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一
在当代社会，人类有着许多共同的主题。不仅如罗马俱乐部所指出的那样，解决环境问题、人口问题、粮食问题以及能源、资源等问题是人类面对的共同主题，而且在许多领域，甚至在一些更为实质性的领域中，都存在着某些共同的主题。诸如，在制度设计的问题上，在生活方式和生存观念等领域中，人类都有着共同关注的问题，人类需要在每一个领域中共同设计和创造自己的未来。这是因为，尽管近代以来世界各国处于一种发展不平衡的状态，但是，20世纪80年代以来，后工业化把整个人类置于同一个起点上了；尽管一些地区还有着繁重的工业化任务，但面对后工业化的问题，必须同发达国家一道去寻求出路。全球化把人类如此紧密地捆绑在了一起，无论是发达国家还是发展中国家，在工业社会发展中所积累起来的问题面前，在后工业化所带来的各种各样的挑战面前，是平等的。在人类社会的发展史上，从未像今天这样把整个人类的命运紧密地联系在一起，需要人类携起手来，合作应对每一个全球性的问题。
但是，当今世界是一个以西方为中心的世界，西方是世界的中心，而广大的发展中国家则处于世界的边缘。这种中心与边缘间的位差，决定了那些处于中心地带的国家总是不愿意去与处于边缘地带的国家开展合作，总是希望处于边缘地带的国家听命于它，接受它的控制和支配。其实，自从人类走出中世纪而进入现代化的发展进程，就开始了造就世界中心—边缘结构的运动。在实现工业化的过程中，不仅在民族国家的内部生成了中心—边缘结构，而且在经济自由化和资本主义世界化的过程中，也生成了世界的中心—边缘结构。今天的世界，所呈现给我们的是一个有着中心—边缘结构的世界，世界政治、经济、文化等，都从属于一种单一的中心—边缘结构模式。在这种中心—边缘结构中，发展总是通过某一边缘部分的牺牲去开辟道路的，发展的步伐越大，就会把更大面积的边缘存在推上祭坛。无论在一国内部还是在世界范围内，发展总是伴随着两极化的运动，一方面是贫困的积累，另一方面是财富的堆积。
在对亚洲金融危机的思索中，我们得到了这样一个结论：亚洲经济在世界经济体系中恰恰属于这一中心—边缘结构中的边缘性存在，亚洲国家在20世纪后期的崛起不仅没有改变世界的中心—边缘结构，反而使呈现出衰落迹象的西方世界获得了吸取新鲜血液的机会，从而巩固了世界的中心—边缘结构。然而，亚洲国家在世界中心—边缘结构中的地位，决定了它的经济是脆弱的，当工业社会传统的经济危机以一种新的形式出现的时候，率先在亚洲爆发了金融危机。也就是说，当前存在于这个世界上的经济体系是在近代300多年中经过经济自由化、全球性的殖民和不断的战争较量而建立起来的，是由西方人建立起来的经济体系，这个经济体系中包含着西方文化和价值观念，接受这个经济体系，也就意味着接受了西方人的思维方式和解决问题的方法。世界在向中心看齐，产生于中心地带的发展经验被世界所模仿，存在于中心地带的政治、经济、文化模式被世界所效法，在全球性的事务上接受来自于中心国家的安排。
亚洲从20世纪60年代末开始所建立起来的经济体系恰恰是西方经济体系的复制品，或者说，亚洲国家在对外开放的过程中是极力把自己的经济纳入世界经济体系之中去的，是极力要把自己的经济体系变成西方人所建立起来的那种类型的经济模式。在这同时，是以放弃亚洲自己的文化和价值观念为代价而去博得西方人的认同的，是要在融入西方经济体系之中去谋求发展的机遇的，是在实现与西方经济体系的一体化的过程中去促进经济发展和社会进步的。然而，这个经济体系已经有了固定的格局，亚洲经济的介入，只意味着为这个经济体系增加了一些新的内容，绝不意味着打破既定的经济格局，反而恰恰是对经济上的中心—边缘结构的强化。所以，在世界经济繁荣的情况下，亚洲经济也表现出繁荣的景象，一旦处于这个经济体系中心的国家有了经济危机的潜在因素，这种经济危机就会首先在亚洲国家呈现出来。由此看来，发生在亚洲的金融危机绝不能归结为索罗斯等少数人的蓄意捣乱，而是整个世界经济体系运行过程中必然出现的现象，是经济体系的中心—边缘结构所决定的。就像地壳的运动一样，地震总是发生在一些“板块”的边缘地带。这个经济体系是西方人建立起来的，亚洲经济只能是这个经济体系“板块”边缘上的因素。一旦有了经济危机，就会把亚洲作为危机的泄气口。
在中心—边缘结构中，边缘地带的国家不仅在经济而且在政治、文化、军事等每一个领域，都要接受中心地带国家的霸权。要么依附于这种霸权，要么屈服于这种霸权，一旦出现了对这种霸权的挑战，就会立即遭遇这种结构的压制，就会受到这种结构维护者所发动的制裁。最为常见的形式就是不得不承受中心国家转嫁过来的任何危机。因为，处于结构中心位置的国家，在政治、经济和文化等任何一个方面出现了危机因素的时候，都必然会扩散到边缘地带的国家中去，有的时候，是有意识地把那些危机转嫁到边缘位置的国家中去的。其实，在中心—边缘结构中，既包含着危机转移的机制，也包含着财富转移的机制。产生于世界中心国家的危机，会自动地转移到处于边缘地带的国家中；由边缘地带国家创造的财富，也会自动地转移到世界的中心。财富向中心积聚，而危机则在边缘国家集结，使边缘国家陷入动荡，发生“革命”。此时，中心国家又开始通过政治的甚至军事的手段而对边缘国家实施干预，迫使边缘国家建立起与它们相同的政治体制，甚至成为失去了独立自主能力的依附于它们的国家。这样一来，中心与边缘的落差变得更大了，财富与危机的转移通道也变得更加畅行无阻了。当然，也会出现这样一种状况，那就是由于世界经济、政治上的发展不平衡，一些发生于中心地带的危机可能会由于中心与边缘的非同质性而没有得到及时有效的转移，从而在中心地带爆发了。即便出现了这种情况，发生于中心地带的危机也能够在发生之后而被有效地转移到边缘地带去，这往往是通过一种政治上的要求而实现的，即要求边缘地带的国家去与中心地带的国家一道承担危机的后果，甚至要求边缘地带的国家更多地承担危机的后果。如果政治的要求得不到响应的话，还可以通过武力讹诈迫使边缘地带的国家屈服，使其不得不接受由中心地带的国家转嫁过来的危机。
在危机因素从中心地带向边缘地带转移的时候，就如电子从一个能级向次一个能级跃迁一样，会释放出能量。因而，危机因素在边缘地带的表现同在中心地带的表现是不同的。一些危机因素有可能在中心地带并未表现出明显的征候，一俟转移到边缘地带，就会有着极大的破坏力。亚洲金融危机在实质上是西方发达国家的一些危机因素在这里爆发了，然而，在应对这场危机的过程中，人们并没有思考制度创新、治理方式创新的问题。由于缺乏这些创新，对这场危机的应对，其实只是为一场更大规模危机的爆发提供准备。同样的道理也适用于对后发展国家投资热的理解。因为资本的运动也表现出这种特征，同样的资本被投资到中心—边缘结构中的中心地带与在边缘地带的收益是不一样的，资本也会在向边缘地带的运动中释放出更大的能量。这也就是处于边缘地带的国家虽然在投资环境方面远不如中心地带的国家却依然能够较为容易地吸引投资的原因。当然，由于边缘地带的国家随时都可能因为中心地带国家的危机转嫁而使资本面临风险，一些资本在边缘地带的国家中获得了可观收益后，也会回流到中心地带国家。这是一种资本避险行为，而不是要在中心地带国家去获取收益的做法。
我们也看到，边缘地带国家可能在资本量的占有上已经超过了中心地带的国家，但它们在世界经济格局中的地位却不会与其所占有的资本量相对称。中心地带的国家在世界经济中的领导地位似乎是不可动摇的。政治也是这样，文化亦如此，几乎所有的领域都不例外。存在于边缘地带的某个国家可能在经济发展中取得了惊人的进步，甚至在经济规模上赶上或超过了某个中心地带的国家，但是，很快它就会发现，来自于中心国家的政治压力是不得不接受的，而且会在接受来自于中心国家的政治压力的时候更加巩固自己在世界经济体系中的边缘地位。比如，一个国家的经济规模可能会在量上接近美国，但是，一场“货币战争”就可能把它打回边缘地带，从而把世界“第二”的位置转让给另一个国家。来自于世界边缘地带的国家可以争当“第二”并轮番登场，但是，永远也不可能成为“第一”，在既有的中心—边缘结构中，处于世界中心的那个最大的霸权是永远不可挑战的。
从20世纪后期以来的情况看，后发展国家表现出极其复杂的情绪和心态，一种迫切的追赶和超越要求更反映出一种致命的浮躁情绪。因为，出于追赶和超越的愿望，总是希望用更快的速度走完中心地带国家走过的路程，然后超越之。速度快了必然不稳，一旦出了问题可能会被甩得更远。在一些试图超越西方的国家中，我们也看到因模仿和套用西方国家政治制度而造成动荡不安状况的出现。在某种意义上，我们认为，后发展国家如果确立追赶和超越发达国家的目标，是不可取的，在既定的世界中心—边缘结构中，这条道路是走不通的。走西方走过的路，永远也无法打破已经形成的这种中心—边缘结构，只有去发现中心地带所面临的问题，并率先解决之，才能改变既有的格局。
对于后发展国家而言，首先需要打破的是世界中心—边缘结构，改变“财富向中心积聚”和“危机向边缘转移”的结构性基础。应当说，在今天这样一个全球化的条件下，选择封闭国门而脱离世界中心—边缘结构的道路显然是不行的，或者说，那是不可能的。另一方面，在自身的发展中去学习和模仿那些中心国家所走过的现代化道路也是不可行的，因为，那不能从根本上改变自己在世界中心—边缘结构中的位置。唯一可以走的道路就是，在全球化的条件下根据全球化的现实来确立自身的发展策略。第一，边缘地带国家间的广泛合作可以削弱既有世界中心—边缘结构的作用力；第二，通过治理方式的创新去解决自身发展中的各种各样的问题，而不是单纯地学习和借鉴发达国家的经验；第三，在解决自身的问题时需要拥有一种全球性的视野和观念，需要在全球化的时代坐标中去发现可供选择的方案。
最为重要的是，边缘地带的国家不能够把自身发展中出现的问题看作是国内问题，而是需要在全球视野中去认识这些问题。我们看到，在工业化的过程中生成了民族国家，在整个工业社会，民族国家内出现的各种各样的问题是可以在一个相对封闭的系统中去加以把握的，是可以被区分为民族国家内部的问题和由于外部因素影响而发生的问题的。然而，在今天这样一个全球化的时代，这种区分已经无助于寻求科学的解决方案了，即使对于那些完全属于民族国家内部的问题，也需要在充分考虑全球背景的条件下来寻求解决方案。比如，一国内部的物价指数、通货膨胀等问题，都必须在全球背景下去寻求解决方案。当前正在发生的全球化运动是与后工业化联系在一起的，后工业化把人类社会置于一个复杂性迅速增长的境地，特别是全球化激荡出来的人、物、资金等的流动性，使人类处于一个空前复杂的生活空间之中。在这种条件下，人类在工业社会这个历史阶段发现和发明的社会治理方式正在呈现出“失灵”的状况，因而，需要面向后工业社会去寻求社会治理方式的变革。谁能领导这场社会治理方式的变革呢？可以断定，处于世界中心地带的国家必然会陶醉于工业社会的发展成就，会极力维护既有的世界中心—边缘结构，而那些处于世界边缘地带的国家，如果不满足于向发达国家学习的话，就会提出变革的要求。
