下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
|
欧洲外交政策的多种声音 |
|
在一幅19世纪90年代末的漫画中，一位法国艺术家生动地描述了中国义和团运动爆发前夜所发生的危机。在英国和俄国的虎视眈眈之下，德国努力让自己在这个叫“中国”的蛋糕上分一杯羹，而其所得到的地方正是“胶州”。法国为它的俄国盟友提供了道义上的支持，日本则袖手旁观。这一切的背后，是陷入了绝望境地的中国清政府和他们无力扭转的局面。正如其他类似的作品，诸列强被赋予了各自的特征：漫画里的英国、德国和俄国是通过他们各自的主权区域体现的，法国被人格化为“玛丽安”（法兰西共和国的绰号），而日本和中国则被刻画为充满异国情调的形象。将国家人格化是欧洲政治漫画的惯用手法，但这同样反映了一种根深蒂固的思维习惯：将国家概念化为复杂的个人意图——国家被当作是个体的复合，这些个体由条约的执行机构统领，而其背后则由一个不可分割的意愿支撑。
然而即便是浮皮潦草地对20世纪早期的欧洲政府进行研究，我们依然能发现，产生政策的管理机构远远没有达到内部的统一。政策的制定并不是一些个人统治者的特权。在国家政策的选择上，人们的考量事实上来自于政治结构中非常边缘的地带。政府内部的派系划分和职能冲突、经济和财政限制，以及舆论的摇摆不定……这些都为决策过程添入了源源不断的不稳定因素。在这一过程中，列强从管理机构的观点出发，摇摆不定，因此政策的论调和方向都是不确定的。不同论调所造成的混乱是理解欧洲体系在战争爆发前几年的间歇性动荡的关键因素。同样，它也解释了1914年的“七月危机”为何能够成为当代最为复杂和令人费解的危机。
瓜分中国
20世纪初的欧洲盛行君主制。6大列强之中，有5个拥有这样或那样的君主政体，只有法兰西共和国是个例外。巴尔干半岛新型的民族国家，如希腊、塞尔维亚、黑山、保加利亚、罗马尼亚和阿尔巴尼亚，全部都是君主政体。诞生了快速巡逻艇、无线电报机和电动雪茄打火机的欧洲却在本质上仍然沿袭着那种古老而辉煌的体制，它将庞大而复杂的国家与人类生物学出乎意料的想法和变化结合在了一起。欧洲的管理者们仍然将王权和王室视为焦点问题。德国、奥匈帝国以及俄国的大臣们都是由皇帝钦点的。三大帝国的皇帝都有无限制干涉国家媒体的权力。同样，对于他们各自的军队，他们都有正式的统治权。国家之间的沟通通过皇朝的体制来实现。使节要亲自向君主递交国书，君主国之间的直接沟通和会议在战争爆发前仍然存在。诚然，这种体制有很强的重要性，为交流创造了另一种渠道，尤其是在双方关系无法通过正式外交途径来确定的时候。
君主是国家和政治的象征，是获得和维系集体情感的纽带、桥梁。当巴黎民众看到爱德华七世慵懒地蜷在宾馆外面的椅子上抽雪茄时，他们脑海中的英国此刻也变成这样一个肥胖、时髦而自信的形象。1903年，爱德华七世在巴黎市民中建立了很好的口碑，这也为来年与法国签订条约铺平了道路。就连那位温良恭谨的“独裁者”尼古拉二世都颇受法国人的欢迎，当他1896年来到巴黎时，人们就像欢迎一位凯旋的英雄，尽管他不算十分有魅力，甚至信奉独裁统治的政治哲学，这些呼声纯粹是因为他被视为法俄同盟的代言人。这样看来，有谁能比狂热、粗鲁、容易焦虑且专横的德皇威廉二世，这个敢于向爱德华·格里格（Edvard Grieg，挪威著名作曲家）提出建议，指导对方如何指挥《培尔·金特》（ Peer Gynt ）的人，更能代表德国让人不安的外交政策（摇摆不定、毫无重点却踌躇满志）呢？不管德国的政策是不是德皇本人制定的，对于德国的死对头们来说，他已经成为它们的代言人。
战前欧洲的君主体系核心代表是三位表兄弟：沙皇尼古拉二世、德皇威廉二世和英国国王乔治五世。在20世纪初，欧洲占统治地位的家族系谱复杂得几乎能够融为一体：德皇威廉二世和国王乔治五世都是维多利亚女王的孙子，沙皇尼古拉二世的妻子，来自黑森州的亚历山德拉是维多利亚女王的孙女。乔治五世和尼古拉二世的母亲是来自丹麦同一个家族的姐妹。德皇和沙皇都是沙皇保罗一世的曾曾孙。德皇的姨奶，普鲁士的夏洛特是沙皇的祖母。从这样的情形来看，1914年爆发的战争更像是达到顶峰的家庭矛盾。
