技术，特别是拥有了专门的文职阶层，才能建立起合理性的官僚制。事实上，所有这些条件都只是在发展到了资本主义时代才真正出现。所以，韦伯认为，只是近代成长起来的西方资本主义国家，才成了合理性官僚制的发源地。这样一来，韦伯是把合理性与西方的资本主义时代联系在一起的。
在韦伯对官僚制的历史叙述中，我们看到，建立在“新教伦理精神”基础上的传统官僚制包含着孕育资本主义的因素，而资本主义的发展又进一步提供了建立合理性官僚制的空间。这就是官僚制走向合理化的历史进程。这样一来，我们也就清晰地看到，韦伯所进行的历史考察实际上是服务于解读现实的目的的，他关于中国古代和欧洲官僚制的比较研究，都只不过是为了描述官僚制在历史上怎样一步步地走向了合理化的方向，并最终以现代官僚制的形式出现。所以，韦伯是把合理性认定为现代官僚制的一个最为基本的特征的。他认为现代官僚制是因为明确的技术化、理性化和非人格化而表现出了合理性。
合理性既是一种观念也是一个标准，这个标准既把现代官僚制与古代任何一个国家或地区的官僚制区别了开来，也是现代官僚制建构的原则。正是根据合理性的标准，韦伯认为理想的官僚制模式应当满足以下几个方面的要求：
(1)在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成有着严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关都在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权利。
(2)有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，与权力相伴随的是有明确规定的必要的强制性手段，应用权力的条件也予以详细规定。
(3)指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门的训练和培训。
(4)系统化的工作程序与公私分明的界限。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。
(5)严格的公事公办。非个性化的机构被赋予了特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，必须接受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。
(6)对官员，注重知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。
根据这些规定，理性官僚制中的管理行为是属于目的合理性的行动，从效率和功能上看，是远远胜过非理性行动的。应当肯定，这种根据合理性原则而建构起来的官僚制是具有科学和客观的行为保障的，能够在行使权力的过程中做到对事不对人，能够坚守价值中立的原则，能够有稳定的效率保障。但是，从20世纪后期的情况来看，正是这一理想化的和按照科学原则设计出的官僚制成了政府失灵的根源。可见，历史是无情的，在韦伯博大的学述体系中，正是关于官僚制的理论设计而使他成为著名的思想家，而他的官僚制理论却是在人们对它的批判中才广为人知的。应当说，韦伯的官僚制理论影响了整个20世纪，如果没有它，不仅政府，而且整个社会运行赖以展开的组织形式，都不可能进入一个自觉建构的阶段。但是，官僚制也带来了许多问题，从而把社会治理理论探索的视线以及政府行政改革的注意力，都引向了对它的批判和改造上来了。