全球化视野和后工业化取向构成了当今社会治理变革的坐标，在这个坐标中，从现实走向未来的道路展现出了一幅流动的图景。在现实的中心—边缘结构中，处在世界边缘地带的国家所面对的是一些地域性的、特殊性的问题，而处在世界中心地带的国家所遇到的则是世界共有的和普遍性的问题，是我们这个时代的人类必须加以解决的共同主题。然而，处于世界中心地带的国家在解决这些人类共同主题的时候，总是在工业社会的既有框架中去寻求方案，不愿意在后工业化取向中去创造性地解决问题。这样一来，社会治理变革的使命就落到了处于世界边缘地带的国家这里。但是，这绝不意味着处于世界边缘地带的国家就能够自觉地承担起这一使命。因为，这些国家往往更多地为自身的那些地域性的、特殊性的问题所困扰，往往会把视线落在发达国家发展过程中所创造的经验上，往往满足于对发达国家的学习和借鉴。这样做，显然就无法承担起领导人类社会治理方式变革的使命。所以说，只有处于边缘地带的国家拥有了全球化视野和后工业化取向，才能创造性地解决自身当前所面对的那些问题，才能在解决这些问题的过程中建构起全新的社会治理模式。
总的说来，对于处于世界边缘地带的国家而言，在既有的世界中心—边缘结构中处于被动的、受支配的地位上，而在民族国家的框架下，自身的社会治理也是在其内部的中心—边缘结构中展开的，往往会陷入集权还是民主的争议之中，会遇到在这二者之间进行选择的困难。其实，集权与民主都是工业社会的政治遗产，躺在这些遗产上过日子，只能使日子过得越来越艰难。更令人沮丧的是，处于边缘地带的国家所享用的那份工业社会遗产还是来自于发达国家的恩赐，民主是来自于发达国家的赠予，官僚制也同样是来自于发达国家的恩赐。结果，陷入了一种恶性循环：因为走了那些世界中心地带国家所走过的道路，因为挪用了那些世界中心地带国家的制度以及治理方式，所以，产生了那些中心地带国家发展进程中曾经出现的问题，再借用它们解决问题的方案，以至于永远追随着中心地带国家的脚步。
变革是既有模式的改变，变革是结构性的重组。20世纪80年代以来，在全球化、后工业化的压力下，社会变革的客观要求越来越强烈，因而，全世界都进入了一个改革的“季节”。但是，发达国家只是盗用了“改革”的名义，他们并不想从根本上改革既有的模式和结构，反而是要强化既有的模式和结构，同时在发展中国家的改革中去推行西方模式。这样一来，就使人类的一场伟大的社会变革运动陷入庸俗化的境地，改革变成了改良。其实，真正渴望改革的是发展中国家，变革既有的模式和结构的动力来源于发展中国家，只是由于西方话语霸权阉割了改革的追求，从而使发展中国家的改革沿着西方国家所设计的道路前行了。
这一状况的改变需要在发展中国家的改革自觉中实现，也就是说，发展中国家需要在自身的改革中增强创新意识，需要在全球化、后工业化的背景下去认识自身所存在的各种各样的问题，特别是需要把这些问题的解决与人类当前所遇到的那些共同问题联系在一起。在全球化、后工业化的过程中，无论是中心地带的国家还是边缘地带的国家，在寻求发展机遇的过程中，是有着共同主题的。国家间的竞争，不应当是在已有的中心—边缘结构中的竞争，而是应当在解决那些时代性的课题方面的竞争，只有在这些新的和共同面对的问题面前，竞争才是在同等地位上展开的。谁率先解决了时代课题，谁就赢得了发展先机，谁就在改革中获得了主动权和领导权。
二
后工业化是一场伟大的社会变革运动。如果说农业社会的产生以及从农业社会向工业社会的转变都是自然历史进程的话，那么，后工业化应当是一场人类自觉推进的社会变革运动。在农业社会向工业社会转变的过程中，我们看到，在几乎每一个国家和地区都是通过暴力革命的方式去开辟前进的道路，而工业社会在其发展过程中所创造出来的足以在顷刻之间毁灭人类的武器，决定了后工业化的历史运动不能够走自然发展之路，必须在政府的领导下走和平发展的道路。或者说，需要在世界各国政府的共同努力中去走一条和平发展之路。这样一来，就突出了政府的地位和作用，突出了行政管理的功能。
政府是近代社会的造物，但是，在前近代的农业社会中，也有着可以被比喻为政府的社会治理体系，而且也有着行政管理的内容。在某种意义上，可以说，自从人类出现了利益分化和阶级分化以来，就有了行政管理的问题。但是，在传统的阶级统治模式中，行政管理是附属于阶级统治的，是从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，以至于在公众意识中，阶级统治似乎已被人们所忘却，人们处处所见的是政府对社会的管理。特别是在第二次世界大战之后，无论是在经济领域、政治领域、文化领域，还是在其他社会生活领域，都可以看到政府干预的身影。这种干预也可以看作是一种超强化的管理，从整个人类历史发展的过程来看，这是一种从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程，即统治与管理的此消彼长。
在农业社会的历史阶段中，统治阶级构成了社会治理主体，全部社会治理活动都是从属于阶级统治的需要的，具有阶级统治的色彩和特征。根据现代的科学分析，对于农业社会治理主体的活动也是可以进行理论上的抽象和分析的，那就是从中区分出统治的内容和管理的内容。实际上，对于那个时期的社会治理过程来说，作出这种区分是没有必要的。因为，在整个农业社会中，政治与经济都没有实现分化，社会的同质性决定了它必然以家长制(或类似于家长制)的形式出现，社会的等级关系决定了它必然是借助于权力而实现对整个社会的治理。总之，农业社会的治理体系并没有实现统治职能与管理职能的分化，统治与管理是如此紧密地联系在一起，统治过程与管理过程是同一个过程。所以，在农业社会的历史阶段中，存在着行政管理的问题，其社会治理过程中有着行政管理的内容，但是，这种行政管理是与统治行为一体的，是作为统治的附属行为的管理。
当然，大量的历史文献资料证明，在农业社会的历史阶段中，统治者有着促进经济社会发展的愿望和行动。比如，在中国农业社会的历史阶段中，许多朝代开展过兴修水利、开掘运河、铺设道路的活动，人们也许会在这些公共工程的建造中看到公共利益的影子。其实，在这个历史时期中，公共利益还没有生成，这个时期的社会同质性决定了它是拒绝抽象的，这个社会所拥有的一些属于全社会共有的利益在性质上都属于共同利益的范畴。也就是说，公共利益是一个抽象的概念，产生于社会分化的过程中，是在一个社会的同质性完全消解之后才能够产生出来的一种抽象的利益形式。与农业社会中的那些社会工程建设相比，可能中国隋唐开始的户籍制度更具有行政管理的色彩。因为，户籍制度的出现可以最大限度地消除人口流动的随意性，可以使人与土地更紧密地结合在一起，从而使赋税、徭役、社会治安等都被纳入确定性的秩序之中。但是，这一户籍制度在实质上也是从属于统治秩序的要求，其中所反映出来的行政管理内涵，无疑是服务于统治秩序的。所以，在尚未产生公共利益的社会中，社会治理主体的行政管理也没有可以独立发展的空间，这时的行政管理与阶级统治是一体化的，属于“统治行政”的范畴。
近代社会呈现给我们的是无尽的社会分化，整个社会分化为不同的方面和不同的领域，而每一个方面和每一个领域也都不断地进一步分化为不同的方面和不同的领域。在这种社会分化的过程中，社会治理主体自身也分化为不同的部门，从而使政府作为社会治理体系中的一个部门而出现。这就是现代政府的产生，而且，在近代以来的社会发展过程中，政府又在分化与转型中不断地变换自身的形式和内容，特别是政府的职能因社会的分化而分化为不同的方面。总的说来，政府的发展进入一个统治职能与管理职能此消彼长的过程之中。在社会分化的过程中，随着原子化的利益主体的出现，随着利益诉求的差异化，在具体的差异万千的社会存在背后，出现了一种可抽象的因素，那就是公共利益。公共利益的生成无疑会要求社会治理体系中有专门的部门和确定的行为模式去服务和增进公共利益，结果，指向了政府及其行政管理。因此，行政管理呈现出与政治统治相分离的趋势，并成为社会治理体系和治理过程中管理色彩最为浓重的一个专业化的领域。进而，行政管理在其自身的发展中也把它的管理色彩涂抹到了整个社会治理体系上去，使整个社会治理体系越来越呈现出管理的特征。
回顾既往，社会治理体系的演进展现给我们的是一个从统治到管理的过程。农业社会的治理体系是一个统治体系，近代以来，社会治理体系逐渐朝着管理体系的方向演进，到了20世纪后期，基本上定型为典型的管理模式，最为突出地反映在行政管理过程中。所以，作为这一治理体系一个构成部分的行政管理应当被命名为“管理行政”。管理行政经历过一个典型化的过程，这个过程是与公共利益的成长一致的。也就是说，在近代社会，统治者的利益与公共利益也有一个此消彼长的过程，随着统治利益的逐渐消解和公共利益的逐步成长，行政管理的职能和性质都在逐渐地发生改变，直至成为典型的管理行政模式。从西方国家的情况看，在19世纪后期，随着资产阶级革命和巩固资产阶级政权的任务基本完成，全体社会成员都转化为了国家的公民，统治对象消失了，政府的统治职能也开始被管理职能所取代。
如果说政府的统治职能是服务于统治利益的要求的，那么，政府的管理职能则是服务于公共利益的。正是在此意义上，行政管理在19世纪后期获得了“公共行政”的性质，开始进入了一个按照“公共性”的要求进行建构的阶段。由此看来，公共行政只是行政管理发展到特定历史阶段的产物，是政府为了维护和促进公共利益而开展的行动。当然，此时的政治生态已经表现为不同利益集团的角斗场，为了保证政府的行政管理不偏离维护和促进公共利益的方向，就需要在政治与行政之间划定一条界线，这就是政治—行政二分原则提出的客观历史依据。政治与行政的分离，既是行政在不同的利益诉求间保持价值中立的要求，也是行政在民主生态下能够高效率地达成管理目标的要求，所以，管理行政也就是公共行政。政治—行政二分原则一经确立，科学探讨的目标就指向了行政主体，因此，官僚制组织理论的出现就是顺理成章的了。
行政主体的科学建构任务是由马克斯·韦伯承担起来的，他的官僚制组织理论就是关于行政主体的科学理论。正是在韦伯对官僚制组织作出了理论确认之后，行政主体进入了一个自觉建构的阶段，在科学化、技术化的道路上迅猛飞奔，使行政管理活动获得了此前从未有过的效率。但是，官僚制组织仅仅是与管理行政联系在一起的，当社会的发展不断地涌现出新的因素和不断呈现出新的特征时，管理行政也开始遇到了严峻的挑战，官僚制组织的各种弊端也就暴露了出来。当然，自从官僚制组织理论提出之后，对它表示怀疑的声音就不绝于耳，但在凯恩斯主义成为社会治理的基本理论依据的条件下，唯有官僚制组织能够为行政管理提供有力的支持。直到凯恩斯主义遭到颠覆的时候，摒弃官僚制的声音才真正地占据了上风。
在历史的宏观视野中，我们看到，农业社会所拥有的是一种统治行政模式，尽管韦伯认为古代埃及以及中国的先秦就出现了官僚制组织，实际上，在整个农业社会的历史阶段中，行政主体依然是一种混沌未开的组织形式。在工业社会的历史阶段中，逐渐生成了管理行政模式，社会的分化，特别是组织类型的分化，孕育出了官僚制组织，并为管理行政提供了强有力的支持，促进管理行政走向了自己的典型化状态。从20世纪80年代开始，后工业化的迹象变得越来越清晰，管理行政在行政管理以及社会治理中表现出的那种有心无力的状况，被经济学家们的“政府失灵”一语道破。如果说后工业化意味着工业社会走向了自己的巅峰而进入了一个自我否定的阶段，如果说后工业化意味着人类社会的一个新的历史阶段的开启，那么，正如工业社会不能够把农业社会的统治行政原封不动地搬过来一样，工业社会的管理行政也不适用于后工业社会这个新的历史阶段，后工业社会应当有新的行政管理形式，那就是“服务行政”。