威廉二世、尼古拉二世（他们身着各自国家的军服）
对各位君主在其管理范围内外的影响力进行评估是很困难的一件事。英国、德国和俄国代表了三种不同的君主制。俄国的君主制本质上是独裁的，其议会和宪法对君主权力的限制十分微弱。爱德华七世和乔治五世代表的是立宪和议会君主制，他们没有直接操控国家的权力。而德皇威廉二世则介于两者之间，在德国，立宪和议会体制被嫁接到旧有的普鲁士军事君主制中，后者由于历经了国家的统一过程而被保留下来。但是正式的统治架构并非君主施加影响力的决定性因素。其他重要的因素包括君主本人的决策能力和洞察力，大臣们对异议的控制能力以及君主及其政府之间能够在多大程度上达成共识。
威廉二世 |
爱德华七世
|
在君主们所造成的重要影响中，最为显著的有一点是其对外交政策的构想随时间而变动。负责1904～1907年外交改组的爱德华七世对外交政策十分有限，并且对于自己能充分了解信息感到十分自豪。他的态度是帝国主义“沙文主义”的代表，例如，他十分恼火自由党反对1878～1879年的阿富汗战争，于是对殖民地行政负责人亨利·巴特尔·弗里尔爵士（Sir Henry Bartle Frere）说：“在我们没有完全拥有阿富汗之前，我是不会满意的。”对于1895年突袭德兰士瓦共和国的消息，他欣喜若狂，他十分欣赏和支持塞西尔·罗兹在其中发挥的作用，但是对德皇的“克鲁格电报”却十分恼怒。在他成年后的生活里，他一直是一个坚定的反德人士。造成这种情绪的根源或许部分来源于他对自己的母亲维多利亚女王的反抗，他认为母亲对普鲁士过分友好，此外还部分来源于他对那位不苟言笑的德国教师斯托克马男爵（Baron Stockmar）的畏惧和憎恨，这位教师是维多利亚和艾伯特安排的，目的是让年轻的爱德华能够热爱学习并终身学习。1864年爆发的普鲁士和丹麦之间的战争使他在早年的政治生涯中形成了自己的观点，对于那场战争，爱德华完全同情自己刚迎娶的新娘的丹麦亲人们。在他继任后，爱德华成为以弗朗西斯·伯蒂为中心的反德决策团体的重要拥护者。
1903年，当他正式出访巴黎时，这位国王的影响力到达顶峰，成为“现代历史上最重要的一次皇家来访”，它为两大敌对帝国间建立协约关系创造了可能。由于法国并不支持布尔战争，两大西方帝国之间的关系在当时仍不乐观。这次来访则是爱德华本人的主意，并取得了公共关系上的胜利，缓和了双方之间紧张的气氛。在签署条约之后，爱德华继续开展了与俄国达成共识的工作。尽管如此，他还是十分厌恶沙皇奉行的政治制度，并且对俄国在波斯、阿富汗和印度北部的部署存有疑虑。1906年，当他听说俄国外交大臣伊兹沃尔斯基人在巴黎时，便从苏格兰一路向南，只为和他进行会晤，伊兹沃尔斯基对此也做出了友善的回应，动身来到伦敦；根据查尔斯·哈丁的描述，两人的谈话“在实质上为英国与俄国达成共识奠定了基础”。上面两个例子中，国王并没有动用过多的管理权，更像一位“编制外”的大使。他之所以能这样做，是因为他的优先权与白厅的那些自由帝国主义派系紧密相关、高度符合，而这些主导外交政策的派系成员也是他自己不遗余力支持的人。
而乔治五世则是与之相反的例子。在他1910年继任前，他对外交事务并不感兴趣，对于英国与其他列强之间的关系，他只有一个大概的印象。奥匈帝国的奥地利大使门思多夫伯爵（Count Mensdorff）对这位新国王十分满意；与他的父王相反，这位新国王对任何支持或是反对的其他国家都没有强烈的偏见。如果门思多夫希望王室的换血能够降低英国政策中的反德成分，那么恐怕不久之后他就要失望了。在外交政策方面，这位新君主看似中立的立场仅仅意味着决策权紧紧握在以格雷为中心的自由帝国主义者手中。乔治五世从未组建过与其父王相抗衡的政治派系，他受到来自背后势力的限制，尽量避免在没有明确征求大臣们的意见前独自对政策做出解释。他或多或少地与爱德华·格雷保持着不间断的联系。在与外国代表进行政治会谈时，他小心地寻求格雷的意见，尤其当对方是德国人时。因此，乔治五世的继任使得王室对一般外交政策路线的影响力一落千丈，尽管宪法规定两位君主有相同的权力。