从欧美等发达国家的情况看，管理行政在经过一段时间的发展之后，各种弊端逐渐暴露了出来，诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀问题、官僚主义问题、管理成本无限增长问题、腐败问题等等，受到了广泛的诟病。起先，人们试图通过对管理行政的调整和修补来解决其各种各样的问题，但是，当这些努力在一轮又一轮的反复中受挫后，一场深刻而广泛的全球性行政改革浪潮掀起。对于这场行政改革运动，人们较多地从其形式上加以理解，没有清醒地认识到这场行政改革的真正出路在于建立一种全新的行政模式。根据我们的看法，这场行政改革的未来应当是指向一种全新的“服务行政”模式的。如果行政改革不是走向服务行政模式的自觉建构，而只是满足于对管理行政的修修补补，行政管理以及整个社会治理就会在后工业化的躁动中变得越来越被动，甚至人类社会将逐渐走向一个极其危险的境地。
表面看来，政府总是属于某个具体国家的，但是，行政模式的状况却决定了世界各国政府间关系的性质。后工业化把人类领进了风险社会，单独一个国家是不可能把人类重新领出风险社会的，而是需要世界各国的携手合作。就目前世界各国的政府而言，它们所拥有的行政模式决定了这种合作是不可能的。所以，人类的命运极不乐观。然而，当我们把服务行政模式的建构与后工业化联系起来思考的时候，其实是赋予了服务行政全新的历史性质，它是继管理行政否定了统治行政之后的再一次否定，是对管理行政的否定。这可以说是历史用实实在在的脚步丈量出了黑格尔的辩证法。服务行政作为历史辩证法的“合题”，必然会从管理行政甚至统治行政那里接受大笔有用的遗产。但是，就它作为行政管理的一种全新的模式而言，包含着(在今天看来)无尽的探索空间。行政的性质、行政主体、行政过程、行政行为模式等等，都需要得到创造性的重塑，特别是对官僚制组织，需要作出系统、全面的反思。
行政是政府行为的总和，是依照制度化的方式和程序展开的管理活动及其过程。在有了行政管理问题的人类社会中，政府一直处于一个举足轻重的地位；在现行的社会中心—边缘结构中，政府处于社会的中心。所以，寻求发展机遇的行动从政府着手也就是自然而然的了。在全球化、后工业化的历史条件下，如果一个国家的政府能够自觉地抛弃统治行政，如果一个国家的政府不满足于完善管理行政，而是积极地探索并建立起全新的服务行政模式，那么，它就会实现自身的根本性变革，甚至实现对自我的否定。这样一来，重建起来的社会治理主体就能够领导自己的国家渡过从工业社会向后工业社会转型中的一个风险未测的水域，就能够在走向后工业社会的过程中逐渐确立起全球领导地位。建立服务行政模式，既是解决一切管理行政无法解决的现实难题的需要，也是一项面向未来的积极探索，在人类走向未来社会的一切积极探索中，关于服务行政模式的探索无疑是最根本的探索。
三
世界历史告诉我们，在地球上的每一个区域，当人类走出原始丛林而进入农业社会后，都无一例外地被等级关系编织了起来。社会是分等级的，呈现出等级结构，并在等级结构的基础上形成了社会治理体系，通过统治行政的途径去维护等级秩序，确保每一个等级以及每一个人都能“各安其位”。依据今天的科学分析，可以说等级关系是农业社会中基础性的社会关系，如果说这个社会中还有着政治关系和经济关系的话，那么它们都是在等级关系的基础上展开的。显然，统治行政所反映的是农业社会的政治关系，至于经济关系，学者们往往满足于“自给自足的小农经济”的判断，从而割断了这个社会中人与人之间、等级之间的经济联系。其实，农业社会的所谓“自给自足的小农经济”只是一种表现形式，在其背后，存在着一种无孔不入的分配关系。从经济的角度看，农业社会是一个分配关系占主导地位的社会。在某种意义上，我们可以推断，社会等级之所以在原始社会的后期得以产生，可能正是分配行为的结果，是首先有了分配关系，而后这种分配关系才凝结成或固定为等级关系。这样一来，我们就可以获得关于农业社会的两幅图画：在农业社会的任一截面上，我们看到的都是在等级关系的基础上生成的整个世界；在历史的维度中，我们所看到的则是由分配关系造就的和在分配关系中产生的整个世界。我们之所以要作出这样的区分，是因为后一幅图画更清晰、更准确地映现出了农业社会的真实状况。
统治行政为什么会发生？可以有这样几种解释：其一，从统治阶级的本性出发，统治者天生地具有统治的要求，并认为这种统治是不可推卸的责任；其二，从统治阶级的利益要求出发，认为统治阶级的利益是凭借着和只能凭借统治的手段而得以实现的；其三，从被统治阶级的天生不安分出发，认为有等级就有等级压迫，等级压迫必然导致反抗，反抗则迫使统治者建立起统治行政来制止和防止反抗；其四，从共同体的生存需要出发，认为农业社会的生产力较为低下，人的理性和智力尚不发达，必须借由统治行政去把人们集结起来，去应对自然以及外族入侵等挑战。所有这些解释都是今人的臆断。其实，从分配关系的角度来看，统治行政生成的原因以及它所具有的性质就变得非常清楚了。
在原始氏族中，一些丰裕的生活物品是可以各自取食的，而那些稀缺的物品则必然要通过分配的方式来加以配给，因而，出现了分配行为。分配行为以两种可能的方式实现了对等级社会的建构：第一，分配行为如果由固定的主体承担的话，就会在日积月累中形成分配权威，有了这种权威，就会在分配者与分配的接受者之间形成差距，而差距的扩大化也就会以等级差别的形式出现；第二，分配行为如果由氏族成员轮流承担的话，就产生了对轮流承担分配进行安排的需要，同时，也产生了对分配行为进行督导的需要，负责安排和督导的人应当是有威望和有权威的，他在安排和督导分配行为的过程中与所有的分配者之间形成差距，而差距的扩大化也同样生成了等级差别。最为重要的是，这两种可能建构出等级的分配行为，都存在着保证分配公正、消除分配过程中的异议等事项，需要有一种力量来为分配行为提供支持。因而，统治行政也就在此种下了“胚芽”。可能经历过一个漫长的演进过程，分配行为演化为稳定的分配关系和等级关系，在等级关系的线条中，自上而下的分配过程以制度化的方式运行，这颗“胚芽”也就成长为统治行政模式了。
等级关系是农业社会的静态结构，而分配关系则是这个等级结构中的流动性因素。所以，在农业社会中，我们不仅要看到它的等级关系和等级结构，还要看到它的分配关系，统治行政首先是出于维护分配关系的需要，而保证等级秩序不受破坏则在其次。农业社会是分配关系占主导地位的社会，在这个社会中，基本的生产资料和生活资料都是通过分配的方式来加以配置的。而且，在这个社会中，几乎没有什么因素是不可分配的，人的身份地位等，都可以通过分配的途径获得。当分配关系凝结为等级关系的时候，所意味着的是分配关系的制度化，等级关系同时也是一种制度模式，分配关系在这一制度框架下展开，一切分配行为都能够得到等级制度及其意识形态的保障和支持。当然，在这个社会中也存在着交换行为，但是，交换行为总是偶然发生的，还没有凝结成稳定的交换关系。亚里士多德注意到交换行为存在的事实，所以，在阐述等级正义的思想时，把分配正义视作这个社会的基本正义，把交换正义看作补充正义或纠正正义。根据亚里士多德的这一思想，还原到分配行为与交换行为的价值关系上，也就是说，分配行为是这个社会中的基本的社会行为，而交换行为则是对分配行为的补充，当分配行为偏离了人的需求或制造出与人的需求不一致的后果时，可以通过交换行为去加以调节。在此意义上，交换行为是得不到等级制度的支持的，甚至是与等级制度相冲突的，一旦交换行为变得普遍化了，就会受到统治力量的抑制。统治行政所发挥的就是抑制交换行为和维护分配行为的功能。
在农业社会的后期，交换行为的经常性发生对分配关系构成了挑战，出现了交换关系的生成并冲击分配关系的态势。在某种意义上，可以说，从农业社会向工业社会的转变，也是分配关系逐渐去势和交换关系逐渐占据社会主导地位的运动。交换关系赖以发生的舞台不再是等级关系结构和等级制度了，而是迅速延伸开来的市场。所以，交换行为培育了市场经济，而市场经济无非是交换关系得以生成、蔓延并遍布整个社会的温床。工业社会是交换关系占主导地位的社会，在这里，原先农业社会的立体性等级结构则被交换关系的重力压扁了，形成了一种平面铺开的中心—边缘结构。因而，在工业社会中，人与人之间的平等和自由被作为一种神圣的理念确立了起来，同时也成为交换行为赖以展开的必要条件。这使统治行政失去了继续存在下去的历史根据，丧失了功能实现的前提和目标，人的平等以及在平等基础上的自由交换不再是统治行政能够驾驭得了的，也不是统治行政能够加以调节的对象，所以，必须让位于管理行政。
在工业社会中，管理行政担负起了维护和调节交换关系的功能，它的合理性和合法性都取决于它在维护和健全交换关系方面所发挥的作用。从纯粹形式的意义上看，管理行政的体系在社会结构中的地位依然是高高在上的，显现给我们的是政府凌驾于社会之上的状况。但是，从实质的意义上看，政府是属于社会和处于社会之中的，它的地位不是在“金字塔”的顶端，而是处于圆心。也就是说，政府与社会的关系是中心与边缘的关系，政府处于中心，而社会则是围绕着政府的边缘，并形成了稳定的中心一边缘结构。在工业社会的每一个领域、每一个部分和每一种形态中，所拥有的都是这种中心—边缘结构。所以，严格说来，现代政府不再是过去那种凌驾于社会之上的统治者和支配者，管理行政也不再是统治性的和支配性的社会治理活动。此时，政府是处于社会之中的，是对社会实施管理的行为主体，管理行政也不再服务于少数人的利益，而是在多元化的利益诉求之间寻找平衡点，所要实现的是公共利益。
然而，不同于统治行政与其社会之间的那种一体性，管理行政与其社会环境和政治生态之间有着非同质性。管理行政的社会环境是由交换关系编织起来的，管理行政处于这种环境之中却又置身于交换关系之外。虽然一些学者在政府与纳税人之间看到了交换关系，但那只是一种牵强附会的说法，实际上，政府是不被允许以交换主体的形式出现的，即便政府只是介入交换过程，也会对交换关系造成破坏性的影响。管理行政的功能应当被定义为：独立于交换关系之外看守着交换关系。也就是说，当交换行为遇到了障碍的时候，管理行政去加以调节。总之，管理行政是非交换性的，如果管理行政涉入交换过程，哪怕是以极其隐蔽的方式出现，都会使公平正义的原则受到致命的冲击。就此而言，20世纪后期出现的一场用“企业家精神”改造政府的运动是非常可疑的。
同样，在工业社会这样一个交换关系占主导地位的社会中，分配关系只是在交换失灵的地方才具有积极意义。这决定了管理行政会有限度地主持分配，即用分配行为去为交换关系提供支持和作出补充，其目的是为了维护交换关系和医治交换关系的疾患，而不是去用分配关系取代交换关系。所以，管理行政应当恪守的原则是：任何时候都不去刻意地强化分配关系。然而，20世纪后期出现了福利国家，在这里，分配关系与交换关系平分秋色。管理行政为什么会在此时突破其行为准则呢？显然是交换关系出现了大面积失灵的问题，从而迫使政府不得不通过强化分配关系而去补充交换关系的空场。自从福利国家产生之日起，对它的批评就一直不绝于耳，然而，它对于分配关系的强化，却鲜有学者去进行分析。如果说在人类历史上分配关系的产生经历了几千年甚至几万年的历程，那么，20世纪后期开始的强化分配关系的运动在经历百年的演进后将会把人类引入一个什么样的境地呢？这显然是一个需要加以设问的问题。
交换关系在20世纪后期表现出的不畅，实际上是人类社会又一次历史转型的前奏，它意味着人类社会将进入另一种类型的社会关系占主导地位的历史阶段。也就是说，在工业社会走到了其巅峰状态的同时，也积聚起了足够否定自己的力量，特别是在人类把一切都纳入交换过程中的时候，也使交换变得无法再持续地开展下去了。这是因为，在近代几百年的发展历程中，交换关系的展开是需要不断地得到自然资源、人力资源和智力资源的补充的。现在，自然资源临近枯竭的状态，环境危机不断地向人的生存发出警告。虽然人力资源和智力资源得到了迅速的发展，但是，人力资源和智力资源的迅速发展也同时使社会关系复杂化了，不仅不能够对交换关系提供支持，而且表现出对交换关系的挑战和冲击。特别是人力资源和智力资源在社会层面上的畸形发展，使人的生存境遇的差异迅速扩大，财富与贫困迅速地在两极积聚，原先通过把人的劳动力纳入交换关系中去解决受雇佣者的生存问题的道路，已经走不通了。
我们发现，在整个工业社会，资本都是与一些实体性的存在物联系在一起的，是自然资源和人力资源的表现形式。现在，资本已经可以脱离这些资源，完全成了智力资源自我生产出的产品，可以脱离经济实体的任何一种形式，从而成为一个具有独立运行机制的领域。结果，金融危机出现了。这说明，在工业化过程中生成的交换关系也遇到了障碍，尽管股票以及各种各样的金融衍生品都是可以交换的，却不再从属于近代以来的交换关系，或者说，是交换关系的恶性发展，正如细胞可以癌变一样。如果金融危机持续发酵的话，那么，分配关系的复辟肯定会成为管理行政解决问题的方案。其实，正如在资产阶级革命的过程中经常出现旧王朝复辟的情况一样，分配关系的复辟并不是解决当前问题的积极方案，不是一项正确的选择，反而是与历史发展的总趋势相背离的做法，即使分配关系的重整在特定的国家或地区表现出了积极的性状，那也是一种饮鸩止渴的做法。
在交换关系呈现出去势的情况下，或者说，在交换关系出现了异化的情况下，将会有什么关系取代它并成为一种主导性的社会关系呢？这是我们需要探讨的问题。只有当我们发现了这一社会关系，才能对其加以自觉的建构，才能使人类社会的发展告别“自然历史进程”。在思考这一问题的时候，如下几个因素是需要首先加以考虑的：其一，全球化冲破了一切地域界限，也正在冲击着民族国家的界限，将把各色人种置于一个共有的生活空间之中；其二，人类社会已经呈现出高度复杂性和高度不确定性的性状，在这种条件下，无论是基于分配关系的精英统治，还是出于维护交换关系的精英管理，都无法担负起社会治理的职责；其三，“全球风险社会”已经是一个确定无疑的现实，是人类必须接受的境遇，正如一切应对微观的、局部性风险的行为都不从属于科学规划和科学安排一样，走出“全球风险社会”的行动也不可能在科学追求中做出正确的行为选择；其四，人类社会虚拟化的特征正在变得越来越显著，本来，在政府与社会的关系中，我们就已经看到，近代以来的所谓社会实际上原本就是一个虚拟性的存在，与之相对的政府则是一个实体性的官僚制组织体系。在社会的虚拟特征尚未充分显现出来的时候，官僚制组织还能够在假定社会是一个实体性存在的前提下实施社会治理，而在社会的虚拟特征越来越明显的情况下，我们还能够接受这种以“实”对“虚”的治理关系吗？其五，科学技术的发展已经为我们准备了许多新的世界观，但是，其思想尚未在制度安排中得到体现，比如，相对论已经提出将近百年，而我们的制度安排都依然是建立在近代早期的机械观的基础上的，并没有根据人的动态相对性去进行制度设计和制度安排……所有这些，都对人的合作关系发出了强烈的呼唤。
正如分配行为在历史演进中凝结成了分配关系，亦如交换行为在社会发展中孕育出了交换关系，当前日益频繁出现的合作行为也有着走向确立合作关系的前景。虽然人类亘古以来就有着对合作的追求，但是，在农业社会和工业社会的历史条件下，稳定的和制度化的合作关系都不可能建立起来。其实，直到20世纪后期，人们才意识到合作之于人类的生存与发展而言是那样的重要，所以，也正是从20世纪后期开始，对合作的呼唤和倡导才真正进入了话语体系的中心。然而，工业社会的行为模式是一种竞争的行为模式，工业社会的意识形态是鼓励竞争的意识形态，工业社会的制度是作为规范竞争的框架而存在的，工业社会的管理行政把保障竞争行为有序展开作为最为基本的目标之一，至于工业社会的分工—协作体系所要求的，也只是协作而不是合作。在工业社会的既有语境和思维方式、行为模式面前，20世纪后期以来对合作的渴求受到了严重的压制，处处存在着倡导合作的声音，也处处存在着破坏合作的行为。这就是合作关系生成过程中的呈现给我们的一种拉锯战。
历史经验表明，凡是基于人类社会生存与发展的客观性需求，都会在人类不断追寻的努力中而最终得以满足。全球化、后工业化进程把人类带入了一个渴望建构合作关系的时代，尽管工业社会的基础性结构倾向于生成阻碍合作、压制合作和破坏合作的行为，但是，合作行为的普遍化将是一个不可阻遏的趋势，合作关系的建立也将为期不远。在某种程度上，合作关系正在生成，并将实现对交换关系的置换，而且最终会成为后工业化进程中的一种主导性的社会关系。当合作关系成为一种主导性社会关系的时候，整个社会治理方式也都将在此基础上得以重塑，管理行政的历史使命从而走向终结，同时，服务行政将担负起社会治理的日常职责。服务行政反映了合作关系的实质，从属于合作的要求，为合作行为的发生提供保障，把维护合作关系和促进合作关系的健全作为全部行政活动的基本目标。
这样一来，我们看到，与农业社会、工业社会和后工业社会三个历史阶段相对应的是三种行政模式，即统治行政、管理行政和服务行政。在农业社会，没有政府却有行政，那种行政是统治行政；政府产生于工业社会，专属于这个政府的行政是管理行政。在人类的未来，也许如马克思主义者所断言的，国家会消亡，政府也不复存在了，但是，作为一种行政模式的服务行政将葆有其不竭的生命力。
四
虽然行政管理的科学化历程在近代社会的早期阶段就已经启动了，但是，在一个很长的时期内，理论思考一直未能走出传统的统治视角。特别是政治学的探讨，一直徘徊在选择少数人统治还是多数人统治的问题上，行政一直被定位在统治工具的位置上。从近代早期思想家们的作品来看，“统治”一词是他们经常用来定义政府及其行政职能的概念。即使在资产阶级政权得到巩固之后，甚至到了20世纪公共行政定型之后，学者们还一直在统治的视角中认识行政管理。我们已经指出，管理行政的生成是政府的统治职能与管理职能此消彼长的过程，到了20世纪，公共行政的生成则意味着政府的统治职能已经退居到了极其次要的地位，而管理职能则被突出到了非常显眼的位置。但是，理论探讨一涉及政府的问题，总是持有或潜在地持有着统治的理念，直到20世纪后期“治理”一词被重新定义并被推广应用，才标志着行政管理理论中统治视角的消解。
可见，管理行政的发展在很大程度上还是行政管理演进的“自然历史进程”，行政管理理论所持有的统治视角在管理行政生成的过程中所发挥的是一种消极作用。相同的情况也必然会反映到服务行政的生成过程中来，从管理到服务的转变，也必然会受到旧观念的阻挠。也就是说，在20世纪后期，随着管理行政的典型化，在行政管理理论的统治视角消解的同时，管理行政的意识形态也开始为人们广泛接受，人们开始在管理的视角中认识行政和用管理的理念建构行政，在建构服务行政的实践运动开启的时候，学者们往往将其强行纳入管理行政的意识形态之中去，用管理行政的理论去曲解现实中建构服务行政的要求，试图在服务行政建构的名义下复制和改良管理行政。这种存在于学术和理论中的思想倾向已经成了服务行政建构过程中的最大拦路虎。虽然在总的历史进程中看它是不可能阻断建构服务行政的道路的，但是，在服务行政建构的起步阶段，它的消极作用是不能低估的。
人类社会的发展往往呈现出这样一种状况：在现实中已经产生出和积聚起了强大的造就新模式的力量，但是，由于从属于旧模式的观念展现出了巨大的维护旧模式的功能，阻挠变革。在管理行政的生成过程中，我们也看到了这种状况，那就是突破统治观念是非常困难的，即使在资产阶级革命已经重塑了社会的情况下，社会治理的过程也依然从属于统治的观念。在某种意义上，可以说，直到威尔逊提出了政治—行政二分原则，才让行政管理从统治的视野中突围而出，走上科学建构的方向。可是，就20世纪的社会治理来看，由于旧的观念是那样的根深蒂固，威尔逊的这一愿望并没有得到人们的充分理解，很多学者依然是在统治的观念下去认识行政管理的。所以，管理行政即使是在发展到了其典型形态的时候，也明显地受到了统治观念的污染，拥有一些与统治行政相类似的特征，表现出与统治行政相近的主题关注。比如，管理行政与统治行政都有着控制导向的追求，都会通过营建强制力的方式而实现对其对象的有效控制；再如，管理行政与统治行政都表现出对权力的高度关注，都程度不同地表现出权力拜物教的状况。鉴于这种情况，服务行政是否会受到管理行政观念的污染，如果受到了这种污染会导致什么样的结果，就是一些必须考虑的问题。
管理行政的发展史也是行政与政治相分离的过程，是行政逐渐获得相对于政治的独立性的过程，管理行政的典型形态是把政治作为它的生态和环境来加以接受的。近代政治虽然是以民主政治的形式出现的，却经历了从早期的阶级统治的政治到利益集团的利益诉求政治的转型。在近代早期，政治斗争是资本主义突破其封建母体的革命力量，在资产阶级革命取得了胜利之后，既要防止旧的封建势力复辟，又要防止新生的任何力量对它形成挑战，所以，必须复制着旧的统治观念。但是，资产阶级的革命理论凝聚在了用民主反对君主和替代君主的口号之中，围绕着民主而进行的全部理论证明已经实现了对农业社会中各种意识形态的颠覆。这样一来，在资产阶级革命后，民主的追求与统治的需要之间就出现了逻辑上的矛盾。不过，资产阶级的思想家们找到了有效解决这一矛盾的途径，那就是设计出了代议制政府及其代表性结构，政治与行政的分工也滥觞于此。政治拥有统治的观念，却开展着民主生活；行政是根据民主的理念和原则建立起来的，却肩负着统治的职责。
就政治而言，统治观念是如何合理地存在于民主政治之中的呢？我们看到，资产阶级的思想体系是按照这样一个简单的逻辑展开的：第一，用民主反对君主和代替君主，原先是君主的统治，现在颠倒了过来，变成人民的统治。第二，人民统治的依据是什么？原先，君主的统治是基于传统、基于君权神授等缘由，而人民基于什么理由去建立自己的统治呢？因而，有了“天赋人权”的设定。第三，人民的统治会陷入众声喧哗、莫衷一是的境地，如何使人民的统治成为可能呢？因而，作出了代议制政府及其代表性结构的设置，把人民的意志集结了起来，交由政府去付诸实施。第四，当人民的意志集结起来之后并交由政府实施的时候，也使政府获得了执行人民意志(公意)的权力，这种权力的运行会不会偏离人民的意志呢？因而，出现了分权制衡的方案。总的说来，由于持有一种统治的观念，近代早期的思想家们在进行民主制度的设计时，都是把这样一种判断作为思考的前提的，那就是认为权力掌握在少数人手中的结果必然是暴政。所以，他们表现出了对一种客观化、形式化的民主制度的追求，试图用以保障权力的运行从属于多数人的统治。在19世纪后期，虽然政治出现了转型，但早期思想家们对民主的追求被继承了下来，并成功地转化为了利益集团进行利益诉求的制度框架和平台，此时的政府也基本上完成了从统治到管理的转型。
到了20世纪后期，政治再一次进入了新的转型期，一方面，国际政治与国内政治的相关性增强了，或者说，国际政治与国内政治的界限变得越来越模糊；另一方面，人类的共同命运更加密切地纠结在了一起，不仅每一个地域性的社会，而且全球都面对着一些共同问题，人类的生存与发展都需要在合作的理念下去谋求行动方案。这说明，政治发挥平衡不同利益诉求作用的历史走向终结，转而去适应人类共同谋求生存和发展机遇的需要，而且，需要在全球视野中去开展政治活动，即使对于一些传统的社会问题，也需要在全球化的背景下去加以认识和谋求解决方案。