尽管俄国的独裁统治呈现出高度集权化，但沙皇对于外交政策的影响力也受限于一些微小的限制，且随着时间而变化不一。正如乔治五世，新的沙皇在1894年继任时还是白纸一张，没有任何经验。在成为沙皇之前，他没有拉拢自己的政治党羽，对父王的顺从也使他在表达对政策的意见时受到重重阻碍。作为尚处在青春期的少年，他并没有展现出在国家事务学习上的天赋。保守派法学家康斯坦丁·波别多诺斯采夫（Konstantin Pobedonostsev）曾被选中作为指导小尼古拉如何处理俄国内部工作的教师，他之后回忆道：“我唯一能观察到的就是他在全神贯注地挖鼻孔。”即使在他加冕后，他的极端腼腆和对真正施加政治影响力的恐惧，使他在早年不能按照自己的政治偏好行事。此外，他缺乏相应的执行支持来持续地形成他的政策路线，例如他没有个人秘书处和个人秘书。虽然他甚至获得非常细节的部门决策信息，但在像俄国这样一个幅员辽阔的国度，这仅仅意味着君主已被琐事包围，而真正重要的事情却被丢在一边。
即便如此，沙皇还是能够左右俄国外交政策的具体动向，尤其是在1900年前后的那段时间。19世纪90年代末，俄国奔忙于对中国进行经济渗透。但管理层中并不是所有人都满意这项远东政策，有些人对巨额的基础设施建设和军事投入表示不满。还有一些人，例如陆军大臣阿列克谢·A·库罗帕特金（Aleksei A. Kuropatkin），则认为远东分散了人们对西方主要地区的注意力，尤其分散了对巴尔干地区和土耳其海峡问题上的精力。但同时，尼古拉二世仍然坚定地认为，俄国的未来不仅在于塞尔维亚，还有远东地区，但支持东方政策的人还是超过了其反对者。尽管最初还有些担心，但他还是对1898年攫取中国辽东半岛旅顺港的政策予以支持。在朝鲜问题上，尼古拉二世支持俄国对该地区进行渗透，而这样的结果导致了圣彼得堡和东京的利益冲突。
尼古拉二世的干涉政策以非正式联盟的形式展开，而非执行决策。比如，他与贵族企业主保持了密切的关系，这些人拥有在朝鲜鸭绿江的林场特许权。鸭绿江林场的大资本家A·M·别佐布拉佐夫（A. M. Bezobrazov）之前是一名骑士，他利用与沙皇的私人关系，以鸭绿江为平台，用非正式手段扩展俄国在朝鲜半岛的势力。1901年，财政大臣谢尔盖·维特（Sergei Witte）称，别佐布拉佐夫与沙皇“一周至少要见两次面，见一次就要在一起4个小时以上”，为后者提供远东政策上的建议。大臣们对这些出现在朝堂上的毫无影响力的局外人的参与感到十分愤怒，但是对于他们越发膨胀的势力却束手无措。在这种非正式关系的影响下，沙皇在决策时变得越发偏激。“我并不想要朝鲜，”1901年尼古拉二世对王子亨利说，“但我无论如何也不会允许日本长期待在那里。这会成为开战的理由。”
之后，通过任命在远东的总督，尼古拉二世加紧了控制。总督不仅要对远东地区的民事和军事事务负责，还要展开与日本的斡旋。该机构的总负责人是E·I·阿列克谢耶夫（E. I. Alekseev），他直接受沙皇的控制，因此避开了大臣们的意见。这项任命是以别佐布拉佐夫为首的小团体策划的，他将其视为绕开审慎的外交部的一种手段。最终，俄国的帝国政策是在正式与非正式的两条平行轨道上开展的，双方之间相互竞争，尼古拉二世便可从中选择。海军上将阿列克谢耶夫丝毫没有外交经验，对此也并不了解，因此他不友善的、固执的做派必然会与日本疏远，甚至激怒对方。尼古拉二世是否明确地要对日本发动战争我们无从知晓，但他的确对1904年战争的爆发及其后续灾难负有重大责任。
在日俄战争爆发之前，可以说沙皇的影响力十分强大，而大臣们却一直遭到打压。但这种情况并没有持续多长时间，因为战争政策带来的毁灭性打击让他无法再主揽一切。失败的消息接踵而至，国内社会动荡不安，以谢尔盖·维特为首的大臣们提出合并政府的举措，并推进了一系列改革的实施。权力转移到大臣会议的手中，第一次朝着诞生一位主席或是总统的方向前进。在维特和他的继任者P·A·斯托雷平（P. A. Stolypin，1906～1911年）的努力下，决策在某种程度上开始与沙皇的初衷背道而驰，反对进行侵略性的干涉。斯托雷平是一个非常有决断力、有智慧和魅力且勤奋而不知疲倦的人，他用个人能力打动了大部分大臣，达到了一个政府所具有的高度，但在1905年之前，人们还没有意识到这一点。在斯托雷平主导的这些年中，尼古拉二世好像“很奇怪地从各种政治活动中消失了”。