在全球化、后工业化的背景下，社会的复杂性和不确定性迅速增长，不仅政治统治的观念失去了现实基础，而且，管理的观念也遇到了空前的挑战。既有的管理制度和管理方式都是在工业社会低度复杂性和低度不确定性条件下建立起来的，在今天这样一个高度复杂性和高度不确定性的条件下，都显现出了适应性弱化的状况。因而，提出了建构新型行政模式的要求，而服务行政就是因应这种要求提出来的。所以，服务行政模式的建构是需要在新的政治生态下去作出路径选择的，如果在传统的政治生态下去思考和规划服务行政的建构路径，显然是不可能取得积极成果的。也就是说，在我们的理论探讨中，不仅需要祛除统治的观念，而且要积极地对管理的观念进行解构，把立足点放在新型的政治生态之中去确立服务的观念，并根据服务的观念去建构服务行政模式。
政治生态的变化也包含着社会治理主体的多元化。从形式上看，20世纪的利益集团政治是利益诉求多元化的反映，20世纪后期的“全球结社运动”似乎是利益集团政治发展的逻辑性展开。而在实质上，它们之间是存在着结构性断裂的，20世纪后期的“全球结社运动”与国家框架下的利益集团政治之间并没有逻辑联系。在某种意义上，20世纪后期的“全球结社运动”是由两个方面的原因引发的：第一，近代以来的社会分化走到了其极端化的境地，使社会构成要素复杂化、多样化和分散化，统一的、形式化的制度及其规则体系无法实现对差异化程度极高的每一个社会构成部分的规范与调整，使它们普遍陷入一种受压抑的状态，为了寻求和发现一种属于自己的生活状态，为了使自己的利益诉求之声得以放大，人们开展了结社活动，而且扩大化为一场全球性的结社运动；第二，政府的社会治理因社会的复杂化而出现了不周延和大量覆盖空白点的问题，在社会的每一个领域、每一个部分和每一个方面，都出现了政府社会治理空场这样一种局面，在政府高度关注普遍性的公共利益的情况下，一些特殊的利益无法在政府的社会治理过程中得到实现，结果，一些特殊的社会构成部分开始通过结社而开展自助、自治，并扩大化为全球性的结社运动。虽然这种结社与利益集团有着形式上的相似，但在性质上是不同于利益集团的。事实证明，这种结社运动的发展结果是非政府组织的迅速成长，而非政府组织已经是以社会治理主体的形式出现了，不仅参与到政府的社会治理过程中来，而且在与政府的社会治理不冲突的条件下独自开展社会治理活动。正是这种不同，促进了政治的变化，使政治进入一个转型的过程中。
政治是政府的生态和环境，政治的变化也引起了政府的改革，在改革过程中，管理行政模式受到了冲击。但是，由于理论研究往往停留在旧的思维框架内，总是把新的社会变动和政治发展成果纳入旧的解释框架中去，从而削弱了行政改革的创新能力。就此而言，我们认为，不仅近代早期的启蒙思想家，而且在近代以来每一次政治转型和行政改革中发挥过思想引导作用的思想家们，都是令人尊重的，他们用自己的思想为人类社会的进步开辟了道路。然而，当代的理论研究者在追随启蒙思想和近代一切伟大思想家的时候，更多地采取了教条主义的立场，在他们捍卫既有思想的思维框架时，变得渺小。特别是在全球化、后工业化的历史条件下，所需要的是18世纪启蒙思想家那样的创新勇气和理论探索精神，而这一点，恰恰是当代的理论研究工作者所不具备的。
虽然20世纪后期的全球性行政改革走过了30多年的历程，但是，我们并没有突破管理行政模式。中国的行政改革提出了建立服务型政府的目标，但是，理论研究工作者往往错误地到西方去寻求建立服务型政府的经验，提出了许多荒唐的意见和建议。所以，关于服务行政模式的理论探索和实践建构都还没有真正起步，我们现在所拥有的依然是管理行政，它是工业社会的产物，是适应工业社会的运行和工业社会治理需要而建立起来的。在中国，管理行政模式远没有达到其典型形态，也正是由于这个原因，健全管理行政模式的思想获得了滋生的土壤，一些学者要求建立健全官僚制，另一些学者则在服务型政府建设的名义下偷运官僚制。唯有全球化、后工业化的历史背景及其高度复杂性和高度不确定性的社会现实对社会治理的新要求，被完全忽视了。
历史经验告诉我们，中国在农业社会的历史阶段创造出了典型的统治行政模式。在那个时候，西方国家相比中国而言是极其落后的，假如西方国家在那个时候通过向中国学习和借鉴而去在健全和完善统治行政模式的道路上前进的话，也许直到今天也无法赶上中国社会。但是，那个时候，由于中西交通尚未启动，使西方国家有了独立空间，从而另辟蹊径而走上了建构管理行政模式的道路。而且，因为有了管理行政模式，而使建构工业社会的道路更加顺畅。毫无疑问，西方国家之所以能够建立起发达的工业文明，之所以在工业化的过程取得如此伟大的成就，是应归功于管理行政模式的出现的。全球化、后工业化是人类历史上的又一次伟大的历史性社会转型，在这种情况下，如果我们今天以管理行政模式尚未健全为由而满足于向西方国家学习和借鉴的话，显然是不可取的。
与这一历史经验共存的是历史教训，中国的农业社会由于创造出了典型化的统治行政这一社会文明形式，因而，在农业社会的历史合理性已经丧失的条件下还依赖这一统治行政继续维护农业社会的苟延残喘，阻碍了历史的进步。所以，中国的工业化道路是极其艰难的。可以相信，在西方国家，由于在近代创造了发达的管理行政这一社会治理文明形态，在后工业化的过程中，也会因为背负着这一包袱而步履维艰。历史上的教训喻示于我们的是我们可以走两条道路：一条道路是向西方国家学习和借鉴，根据中国实际的需要而把管理行政移植到中国来，使其与中国国情相结合，并适应中国建构发达工业社会的要求。由于我们将管理行政与中国实际结合起来并作出了一定的改造，我们甚至可以用“服务型政府”为它命名。但是，在根本上，我们是在工业化的意义上去进行行政模式建构的，与人类社会后工业化的历史趋势是相左的。所以，这是一条走不通的道路。这是因为，我们这样做也许在客观上达到的结果是：把西方国家所背负的那个妨碍其走向后工业社会的包袱抢过来背负到自己的身上。在我们的社会发展尚未形成与西方国家相同能力的情况下，如果我们背负着同样的包袱，步伐也就会比西方国家更加迟缓，我们不仅无法追赶西方发达国家，反而会在下一个里程中被撇得更远。再者说来，我们已经进入一个全球化的时代，国家间的交往和竞争已经是一个无法回避的现实，我们即使建立起了健全的管理行政模式，它也只是一种次生形态，而不是西方国家所拥有的那样一种原生形态的管理行政。这种次生形态的管理行政能否领导中国在国家间的竞争中长期保持优势？或者说，当中国的经济、社会发展不能再继续对资源进行竭泽而渔式应用的时候，当中国建立起了与西方国家同样的经济结构和社会结构的时候，这个次生形态的管理行政还能够继续领导中国保持国家间的竞争优势吗？对此，可能需要画上一个大大的问号。
对中国来说，另一条道路需要根据一种客观判断而作出选择，那就是把后工业化看作是我们的机遇。由于我们所背负的管理行政模式之包袱尚不沉重，恰是轻装上阵之时。中国政府所提出的服务型政府建设是一个具有现实性和科学性的伟大历史目标，如果我们能够在服务型政府建构的道路上取得积极进展，也就会在下一阶段走向一个更高的目标，那就是确立起建构服务行政模式的目标。在某种意义上，中国政府是用马克思主义科学理论武装起来的社会治理主体，往往善于在历史发展的大趋势中去进行战略性规划。提出服务型政府建设的目标，就是这一战略规划的具体体现。这一点可能正是应当令许多中国理论研究工作者汗颜的地方，更让那些简单搬弄西方理论和思想并牵强附会地剪裁中国社会现实的学者显得滑稽可笑。
马克思主义的科学理论对我们提出的基本要求是，在总的历史进程中去发现具有趋势性的社会进步方向，在具体的历史背景下去选择行动方案，而每一项行动又都是走向推动人类社会发展和历史进步的步骤。当然，在意志专断的条件下，马克思主义的这一科学原则往往会因为得不到正确的应用而犯错误。但是，既往曾经产生过的错误并不能够对马克思主义的科学原理造成损害，只要消除了意志专断的环境，让行动方案在充分的民主讨论的氛围中确立，马克思主义科学原理的方法论价值就会得到充分的体现。在全球化、后工业化的历史背景下，科学的理论研究态度就是基于这一现实去作出面向未来的创造性思考，在社会治理变革的意义上，就是去积极探索一种不同于代表了工业社会治理文明的管理行政模式的新型行政模式，在与管理行政模式的比较中，我们将其称作为服务行政。当前，理论研究工作者的使命就在于，去创造性地思考和探索服务行政模式及其建构路径。
五
科学是有历史的，作为科学的马克思主义的基本要义就是从不允许产生对科学的迷信。农业社会有没有科学？在今天狭隘的科学概念中，农业社会也许会被认为没有科学，然而，以科学的态度看，农业社会却是有科学的，只不过它不从属于今天的科学范式。从中国农业社会的情况看，农作的技术肯定是有着科学理论依据的，但是，在今天的(诸如温室的利用)农作技术面前，科学依据发生了变化。牡丹可以不畏武氏之权贵，却向今天的科学家们低头；中国农业社会的经络学说在数千年的医疗实践中被证明是科学的，但是，在解剖学面前，它的科学性荡然无存。这说明，每一个时代都有属于其时代的科学，有些科学理论及其技术被人类继承了下来，有些科学理论及其技术遭受了否定，被抛弃了。因而，我们不应生成对工业社会这个历史阶段的科学及其技术的迷信，我们应当相信，后工业社会的科学及其技术会从工业社会的科学及其技术中继承一些有用的因素，但在总体上，将实现对工业社会的科学及其技术的扬弃。
从思维特征来看，工业社会的科学是分析的科学，而分析的科学是以对客体的分解为前提的。一般说来，当事物是可以分解的，就可以对它进行科学分析，就能够成为科学研究的对象。反之，任何一个事物如果是不可以分解的总体性存在的话，都会被排斥在科学认识的对象之外，往往会被视作一种神秘的存在物，人们甚至会对其存在的真实性表示怀疑。假如有人为这些事物存在的真实性提供证明的话，就必然会有某种力量对这些人进行隐蔽的压制或公开的挞伐。正是由于这种原因，近代以来的人们往往并不认为农业社会有科学，因为农业社会的科学不从属于工业社会的科学思维范式。比如，在很长一个时期中，中医在一些对科学产生了迷信的地区受到否定就是这一原因造成的。根据我们的看法，在农业社会和工业社会这两个不同的历史阶段中，是有着不同的科学的，同样，当后工业化取得了积极进展时，即把人类领入了后工业社会之后，工业社会的科学会不会被认为是不科学的呢？
工业社会的科学之所以具有分析的特征，是出于摹仿的需要。因为，当我们对一个事物进行分析分解而把握了其构成要素和构成方式的时候，我们就可以对其加以复制。在某种意义上，我们可以说工业社会就是人类社会发展中的一个摹仿的阶段，在这个历史阶段中，科学活动的目的就是出于摹仿的需要，表现出求真的愿望，即要求真实地反映和认识世界。当然，人类在总体上认识世界是不可能的，只有首先在观念中对世界进行分解，然后才能确定认识对象的范围。在人类这样做的时候，实际上是通过对世界的所有局部性的认识来重构关于世界的总体性观念的。当这种反映和认识的科学思维成为科学发展的思维定势之后，就出现了科学的学科分化，试图通过急速的学科分化而去由不同的学科实现对那些可以纳入认识对象的世界的每一个局部的科学探究，去追求“真理”。