面对这种情况，沙皇并没有选择沉默。就连斯托雷平当政时期，尼古拉二世都在寻找出路，通过在背后私下与大臣们勾结来削弱他的控制权。其中一位便是外交大臣伊兹沃尔斯基。伊兹沃尔斯基在与奥匈帝国的谈判上出现失误，引发了1908～1909年的波斯尼亚吞并危机。为了回报奥地利在外交上对俄国在土耳其海峡通行权上的支持，伊兹沃尔斯基也对奥地利吞并波斯尼亚–黑塞哥维那表示了支持。但是不管是斯托雷平，还是他的同僚们都没被提前告知这一鲁莽行为，但沙皇本人却早已对此了如指掌。1911年秋，当斯托雷平被恐怖分子行刺后，尼古拉二世很自然地转而支持他的政敌，以消灭他的影响力。但大臣集团却威胁称要限制他的行动自由，因此尼古拉二世不得不改变自己的立场，与此同时开始结党营私，与自己提拔的人相互勾结。维特成为1906年独裁行动的受害者，如果斯托雷平没有被杀，他也会有同样的下场。他的继任者、性情温顺的弗拉基米尔·科科夫佐夫（Vladimir Kokovtsov）于1914年2月被革职，因为他同样承认自己是联合政府理念的支持者。在此，我不想对试图左右俄国外交政策的密谋做过多解释，当下关键的是，1911～1914年，联合政府以及对独裁权力的重申都在经历下坡的阶段。
然而，独裁统治并没有通过政治手段实施，而是通过一种负面的手段来保护君主的权力：对任何具有主动权的政治组织一律打压。然而，独裁干涉的结果并没有强迫人们接受沙皇的意愿，而是在谁拥有权力的这个问题上增添了持续的不确定性。这种状态滋长了党派勾结，严重损害了俄国决策的连续性。
在三位重要的君主中，威廉二世一直是最具争议的一位，他在德国管理层中的权力也一直是人们争论的焦点。德皇即位时确实有意让自己成为外交政策的一把手：“外交部？为什么，我就是外交部！”“我是德国政策的唯一决定者，”他在一封写给威尔士王子（也就是未来的爱德华七世）的信中如是说，“我走到哪里，我的王国就追随我到哪里”。威廉二世对大使的任命十分感兴趣，且常常无视首相和外交部的建议，一意孤行。与其他两位君主相比，他更将君主之间的会晤和通信视为帝国之间沟通的一部分，他认为这种独特的外交手段对国家利益有好处。就像尼古拉二世，威廉二世（尤其是在他早年执政时期）经常用自己的“偏好”绕开相关部门大臣的建议，助长派系之争以破坏统一政府的形成，且经常在没有告知相关部长的情况下提出一些主张，有时这些主张还与现行的政策相矛盾。
就是在这些方面——以并不权威的身份提出未被认可的观点，德皇招致了众人和历史学者的痛斥。不难想象，德皇对国内外政治话题的私人探讨（电报、信件、提议、对话、采访和演讲）当中不乏一些古怪的论调和内容。这些独特的想法十分引人注目，在他执政的30年中，可以说一直在演讲、写信、发电报、写文章和进行批评，当中大部分内容为后世子孙保留了下来。其中有些是乏善可陈的或是不合时宜的。这里举两个例子，它们都与美国有关。1906年4月4日，威廉二世作为客人应邀来到柏林的美国大使馆。在与他的美国东道主愉快地交谈的过程中，德皇提到了为德国迅速增长的人口提供空间的必要性。他对对方说，在他就职时，德国的人口已经达到了大约4 000万，现在应该已经增长到大约6 000万。这本身是件好事，但他认为粮食问题是接下来20年里比较棘手的问题。此外，法国的大部分地区出现人口不足的情况，需要进一步发展人口，或许应当询问一下法国政府是否介意将他们的领土向西边缩小一点，来接纳德国这边过剩的人口。这些愚蠢的言谈（我们只能将其视为笑话）都被其中一位参与谈话的人认真地记录下来，并被装入一封外交信件中，寄到了华盛顿。另一个例子是在1908年11月，当时外界传闻美国和日本可能要开战，德皇获悉后激动万分，他正想讨好一下大西洋那边的美国人，于是十万火急地致信罗斯福总统——这次是十分严肃的，称要为他提供一支普鲁士军队，驻扎在加利福尼亚海岸。
但这样的表达究竟与真正的政策结果有什么联系呢？对于现代民主国家的外交官或大使来说，如果用这样不合时宜的语言与其他人沟通，会被当场革职。但为何一国之君在这样重要的场合表现得如此失态？德皇的观点中出现的严重矛盾使得后人对其影响力的评估变得很困难。如果威廉二世的政治立场是明确的、一贯的，那么我们能够轻易地将其意图与结果进行对比，但他的动机却常常模棱两可，他所关注的问题也变来变去。19世纪90年代末，德皇十分热衷一个在巴西建设“新日耳曼”的计划，“迫切地要求”并鼓励人们移民到该地区去。毫无悬念，这样的热情并没换来什么结果。1899年，他对塞西尔·罗兹说，他想将美索不达米亚作为德国的殖民地。1900年，中国义和团运动正如火如荼进行时，他提出了这样的建议：德国人应当派遣一个军团到中国，并对这个国家进行瓜分。1903年，他又提出“我们的目标是拉丁美洲”，且敦促海军着手准备入侵古巴、波多黎各和纽约的计划，但制定这样的入侵计划完全是在浪费时间，因为总参谋部从未答应为其提供必要的作战部队。
德皇的想法层出不穷，他先是对这些想法有三分钟的热度，厌恶或是受挫之后，又弃之如敝屣。也许这个星期，他还对俄国的沙皇气愤不已，但一个星期后，这种态度可能又会发生180度大转弯。对他来说，联盟的计划是无穷无尽的：与俄国和法国结盟，共同对抗日本和英国；与俄国、英国和法国结盟，共同对抗美国；与中国和美国结盟，共同对抗日本以及德奥意三帝国；或是与日本和美国结盟对抗英法协约国……1896年秋，当英德关系在德兰士瓦问题出现后降至冰点时，德皇提议与法国和俄国达成同盟以实现共同防御。几乎就在同一时间，他又突发奇想，试图简单地废除东非之外德国所有的殖民地，以消解与英国之间的潜在冲突。到了1897年春，威廉二世又放弃了这个想法，转而认为德国应当与法国寻求亲密关系。
威廉二世并不满足于将他的思想成果展示给大臣们，他还将它们直接传达给外国代表。有时候他的干涉与官方政策相悖，有时又成为他们的支持者。1890年，当外交部与法国的关系恶化时，威廉二世又活跃起来。他的举动与1905年摩洛哥危机时如出一辙，当外交部向巴黎不断施压时，威廉二世却向几位将军和记者（包括一位法国前部长）保证，德国会与法国和睦相处，在摩洛哥问题上，德国无意发动战争。3月，就在他启程去丹吉尔前，德皇在不来梅发表演讲，声称历史的教训已经让他知道，“永远不要在这个世界上追求无意义的权力”。此外他还说，德意志帝国应当“作为一个冷静、诚实和爱好和平的邻居，赢得别人的完全信赖”。一些高级政治人物（尤其是那些鹰派的军事指挥）则相信，这样的言论完全是在给摩洛哥的官方政策添乱。
1904年1月，威廉二世正好坐在比利时国王利奥波德（Leopold）的旁边（这位国王专程赶到柏林庆祝威廉二世的生日），便利用这个机会对利奥波德说，如果德国与法国开战，他希望比利时能够站在德国这边。威廉二世承诺，如果比利时国王支持德国，那么比利时人将会获得法国北部疆土，他也会授予比利时国王“旧勃艮第之王”的称号。利奥波德在大吃一惊之后对他说，他的大臣和比利时议会很难接受如此的空想和大胆的提议。威廉二世则反唇相讥，声称比起耶和华，他更无法尊重一个对大臣和副手们负责的王室。如果不是比利时国王十分乐于助人，德皇将会“纯粹根据战略原则”采取行动，换言之，入侵并占领比利时。据说利奥波德对这一席话感到胆战心惊，用餐结束，他站起身来时，把头盔都戴错了。
正是因为这些轶事，威廉二世的大臣们试图让他与真正的决策过程保持距离。很不寻常的是，威廉二世没有参与其执政期间最为重要的外交决定（即1890年决定不变更与俄国的《再保险条约》），甚至都没被提前告知。1905年夏，伯恩哈德·冯·比洛首相授权威廉二世，于芬兰海岸的比约克向尼古拉二世提出一项联盟建议，但他回来时却发现威廉二世对条约草案私自做了更改。首相对此做出的回应是正式提出辞呈。由于害怕被他最得力的助手抛弃，威廉二世立刻打了退堂鼓。比洛最后答应继续留任，这份修改的条约也被撤回。
德皇不停地抱怨自己不知情，抱怨自己无法获悉重要的外交文件。当负责外交政策的官员坚持审查他与外国政要的私人通信时，他异常惶恐。1908年，德国驻华盛顿大使施佩克·冯·施坦伯格（Speck von Sternburg）拒绝将威廉二世的信传达给罗斯福（德皇在信中表达了他对这位美国总统的无限钦佩和尊重）。这引起了施坦伯格的紧张不安。让外交官们担忧的并不是信中传达的政治意图，而是过分抒情且很不成熟的语气。一位官员认为，德国君主写给美国总统的信，“就像一个头脑发热的中学生给一个面容姣好的女裁缝写信一样”，这是完全不能接受的。