在工业社会的科学面前，世界是支离破碎的，也就是说，世界的整体已经被割裂成不同的部分，从而使每一门具体的学科都有了自己特定的认识对象。工业社会所面对的这个世界，甚至这个社会中的人们想象空间中的世界，只要能够被分解成一个相对独立的部分，就会产生一门专门的学科来对它进行进一步的分析和分解，并在这种分析分解中去获取真理。当然，工业社会也有一门学科要求从整体上把握世界，那就是哲学。但是，由于受到科学思维的熏染，哲学也逐渐地放弃了这种企望，堕落成一门具体的学科。尽管如此，工业社会的科学作出了巨大贡献，人类在这个历史阶段中所取得的一切进步成就都是与科学的贡献分不开的。或者说，在工业社会这个历史阶段中，科学是社会进步的有力杠杆，而且，在世界被不断地分解开来的情况下，在对每一个相对独立的认识对象的分析中，也实现了对世界的重构。比如，工业社会对社会进行分解之后找到了一个单一性的终极存在，那就是原子化的个人，然后，在此基础上建构起了法制系统，重新把原子化的个人结构到了社会整体之中，使每一个原子化的个人都能够在这个系统之中找到一个合适的位子，安置了自己，也建构了社会。但是，工业社会及其科学呈现给我们的总体特征却是无穷无尽的分化，工业社会每一个方面的新的分化，都意味着新的社会构成要素的产生，都意味着这个社会获得了新的发展动力。对于工业社会的科学而言，每一个新的认识对象的发现，都意味着一场新的科学和技术革命机遇到来了，都会产生新的科学研究成就。同时，工业社会的科学是把每一个新的学科的出现都作为科学发展的新标志来看待的，工业社会的科学家们也是把开拓新学科作为科学追求的无上境界来看待的。
面对工业社会的科学，我们不禁要问，这个世界(特别是我们的社会)的分化果真是无尽的吗？科学的分化果真未有穷期？马克思曾经设想关于自然的科学与关于社会的科学将成为一门科学，这一点在今天看来可能已经无法实现了。但是，一些相邻的学科会不会走上融合之路呢？这可能是一个需要认真思考的问题。比如，社会学、政治学和公共管理学等学科能否合并成为统一的关于社会治理的科学呢？我们认为是可能的。其实，有一点是可以相信的，那就是人类走向后工业社会后，工业社会科学的科学性将会受到怀疑，特别是工业社会的这样一种以分析分解为特征的科学思维方式，将失去合理性。后工业社会的科学将会有着根本不同的特征。我们可以作出这样一种臆测，工业社会的科学已经发展到了这样一个地步，那就是，在分析分解方面已经走到了尽头，反而在分析分解过程中所取得的各个方面的知识都需要加以综合了。
如果说工业社会是一个分析的时代的话，那么，后工业社会可能是一个综合的时代。在走向后工业社会的过程中，科学的综合色彩将会变得越来越浓。现在，我们已经产生了一种朦胧的感觉，从20世纪60年代开始，科学的发展一方面还求助于学科的分化，而且作为科学认识对象的世界也还处在继续分化的过程中。另一方面，科学家们也表现出了对提出新学科的谨慎态度，在科学研究中更加注重理论导向，往往是根据既有的多学科的知识去进行理论创新，而不是动辄创立新的学科。如果对当代中西方的科学研究进行比较的话，我们朦胧地感觉到中国学者更乐意于持有一种学科取向的研究态度，而西方学者则更钟情于理论取向的研究态度，这也许是中西方学者在一些国际学术会议上感受到对话困难的原因。因为话语取向上有着较大差别，才存在着相互理解的困难。
工业社会的历史阶段是人类历史上的一个摹仿的时代，尽管我们在这个时代无处不使用“创造”一词，但在实质上，我们通常所说的创造仅仅是摹仿意义上的创造，而不是真正的创造。拿试管婴儿与克隆技术相比，我们可以说，试管婴儿只能看作是对自然生育技术的摹仿，而克隆技术则是完全创造性的技术，它在科学范式的意义上可能并不属于工业社会，而是属于后工业社会的科学技术。从20世纪后期以来的情况看，在科学技术的领域中，我们看到了一些纯粹的创造性技术，克隆技术就是其中之一。除了克隆技术之外，以互联网为代表的网络技术也应当属于这种创造性的技术，纳米技术在进一步的发展中也可能展现出其纯粹的创造性特征。正是这些技术，可能预示着后工业社会的到来。
从工业社会向后工业社会的过渡可能意味着从分析的科学向综合的科学的转变，而且，就分析的科学所取得的成就而言，已经包含着自我否定的可能性了。那就是，需要朝着对既有的科学成就加以综合的方向前进。事实上，就工业社会这个摹仿时代中的科学活动的逻辑来看，出于摹仿之需要的科学认识过程所展现出来的是分析的特征，而在实施摹仿的时候，则表现为综合的过程。这说明，一个完整的摹仿过程包含着认识和实践两个环节，认识的环节是分析的，而作为实践的重构或再造过程则是综合的。一旦摹仿时代被超越了，作为摹仿过程的认识环节就会得到扬弃，尽管在一些特定的领域中依然是必要的。这样一来，从属于摹仿需要的那个综合过程，就会得到充分的张扬，从而把科学的发展引入综合的历史阶段。科学发展史上的综合阶段是与人类发展史上的创造阶段相对应的。创造的阶段需要创造性的科学，这种创造性的科学不仅从属于求真的愿望，而且要求以美学的和伦理的价值为起点。认识最好是没有框框，求真就在于祛除虚妄，而创造则应有前提，根据什么样的价值创造我们的世界、我们的生活，就是一个极其重要的问题了。这就是后工业社会不同于工业社会的科学活动原则。
在工业社会，我们根据科学认识去重构世界和重建我们的生活时，我们无法做出实质性的思考，一切摹仿都是形式的摹仿，是质的丧失。因为，摹仿是以科学认识为切入点的，是根据科学认识的结果而进行的摹仿，摹仿的成功有益于满足人们形式化了的实用需要，并且反过来促使人们的生活进一步形式化。所以，工业社会的生活是形式化的，在一切社会生活领域中，都造就了形式化的世界。生活的形式化也就是生活的片面化，它使人的本性受到压抑，使人的生活变得单调乏味，使人际关系变得冷漠，使社会整体丧失了质的向度，即表现为一个“单向度的社会”。所有这些，都会引发一些具有独立思考能力的人的批评，这也就是工业社会为什么总有浪漫的乌托邦主义批判家与之相伴而行的缘故。
创造与摹仿有着根本性的不同，创造首先是质的创造，是先创造出质的因素，再赋予形式。这也许是与上帝造人的程序相反的。因为，上帝在造人时也是先造出了人的形式，然后才给予了他作为人的质的因素。但是，就人的创造活动而言，则从属于由质到形式的程序，在我们所见到的一切能够展现人的创造性的活动中(如艺术)，往往是首先确定了质，然后才寻求能够表达和表现这种质的形式。据此，我们认为，后工业社会作为人类历史的一个创造性的阶段，将是工业社会形式化进程的终结。无论是对于科学来说，还是就我们的生活和社会模式而言，后工业社会都将是形式合理性的衰亡和实质合理性的勃兴。
在人类历史上，创造活动一直都有，即使在摹仿的阶段中，也处处存在着创造活动。而且，创造在任何时候也都是不能等同于摹仿的，即使是在创造与摹仿相互渗透的领域中，创造也与摹仿有着明晰的区别。一切可以被认定为创造的行为，都遵从着道德价值，至少在起点上遵从道德价值；一俟创造取得成功，就必然具有美学价值。在很大程度上，创造行为中愈是包含了和体现了道德价值，作为创造行为结果的创造物就愈是具有美学价值。我们可以断言，创造的时代将是创造精神激荡的时代，创造活动将成为社会生活的基本内容。创造之于人，必然是自主的活动，每一个创造活动的主体，都是与他的创造活动相关联在一起的那个世界的中心，而不是被现有的世界中心—边缘结构所结构到某个固定位置上的点。创造活动本身就是现有的世界“中心—边缘”所无法容纳的，必将提出打破既有的世界中心—边缘结构的要求。
在工业社会的发展过程中所形成的这个世界中心—边缘结构一直是以两种形式出现的：一种是集权模式；另一种是民主模式。集权模式是在权力的基线上辅之以法律等规则体系而建立起来的治理模式；民主模式则是在法律等规则体系的框架中寻求权力支持的运行模式。尽管在对这两种模式的选择方面长期存在着争论，但就它们都无非是要造就和维护世界的中心—边缘结构而言，都会对人提出遵从既有秩序的要求，让人们去在既有的中心—边缘结构中发现自己确定的位置。对于创造活动的主体而言，这是不可能的。因为，创造活动的主体将会在广阔的社会空间中处于不断流动的过程之中，他随时都会出于创造的需要和因为创造的结果而改变自己在社会中的位置，从而对世界的中心—边缘结构提出挑战，并必将打破世界的中心—边缘结构。
就行政来看，管理行政本身就是工业社会中心—边缘结构中的一个特定的构成部分，它的功能集中表现在对世界中心—边缘结构的维护上，通过行政管理活动不断地强化工业社会的中心—边缘结构。在后工业化的过程中，当创造活动倾向于冲破既有的中心—边缘结构时，并用一种可能是“多元平衡”的新的结构取而代之时，政府将开始其从管理行政向服务行政转变的进程。因为，在创造活动普遍化和社会化的条件下，会呈现出整个社会的“中心”无限多样化的状况，而且这些中心将处在急速的流动过程中，从而意味着不再有社会结构意义上的中心性的存在物了。随着世界中心—边缘结构的解构，随着世界中心的消失，政府也就不再可能作为一个社会的中心性存在物而存在下去了，政府也就不再能够按照中心—边缘结构赋予它的思维方式以及给予它的习惯和规范来实施对社会的管理了。这样一来，政府必须在多元的、无中心的世界中去发现自己的位置。服务定位就是保证政府能够继续存在下去的必然选择。因而，政府的行政将发生根本性质的改变，将从管理行政转变为服务行政。
应当说，服务行政的社会基础正在生成，特别是在政治生活的领域中，正在悄悄地发生变化，特别是权威的去势，预示着服务行政产生的必然性。我们知道，近代以来，政府的行政管理以及运用行政的手段而实施的社会管理，都是建立在知识垄断的基础上的。政府的这种知识垄断地位是在按照科学技术的原则重建世界和社会生活时取得的，首先是有了知识垄断，然后才获得了权威。如果说管理行政是发生在法制框架下的，那么，法制恰恰是确认和保障政府知识垄断地位的设置。由于政府拥有在知识垄断基础上的权威，所以，这种权威具有合理性和合法性的色彩，而这种合理性和合法性更加强化了政府对社会的控制，使政府可以在控制知识、控制信息以及控制有知识的人的条件下进一步地强化其权威。事实上，当管理行政发展到了其典型形态的时候，政府的权力体系也就完全成了专业化的知识权威体系，是一种可以实现对其他所有类型的知识进行控制的知识，是一种可以驾驭一切知识的知识体系。然而，随着信息技术、网络技术的广泛应用，政府的知识垄断正在受到挑战，特别是近些年来的政府“信息公开”运动，意味着政府垄断知识的时代即将终结。在一个人人都可以方便地获得自己所需知识的时代到来时，政府失去了通过垄断知识而获取权威的地位，它对社会的控制也必将走向终结。当政府在控制方面不再能够有所作为的时候，以服务替代控制也就是必然的了。
20世纪后期，“知识经济”一词流行了起来，人们用这个词语来表达人类社会呈现出来的新特征。不过，我们从中看到的是，知识将不再是我们这个社会的一种稀缺资源，当知识不再是稀缺资源的时候，也就不会产生对知识的垄断了，即使产生了知识垄断的愿望，也无法付诸实施。这就是政府必须面对的命运。我们认为，知识迅速膨胀这一新的社会现象也与其他新时期独有的社会现象一样，预示着后工业社会的来临。后工业社会将是人类社会发展中正在迎来的一个创造时代，在这个时代，知识依然是一切创造活动必需的资源，但是，由于创造活动突出了善与美的原则和信念，知识资源的权威地位将不复存在，进而驾驭知识的知识权威也将不再存在。政府失去了知识垄断地位，失去了驾驭知识的权威，其权力体系也就必然会发生根本性的变革，从而使政府完全转化为专门提供服务的组织。此时，政府的管理职能只是作为服务的部分内容而被保留在政府职能之中，或者说，政府中的管理活动只是作为它为社会提供服务的保障因素而存在的。
科学发展的现实也证明，从摹仿时代向创造时代的转变已经是一个显性化的历史趋势。在20世纪末，随着工业社会向后工业社会的转变，科学的总体模式开始出现了结构性松动，人们越来越意识到，许多原有的科学思维方式、原则和理念都与新的时代要求相去甚远。新的时代会有新的科学，新的时代需要有新的科学思维方式，新的时代必然会突出新的科学原则和新的科学理念。所以，那种规范化的形式合理性的管理行政模式，必然要由一种新的替代模式来宣布其终结。这就是已经可以被认为是一个历史趋势而加以把握的行政演进方向，即管理行政的终结和服务行政的滥觞。