诚然，这些表达方式让人十分不安，存在潜在的危险，尤其是在这样的环境中——各个政府不断揣度彼此的心思和意图。然而，有两个方面我们不应该忽略。首先，在这种情况下，德皇的身份是领导者和控制者，而他却不能真正改变些什么；其次，他言辞虚浮的恐吓时常伴随着德国是受攻击一方的假想。不能将威廉二世对比利时国王利奥波德不合适的提议理解为具有进攻型的冒险行为，而应当看作德国面对法国攻势的一种回应。奇怪的是，在未来发生的冲突中，他对比利时中立立场的破坏并非出于单纯的破坏动机——法国和英国的参谋长同样也对德国入侵比利时的行为进行了研究和探讨，我们应当在一个更大的环境背景下根据双方的地位特征来看待这个问题。德皇的众多特征之一就是，他从来都无法让他的行为合乎别人对他的要求。很多情况下，德皇并没有像一个君王那样发表讲话，而更像是一个过分热衷于表达自己现有成见的未成年人。他是典型的爱德华统治时代宫廷的代表，即便是对旁边的陌生人也会滔滔不绝地讲一些生活琐事，或是一直在对自己的同桌讲述自己最得意的计划。难怪对许多欧洲的政要来说，如果在午餐或者晚餐时被德皇揪住不放又难以逃脱，会是很可怕的事情。
威廉二世的行为确实对德国外交部造成了一定影响，但没有对德国外交政策的方向起到决定性作用。或许在一定程度上，正是认识到自己无能为力且并与真正的决策脱节，威廉二世才不停地表达自己的空想和幻想。比如未来发生在日本和美国之间的战争、入侵波多黎各、全球针对大英帝国的战争风暴、将中国划为自己的保护国，这些都是一个异想天开的人按照自己的地缘政治思维勾画的蓝图，并不是政策。如果一场真正的冲突迫在眉睫，威廉二世则会立刻偃旗息鼓，然后为德国寻求理解，解释不发动战争的原因。当1905年年底德国与法国之间的紧张关系达到顶峰时，威廉二世惊慌失措，告诉比洛国内的社会主义波澜比国外的战争行为更值得关注；次年，英国国王爱德华七世不期而来，拜见卸任的法国外交部长泰奥菲勒·德尔卡塞，这又让威廉二世坐不住了，他告诫首相，德国的枪炮和海军还不足以应付一场战争。威廉二世只是嘴上逞强，但当麻烦真正来临时，他却试图逃避。在1914年“七月危机”时，他确实也是这样做的。1912年5月，法国驻德国大使朱尔·康邦（Jules Cambon）在一封写给法国外交部高官的信中说：“很奇怪这个人是如何做到出言如此鲁莽冲动，而在行为上却突然表现出谨慎和耐心的。”
通过对20世纪早期的君主们的具体观察表明，他们对政策结果的影响呈波动状态，且其最终的决定权也是相对有限的。奥匈帝国皇帝弗兰茨·约瑟夫读了大量的文件，且定期与他的大臣们会面，然而作为帝国的“第一官僚”，弗兰茨·约瑟夫与尼古拉二世一样，在巨大的工作量面前无法完全掌握办公桌上的海量信息。他并没有根据事务的重要程度安排自己的时间。奥匈帝国的外交政策并不是通过皇帝的果断决策形成的，而是在外交部内部、周边派系和游说集团的相互沟通中产生的。意大利的维克托·埃马努埃尔三世没有弗兰茨·约瑟夫那么勤奋，他大部分时间都待在山里或是他在卡萨尔帕洛措的住宅中。尽管他也在努力读完外交报道，他一天总要花3个小时读报，且会把自己发现的错误仔细地记录下来。这位意大利皇帝与他的外交大臣们建立了良好的关系，他全力支持1911年占领利比亚的决定，却很少进行直接干预。尼古拉二世能够在不同的政治派系中按自己意愿做出选择，由此破坏政府的统一性，却无法制定议程，尤其是在日俄战争惨败之后。威廉二世比尼古拉二世更为积极，但比起俄国大臣们，威廉二世的大臣更能很好地保护决策过程不受上述干扰。威廉二世的想法总是过于奇特，无法作为任何形式的行动选择而被采纳。
无论欧洲的君主们是否对政治进行了积极干预，他们的存在一直都是造成国际关系不稳定的因素。只有部分实行民主的君主体制的存在呈现出多样性特征，这些君主是被他们各自的执行机构所认可的，他们能够直接干涉国家的媒体和人力，并且对每个决策都有最终责任。纯粹的外交政策已经不复存在，因为君主们会参与重要的国家问题——无果的比约克会晤很好地证明了这一点。然而，外交官和政客们（尤其是君主自己）一直将君主视为总舵手以及国家政策的拟人化，他们的存在使得决策过程的核心一直处于不确定的状态。在这种意义上，国王和皇帝是国际关系混乱的根源。这种明确性的缺失敦促各国之间应努力建立明确和透明的关系。
君主体制同样也使各国内部的关系界限变得模糊。比如在意大利，军队的统领权究竟在国王、军务大臣还是总参谋部长，还未被清晰界定。意大利参谋长在与德国和奥匈帝国政府同人进行商讨时，总是试图避免文官介入。同样，文官也将军官们排斥在自己的政治圈外。这样造成的后果是：意大利总参谋部长官甚至对意大利在哪种情况下，按三国协议规定，必须出战。
在这种情况下（我们可以在所有地区的君主制度中发现相似的情况），国王或者皇帝成为分散的控制链条的唯一汇合点。如果他无法行使综合职能、无法弥补宪法缺失的机能，那么国家体系的问题则不会得到解决，国家也不会团结。而这些君主往往都无法达到这样的要求，或者说是他们一开始就拒绝这样做，因为他们希望通过参与各种关键的执行职能，使自己的观点得以保留，并显现出其卓越性。这样的想法破坏了决策过程。现在的情况是这样的：相关的大臣所做的决策很容易被其同僚或对手推翻或破坏，这些大臣们经常觉得很难决定“他们的行为如何与大环境相融”。在这种疑虑的笼罩下，大臣们、官员们、军事指挥以及政策专家都认为自己有权力将各自的案例纳入讨论范围，而不是在个体意义上对政策结果负责。与此同时，人们感到必须要与君主的步调一致，于是出现了相互之间的竞争和拍马屁的局面，这破坏了部门之间的相互联系，而这种联系恰能够为决策提供更为平衡的解决办法。这样的结果造就了党派主义和夸张虚浮的十分危险的文化氛围，比如酿成了1914年7月所发生的一切。
如果君主无法决定外交政策的方向，那么由谁来决定呢？答案显然是外交首脑。这些人对国内外的外交官员进行监督，阅读并回复大部分的重要外交信件，并对议会和公众做出政策的解读和论证。然而实际上，与君主一样，欧洲国家的外交部长对政策形成的影响同样处在波动状态，且国与国之间也有不同。其影响力取决于一系列的因素：其他部门领导者（尤其是政府首脑）的意见和干预，君主的态度和行为，外交部高级工作人员对遵从部门领导者的意愿，以及体系内派系不稳定性的程度。
在俄国，外交大臣和他的家庭住在外交部内的公寓里——大广场上的一座巨大的、深红色的建筑，面对着冬宫。这样，他和他妻子、儿女的社会生活就会与外交部的工作交织在一起。被日俄战争以及1905年改革重塑了的政治体系动态走向决定了他出台政策的能力。一些有影响力的大臣继而着手建立一个更加集中的决策体系，这使得执行者能够平衡国内外的当务之急，并规范最高级别官员的行为。但这些努力究竟能获得什么样的效果还是有争议的。改革者中最为积极、最有才能的是谢尔盖·维特，他是财政和经济政策方面的专家，1903年，他因反对对朝鲜的政策，向政府递交了辞呈。维特试图成立一个由“总统”领导的“内阁”，这个内阁不仅有规范大臣、同僚行为的权力，还能够控制他们与沙皇的关系。更为保守的财政大臣弗拉基米尔·科科夫佐夫则将这些提议视为对沙皇专制原则的破坏，他认为只有政府形式才最符合俄国的国情。最后双方达成妥协：以大臣会议的形式成立一个类似内阁的组织，其主席或是总统被赋予解除不合作的官员职务的权力。尽管如此，“个人进谏的权利”还是被保留了。换言之，大臣们可以独立于首相（官方名称为“大臣会议主席”），直接向沙皇提出自己的意见。
这在一定程度上还是没有解决问题——一切都取决于继任的首相、大臣们以及沙皇的意见能否实现一种平衡。如果主席十分强硬，那么他会希望将他的意愿强加于大臣。但如果一个非常自负的大臣设法支持沙皇的意见，那么他会与其同僚分道扬镳，另辟蹊径。1906年夏，彼得·斯托雷平被任命为首相，这一新体系获得了一位魅力十足且地位举足轻重的领袖。当时新上任的外交大臣亚历山大·伊兹沃尔斯基看起来是那种能够配合的人。认为自己是“新政策”的支持者，且很快成立了外交部联络组织，搞好与杜马之间的关系。伊兹沃尔斯基以十分尊敬的语气与沙皇打交道，但不如他的前任那般讨好和恭顺。他致力于改革和政治部门现代化，同时，他是联合政府的积极的代言人。最重要的是，伊兹沃尔斯基与大臣会议的大多数同僚一致，同意与英国达成和解。
彼得·斯托雷平