六
管理行政是在法制的框架下展开的，其典型特征就是依法治理，所实现的是法治。这也可以说是管理行政与统治行政的根本区别。
我们知道，统治行政是依靠权力进行社会治理的。这是因为，在社会的等级结构中，不可能产生出要求一切社会成员共同遵守的普遍性法律，也不可能有对每一个人都平等适用的规则，所以，行政过程的展开必须建立在权力的基础上。在农业社会的历史阶段中，一个人如果希望一展抱负的话，就必须跻身于统治行政的系统之中，就必须攫取权力。只有掌握了权力，才能使自己的意志转化为行动，才能在作用于他人和作用于世界的过程中实现自己的抱负。正是由于这个原因，统治行政时时处处都展现出权力的无限力量。
当管理行政取代了统治行政的时候，法制的框架基本确立了起来，权力的获取以及行使都受到法律的规范，而且，权力自身也无非是一种对法治提供支持的因素。尽管权力在日常管理活动中也显示出其巨大的力量，但是，在法律的规范面前，这种力量就逊色得多了。所以，在工业社会的历史阶段中，人们对法治寄予了极高的期望，把法治得以实行的法制框架看作是一切制度中最基本的和最完善的制度，甚至形成了对法制的神化，以至于在法制之外再也看不到其他任何制度的存在。当然，20世纪后期出现的一种“新制度主义”学说对制度作出了更为宽泛的定义，认为在法制的基本制度下还存在着一些非正式制度。但是，新制度主义对法制作为人类社会中的一项基本制度的性质并未表示任何怀疑，它只不过提醒人们去关注和消除那些会影响法制功能发挥的因素而已。所以，工业社会制造了法制的“神话”，管理行政就是建立在法制迷信的前提下的，它用自己的法治行动去维护这个迷信，使这个迷信能够永远驻足于每一个人的心灵。
由于产生了对法制的迷信，因而，在管理行政中也就出现了文森特·奥斯特罗姆所描述的一个“粗俗的事实”。奥斯特罗姆认为，在现代政府过程中存在着一个随处可见的“粗俗的事实”，那就是倾向于永无止境地制定规则和条例。制定规则和条例的活动又往往是由官僚体制中的政府官员承担的，并且越来越倾向于由官僚体制中的下级官员来承担。结果就出现了一种“立法”泛滥的情景，“规则和条例到处出现。任何维持法律规则的理由均能被抛弃。当贿赂变成铺平自己道路的代价时，法律就会变成临时性索钱器。每个人最终都会向每个人行贿。当强制性的匮乏来临时，悲剧就发生了。许多人处于被他人的压迫和剥削之中；除了生活所迫切需要的最低限度的必需品，很少有人有积极性生产得更多”
。奥斯特罗姆的这一描述可谓是非常准确的刻画，特别是在后发展国家法制化的过程中，“立法”的泛滥随处可见，不仅是官僚体制中的官员，而且，从饭店老板到垃圾清运工，人人都在制定规则和条例。一个农民可能一时兴起，就在门前的马路上拉上一根绳子，对过往车辆实施收费。这时，这位农民既是关于对他门前马路进行收费的“法律”的制定者，又是执行者。一个饭店老板可以发行某种代金券，并在说明中宣布自己拥有最终解释权。这无疑是把自己置于绝对性“立法者”的地位上了。
人人都在“立法”，必然会导致一种要求获得“立法”权威的角逐。因为，每一个“立法者”都希望自己的“立法”有着更大的权威性，并有可能会不择手段地去谋求这种权威。社会中的个人到政府官员那里去争取支持，政府官员从政府机构那里寻求依靠，政府机构到一些基本法中寻找根据……反过来，一切为“立法者”提供权威“认可”和“支持”的行为，又都期望得到相应的回报，从而把整个社会引入到全面腐败的境地中去了。人们所看到的腐败往往是与权力联系在一起的，认为一切有权力而又未建立起完整的权力制约机制的地方，都会出现权力腐败。其实，在等级制的条件下，在特权得到普遍认同的社会中，是不存在我们今天所说的权力腐败问题的。也许人们会把农业社会统治体系中的权力滥用看作为一种腐败现象，但那只是过度张扬了权力意志，在本质上是合乎权力运行逻辑的，而且，我们可以推测，对其腐败定性还更多的是从现代视角中作出的。当然，农业社会中的贪官也把皇家的权力用于谋取私利了，但是，这与把人民所赋予的权力用来谋取私利的行为相比，在根本性质上是不同的。就腐败作为社会治理过程中的一种受到普遍诟病的现象而言，本身就意味着人类社会治理体系的文明化。我们认为，只有在法制社会中才有所谓腐败的问题。换言之，法制社会总是与腐败相联系的，而且法制社会中最基本的腐败是“立法”腐败。
“立法”腐败的影响力和破坏力都是极大的。然而，在法制迷信的背景下，人们也许对官员个人在权力行使中的腐败行为义愤填膺，而对立法腐败往往置若罔闻。这是因为，法的精神已经深入人心，只要是立法行为，人们就根据法的精神而加以接受，就会认为是合理的行为。比如，一个草地管理员立下一块“禁踏草坪”的标示牌，这就意味着这个草地管理员为这块草坪以及可能与这块草坪相关的人的行为进行了“立法”。法制社会的成员却会视这种“立法”为法的精神的体现，并乐于接收这一立法的约束。立法泛滥是法制社会的一个显著特征，尽管早期资产阶级思想家们努力用普遍性、开放性等等来定义正在生成的法制社会，但是，随着立法的泛滥，一个又一个篱笆被竖立了起来，一个完整的社会被“法”隔离成了零零碎碎的片断。记得上大学的时候，听了一位学者的一个“铁丝网与资本主义”的讲座，大致意思是，铁丝网的发明使产权的边界变得清楚了，因而，铁丝网成了资本主义萌芽的标志。在立法泛滥的条件下，每一个立法者都在生产着“铁丝网”，从而使这个社会纵横交错地布满了“铁丝网”，人们的一切交往和言论活动都必须隔着“铁丝网”进行，一个人的生活也被无数“铁丝网”隔离成了碎片。人们的思虑所及，人们的视线所至，只要想到和看到了法律，也就看到了“铁丝网”。在这种情况下，所谓法治，无非是用“铁丝网”把人们成功地隔离开来的治理方式。这就是立法泛滥的直接后果。
奥斯特罗姆看到了立法泛滥的问题，而且希望解决这一问题，他的建议是恢复宪法的权威。对于消除“粗俗的事实”同时又维护法制的权威性而言，这无疑是最佳选择。但是，既然这类问题是在法制社会自身的发展逻辑中产生的，那么，恢复宪法权威本身就具有两重性：一方面，法制社会要求在形式上有着宪法的终极权威；另一方面，法制社会实际上鼓励“立法”扩大化和普遍化的行为，这又是同对宪法权威的维护相矛盾的。从根本上说，宪法权威与法制理念之间存在着实质性的冲突，任何解决这种冲突的努力，都只是暂时性的权宜之计，只能起到缓和冲突的作用，而不能最终消除冲突。至多，人们只能要求立法行为基于宪法的精神，却不能制止立法行为的泛滥。一旦出现了立法行为泛滥的问题，人们就忘却了宪法这一根本。虽然在对每一项立法的审查中都可以看到它与宪法精神并不冲突，但是，由于这些立法已经把宪法的精神形式化为具体的规定和要求，从而在充分地诠释了法制理念时否定了宪法权威。当每一个组织、每一个人都可以立法时，宪法权威就仅仅是一种理论上的权威了，而在实际的法治过程中，则是没有意义的。在这种情况下，恢复宪法权威已经是不可能的了。最为根本的是，否定宪法权威的力量恰恰来自于宪法精神得以贯彻的要求，是在宪法精神逻辑延伸的过程中产生的自我否定力量。所以，面对现代政府过程中的这一“粗俗的事实”，其解决方案不是如奥斯特罗姆所设想的恢复宪法权威，而是要实现对法制理念的超越，需要去寻求全新的制度设计方案。
其实，法制的逻辑悖论是不可避免的。奥斯特罗姆在对霍布斯的主权理论的分析中揭示了这一逻辑悖论。奥斯特罗姆指出：“主权者，作为法律的终极渊源，高于法律，可以不向法律负责。行使最高权力并拥有最终决策权的人，在法律上和政治上不向其他人负责。对社会中其他人来说，他们在根本上就是不法分子(在法律范围之外)。占据这些位置的人是涉及他人利益的自身利益的终极法官。”
关于宪政权威的要求与主权论的观点在归宿上是一样的，只不过，主权论是把最终的权威归于人，而宪政论者是把最终权威归于宪法，在宪法之下有一个执行和解释宪法的权力实体。可见，在法制社会中，总是难以避免一个凌驾于法律之上的最高权力实体的存在，他(们)不受法律的约束，反而拥有法律的解释权和裁判权，即使存在着一些形式上的权力制衡机制，也缺乏实质性的意义。所以，完善法制的追求只要还停留在法制理念之下，就只能是一个空想。只有当人类超越和扬弃了法制的理念，用一种比法制理念更加文明和更加进步的理念取代它，才能真正实现法治。
从现实来看，对法制以及法治造成挑战的还不是它自身存在着的这种逻辑自反，而是各种各样的后工业化迹象正在突破法制的框架。我们知道，与工业社会一道成长起来的自由市场理念已经是一个不可怀疑的法则，在某种意义上，早期启蒙思想家们关于自由、平等的天赋人权设定就是来源于市场经济发展的要求，正是这些人权设定，为市场经济的发展提供了基础性的原则。也就是说，市场中的一切行为都应当是自由的和平等的，不能受到任何一种力量的破坏，有限政府的设定是为了保证政府中的权力不干涉和破坏市场的自由和平等，而政府的责任则在于保障市场中的自由和平等不受破坏。在19世纪后期，当市场自身出现了垄断这一破坏自由平等原则的现象时，政府通过反垄断去保障市场自由平等原则的责任也就浮现了出来。到了20世纪后期，当一个叫“微软”的软件公司走上了垄断地位并破坏了软件市场的自由、平等竞争原则时，反垄断诉讼便鹤鸣鹊起。然而，全世界数以亿计的个人电脑用户都默默地使用着它的操作平台系统，以“用脚投票”的方式支持着它，迫使反垄断的法律低头，进而也使法制陷入一种尴尬的境地。在软件行业中，“苹果公司”、“谷歌公司”也同样在自己的专长领域中处于垄断地位，事实上破坏了自由、平等的市场竞争原则，在它们面前，反垄断的法律和行动都显现出了无能为力的状况。这说明管理行政的法治在这些新兴的领域中已经失灵，如果没有实质性的制度创新去应对这种状况，日益扩大的逸出法制框架的新的社会现象，就会把人类带入一个全面失序的状态。
一些新的科学技术成就正在冲击着既有的法制框架。比如，在互联网这个新生事物面前，我们提出了“以法治网”的设想，互联网上的各种各样的“乱象”也的确让人无法容忍，呼吁着对它的治理。但是，“以法治网”以及各种各样的网络管理措施得以施行，是建立在个人用户知识和技术低能的前提下的，在逻辑上，它必然会倾向于造就知识和技术的控制，使个人用户变得更加低能。一旦个人用户在知识和技术上的能力得到提高的话，就会出现网络上的“农民起义”，就会使网络法制陷入瓦解的境地。
历史经验证明，一项新的科学技术革命必然会对既有的社会生活方式以及社会构成方式提出挑战，会要求以社会变革来适应它的要求，如果社会不能实现相应的变革，就会阻碍科学技术的发展，就会阻碍人类社会的进步。当一切试图阻碍科学技术发展和人类社会进步的措施都失灵的时候，就会迎来一场革命。今天，我们的“以法治网”以及各种各样的网络管理措施，在逻辑上所包含的这种阻碍科学技术发展的内涵，如果反映在现实的历史进程中的话，那将是一种什么样的结局呢？所以，面对正在涌现出来的各种各样新的科学技术成就和新的社会现象，我们不能够固守近代以来的社会治理传统理念和既定模式，我们需要以制度创新以及社会治理方式的创新去适应正在呈现出来的新的社会要求。
七
在人类社会发展的每一个阶段，都是把秩序放在首位的，而政府的首要任务就是秩序供给。可以说，自从人类有了社会秩序的要求以来，政府总是扮演着秩序的供给和代表者的角色，政府的存在本身就是某种社会秩序的保证。但是，政府无论是通过统治的方式还是管理的手段去供给秩序，都表现出了对既有秩序的强化。虽然我们常常见到所谓恢复和重建秩序的提法，但实际上，则是对某种已经存在的秩序的恢复和重建，而不是对秩序的创新。政府往往希望把已有的秩序确定下来，只有当一种秩序包含着严重的危机因素，甚至危机已露端倪的时候，才会以改革的方式谋求对秩序的重建，很少有政府会做出主动建立全新社会秩序的努力。在人类社会的自然演进过程中，社会秩序最为集中地表现为一个自然演进的过程。虽然人类历史上经常出现失序的问题，但一般说来，对失序状态的消除并不意味着秩序性质的根本性改变，在很多情况下，秩序的恢复和重建都表现为在原已存在的秩序的基础上的稍加改进。当然，人类社会从某个历史阶段向另一个阶段的转变会提出建立一种全新秩序的要求，而从现实来看，往往是通过首先恢复旧秩序然后再加以改进的方式推动秩序性质的改变的。所以，秩序的演进总是表现为一种渐进的过程，与社会革命相比，它有着较强的被动性的跟进特征。从近代史的早期情况看，从统治秩序向管理秩序的过渡并不是通过资产阶级革命一蹴而就的，管理秩序是在资产阶级革命成功后的一个较长的历史发展期中建立起来的，经历了一个从统治秩序向管理秩序转变的几个世纪的渐进过程。
总的说来，对一种新的社会秩序的憧憬和描述往往是充满浪漫情怀的思想家们乐意为之的事情，而从事社会治理实践的人更倾向于在既有秩序的基础上去开展社会治理活动，即使既有的秩序已经是他们无力维护的了，他们也总是满足于提出一些修修补补的方案。在某种意义上，可能就是因为社会治理的实践者们倾向于对既有秩序的维护，才使试图打破既有秩序的力量积聚了起来，并导致了社会革命，从而突破了秩序的框架，使社会进入失序状态。但是，革命发生了，打破了既有的社会秩序，并着手恢复和重建秩序，而恢复和重建的秩序往往又成了旧秩序的复制品。这就是社会发展的怪圈。尽管通过社会革命和进入一个新的历史阶段后会对恢复和重建的秩序加以改进，使其适应新的社会生活的要求，而在这一过程中，社会为之所承受的损失也是巨大的。这往往被看作是革命的成本。在人类社会的发展已经走到今天这样一个条件下，在从工业社会向后工业社会转变的过程中，我们是否还应付出巨大的革命成本呢？对这个问题的回答应当是：我们建构全新秩序的自觉性程度决定了我们是否会为革命付出巨大成本。
后工业化显然是一场深刻的社会革命，这场革命的意义可以与人类社会从农业社会向工业社会的转变相提并论，也就是说，后工业化进程将意味着人类进入一个全新的历史阶段。如果说农业社会的统治秩序在工业化完成后不再适应工业社会的生产、生活和社会治理的话，那么，工业社会的管理秩序在后工业化过程中也将面临遭受扬弃的命运。后工业社会必然会提出一种全新的社会秩序要求，这种社会秩序可能是一种既不同于统治的也不同于管理的合作秩序。今天，我们还处在后工业化的起点上，然而，各种各样的新生社会构成要素迅速涌现，许多新的社会现象都在展示着一种完全不同于以往的社会发展前景。比如，在社会治理体系自身中，我们已经看到多元社会治理主体正在生成，正在一点一滴地打破政府垄断社会治理的局面。可以相信，在不远的将来，不仅政府垄断社会治理的历史将走向终结，而且政府独大的局面也将失去合理性，除了政府之外，还会有许许多多社会组织承担着社会治理的责任。当然，在一个相当长的历史时期中，政府都会继续存在下去，并能够在社会治理过程中去证明自身存在的价值。但是，政府的性质将发生根本性的改变；它与社会的关系、与其他社会治理主体间的关系，都会发生根本性的改变；政府的职能定位以及行为模式，也将发生根本性的改变……所以，此时的政府将不再是管理型政府，更不是统治型政府，在此意义上，我们将其定义为服务型政府。
现在的问题是，我们怎样去建构服务型政府？我们如何去保证后工业化的路径不是工业化路径的复制？从秩序供给的角度去思考问题，可能是无可回避的。
首先，对于既存的政府而言，是一个秩序选择自觉性的问题。是极力维护工业社会确立起来的既有秩序模式还是自觉地用一种新的秩序模式去取代既有秩序？如果政府以维护既有秩序为其社会治理的主要内容的话，虽然可以在一段时间内获得一个稳定的经济和社会发展环境，并创造一个安定祥和的局面，但是，新的社会构成要素以及新的社会现象所包含着的对既有秩序形成挑战的因素就会被积聚起来，直到有一天突然爆发，以至于让社会付出巨大的社会失序成本。所以，政府必须在维护既有秩序的前提下自觉地根据社会发展中包含着的新秩序要求而去作出安排，逐步实现对既有秩序的更新。总之，政府必须在秩序的供给方面有着一定的自觉性，应当意识到经济、社会的发展必然会提出新的秩序要求，应当去自觉地发现所应建立的新的秩序的性质和特征，并对实现新秩序的路径加以自觉的设计。显然，政府在社会治理实践中极易受到现实问题的引导，会把政府工作的重心放在对每一个具体问题的解决方面。一般说来，这种工作思路往往会把政府领入强化控制的方向上去，会在每一个具体的问题出现的时候去研究加以控制的方式和方法。这样做，可能在对每一个问题的解决上都有着优异的表现，而在总的社会发展进程中，则是一个压抑矛盾和积聚否定性能量的过程，总会有一天走到一个全面失控的境地。这说明，政府走出让问题领着走的局面并确立起秩序建构的自觉规划意识，是非常重要的。
其次，在后工业化进程这样一个社会急剧变革的时代，政府在秩序供给方面的表现也反映在政府自我维持或自我否定的过程中。如果政府出于自我维持的需要而坚守既有的秩序的话，就会在强化秩序的过程中逐渐地在社会控制方面层层加码，同时也会使自己在规模上不断地膨胀，在控制手段上不断升级。这样的话，在不断发展着的现实要求面前，政府就会逐渐地显现出保守的一面，就会成为阻碍社会发展的保守势力，直至站到社会的对立面上去，被社会发展的前进动力所摧毁。当然，在这个过程中，一些所谓开明的政府会时时表现出面对不断增长的社会新生因素的妥协，希望在满足那些不对其既有模式提出实质性挑战的要求的同时，去夯实自身继续存在下去的基础，而其基本取向则是服务于自我维持的需要的。这样做可以使其生命得到延长，却不能避免最终受到抛弃的命运。与之相反，一个自觉地进行自我否定的政府则会主动地去认识社会发展中所呈现出来的那些具有必然性的历史趋势，并自觉地对自我加以改造，把一切对自我存在形成挑战的因素都看作是激发自我变革的动力，不是试图扼杀那些相对于自我的异质性因素，而是努力根据对那些异质性因素的认识和理解去谋求改造自我的方案。
从人类的知识积累和理性进化的角度看，现在的政府应当说能够作出自我否定的路径选择。如果说历史呈现给我们的是情感改变社会而理性重塑世界的特征的话，那么，后工业化将是一个理性进程，改变现实和塑造未来的行动都应当纳入理性的范畴之中，首先应当表现为政府对理性的运用。面对后工业化进程中所呈现出的新的要求，政府的理性选择就是自觉地实现从管理型政府向服务型政府的变革。当政府自身走上了从管理型政府向服务型政府变革的征程时，就会认真地体察社会秩序要求的性质和内容，就会创建出全新的秩序供给方式。
在后工业化的进程中，我们时时处处都能感受到一种对既有秩序形成挑战的力量，所以，在如何供给秩序的问题上，会产生争议。在历史上，儒家思想的滥觞和18世纪启蒙思想的发萌，都展现出了构建新秩序的成功范例。我们需要从中去发现这两个伟大时代中的伟大思想家建构新秩序的思维路径并加以学习，而不是把他们所建构起来的任何一个秩序搬到今天来。从近些年来的情况看，有的人试图在恢复中国传统文化的名义下寻求社会治理方案，并期冀以此提供社会秩序。这是荒唐的。因为，作为中国文化典型形态的儒家思想是有着既定的生成背景的，也有着特定的适应性。也就是说，它是适应农业社会治理需要的一种文化，根据这种文化而建构起来的治理方式也仅仅适应等级身份制的社会。我们今天处处竖立孔子像，仅仅是表达了我们对古圣先贤的尊重，而不是用他的思想来设计今天的社会治理模式，除非把人类重新拉回到等级身份制的状态中去，否则，试图用儒家思想来设计治理方案的做法就会显得滑稽可笑，哪怕是作为一个意识形态控制工具来加以利用，也是荒唐和愚蠢的。打个比方，你可以把孔子像建成一座世界上最高的摩天大楼，当你在设计成孔子发髻的顶层旋转餐厅中对外环视一周后，相信在孔子像中就会发出一种感叹：“世界是平的”。面对一个“平的世界”，“礼治”如何可能？
也有一些人要求承认近代早期启蒙思想中的一些基本原则的普世价值地位，就这种做法而言，如果不是出于依附工业社会某种话语霸权的愿望，那就是非常幼稚的。在人类历史的不同阶段，都会出现某种主导性的价值，尽管资产阶级思想家们极力到古希腊那里去寻求某些素材来证明启蒙思想某些原则的普世价值，但是，希腊后期以及整个中世纪的历史状况却不予支持。如果工业社会只是人类社会发展中的一个必经阶段的话，那么，启蒙思想中的那些原则又如何具有普世价值呢？基于启蒙思想的那些原则建立起来的社会秩序又怎么会具有永恒意义呢？事实上，工业社会已经走到了自己的顶峰，正在受到澎湃激荡的后工业化浪潮的冲刷，启蒙思想的历史使命正在走向终结。在这种情况下，我们承认启蒙思想中的那些原则的普世价值将意味着什么呢？工业社会的秩序模式正在失去其价值，所谓“普世价值”的幻影正在破灭，后工业化必将意味着一种新的价值登上人类历史舞台，必将在新的价值的基础上建构全新的世界。在社会治理的领域中，则要求政府率先去发现这种新的价值，并根据这种价值去实现对自我的重建。一旦政府成功地完成了自我重建的任务，它所供给的社会秩序也就是一种全新的秩序。
在后工业化的进程中，政府的自我否定不仅是一个自我重建的问题，而且也是一个对社会加以重建的问题，政府的秩序供给所包含着的恰恰是一个塑造什么样的社会的内涵。从20世纪80年代以来的全球性行政改革来看，从属于效率目标的管理行政正处于一个解构的过程中，但是，基于近代传统的观念却成了政府改革的限制性因素，严重地束缚了改革中的创新举动。因而，人类的生活境遇不仅没有在改革中看到优化的迹象，反而在风险社会的泥淖中越陷越深。我们知道，管理行政模式被设计出来的时候，所遵从的是合理性原则，在制度安排、组织结构和运行程序上，都是可以实现科学化的，而且总是朝着理想的技术标准努力，即使由于社会现实的发展而使管理行政出现了不适应的问题，也总是可以在技术追求中得到解决的。
20世纪后期以来，技术进步确实提振了管理行政的信心，一股新的技术迷信风潮正在蔓延。但是，技术进步无益于行政人员道德水平的提升，不仅不能够使政府在社会道德文明的进步中发挥主导作用，反而在政府内部无法避免掌握行政权力的那些行政人员的腐败和堕落。管理行政表现出行政行为主体的道德品格与他们的行政行为的分离，他们的行政行为总是以其行为体系的制度、组织结构、权力作用方式等等而定。应当说，管理行政的官僚制设计本身就留下了道德空场，它让那些秉公苦干、朴实无华的人得不到重视，却让那些吹牛拍马、圆滑投机者屡屡升迁，它的组织结构的层级制日益助长瞒上压下，它的组织机构的部门化使擅长于争功诿过的人总是站在功绩制的浪尖上。由此，社会则在管理行政的技术追求中一步步地走向了风险状态。
管理行政所丧失的，恰恰是人类社会中的一些最为根本性的内容，在从管理行政向服务行政的转变中，应当是管理行政中所丧失的一切伦理精神的复归。统治行政中的礼法治理显然已经成为一种历史陈迹，任何对它加以复活的努力都是不可能取得积极成效的，而且任何这类行为都是错误的，甚至会显得极其荒诞、滑稽。但是，统治行政的伦理精神却是一笔宝贵的财富，是可以在新的时代潮流中加以洗涮和再利用的。管理行政的式微和服务行政的兴起，将是伦理精神再度张扬的起点，人类因此而进入一个新的历史阶段，不仅社会治理将奠基在伦理精神的基础上，而且全部社会生活都将在伦理精神的普照之光下展开。