然而，伊兹沃尔斯基对俄国外交政策的观点很快与他的同僚产生了分歧。斯托雷平和科科夫佐夫将《英俄条约》视为日俄战争以前告别多年来冒险主义的一次机会，它会让人们将的精力聚焦到国内的稳定和经济发展上来。然而对伊兹沃尔斯基而言，与英国的协议却为追求一种更为独断的政策提供了保证，尤其是在土耳其海峡通行权的问题上——英国在这一问题上一直对俄国的意愿进行阻挠。伊兹沃尔斯基认为，协约带来的良好的双边关系能够让伦敦接受俄国战舰通过土耳其海峡的许可权。这不仅仅是美好的愿景，英国外交大臣爱德华·格雷的举动让伊兹沃尔斯基更受鼓舞。1907年3月，格雷与俄国大使在伦敦签署条约，称“如果双方要建立永久的良好关系，那么英国将不再在其政策中坚持反对海峡通行权”。
正是在这样的背景下，伊兹沃尔斯基与埃伦塔尔进行了注定会失败的协商。在协商中，他许诺俄国会支持奥匈帝国吞并波斯尼亚—黑塞哥维那，而奥匈帝国则要同意修改海峡协议。与埃伦塔尔的共识是迈向全方位协议修改的第一步。这次行动得到了沙皇的支持，实际上，很有可能是尼古拉二世在背后敦促伊兹沃尔斯基与奥地利人谈判的。1904年以前，作为对远东扩张政策的狂热追随者，沙皇现在则将他的注意力集中在海峡问题上。一位俄国政客回忆道：“攫取达达尼尔海峡和君士坦丁堡的想法一直在他脑海中挥之不去。”为了避免来自斯托雷平、科科夫佐夫及其他大臣的阻挠，伊兹沃尔斯基利用了所谓的“个人进谏的权利”。这是政治家独立性的最高体现——这种独立性是通过游离在体制内不同权力中心的边缘获得的。但是他的胜利十分短暂，由于与英国之间没有达成最终协议，海峡政策破产了。俄国的舆论为伊兹沃尔斯基增添了不光彩的一笔，他也同时受到了来自斯托雷平和科科夫佐夫的指责。
短期来看，波斯尼亚兼并危机的瓦解（正如日俄战争的失败一样）重申了大臣会议的集体权威。沙皇失去了主动性，至少在当时是如此。伊兹沃尔斯基不得不做出让步，服从了联合政府的规则。而斯托雷平到达了他政治生涯的最高峰。专制政体的保守派支持者开始将其视为篡夺了帝国主人应有权力的“大人”或是“大宰相”。1910年9月，谢尔盖·萨佐诺夫取代了伊兹沃尔斯基的职位，这样的选择似乎强化了斯托雷平的统治地位。萨佐诺夫是个级别相对低一些的外交官，在外交部的高级职位上并没有什么经验，也没有贵族和皇室的人脉。他更没有多少参与圣彼得堡决策的经验，对政府圈几乎没有个人影响力。外界评论人士认为，他唯一的参政资格是因其“平庸和顺从”方面有很好的名声，以及其斯托雷平妹夫的身份。
就在伊兹沃尔斯基的政策破产以及他本人离开外交部之后，俄国的外交政策逐渐开始脱离外交部，落到了首相彼得·斯托雷平手中。斯托雷平认为，俄国需要不惜一切代价换取和平，因此要寻求一种调和主义的政策。这种观念的结果就是进入一段与柏林结好的时期，尽管波斯尼亚的局势紧张。1910年11月，尼古拉二世和萨佐诺夫来到波茨坦并开展了一系列会谈，这标志着俄德的和睦关系达到了顶峰。
一开始，斯托雷平的遇刺并没有改变萨佐诺夫的政策路线。在突然失去庇护者之后，萨佐诺夫立刻转而依靠自己制造影响力。但他自己本身处于弱势，加上斯托雷平的死亡，导致了体制内潜在不稳定性因素增多。那些身在国外的甚为老练和自信的俄国代理商则变得更加独立而不受牵绊。尤其是君士坦丁堡的N·V·恰雷科夫（N. V. Charykov）与在贝尔格莱德的尼古拉·哈特维希这两位大臣，他们感到圣彼得堡的控制力正在逐渐削弱，便开始着手进行冒进而独立的行动，以充分利用巴尔干地区恶化的政治形势。与此同时，俄国驻法国大使正是前任外交大臣亚历山大·伊兹沃尔斯基，他控制决策的意图（尤其是在巴尔干问题上）在其重新回到外交系统后仍然没有减弱。伊兹沃尔斯基在巴黎秘密策划，试图“通过外交手段对萨佐诺夫进行恐吓”。
萨佐诺夫黯然失色的日子并不久。日复一日，他开始充分利用科科夫佐夫（接替斯托雷平成为首相的继任者）的政治弱点，在巴尔干政策上发出自己的声音。重要的是，俄国各方在决策的影响力方面一直处于变动不居的状态，在君主、外交大臣、总统和大使的不同势力间游走。我们可以将这种情况称为“权力水力学”：当一方满溢时，另一方呈现出亏损，且体系内动态性的对抗在不同政治选择所造成的紧张状态下得到了进一步强化。俄国自由民族主义者和泛斯拉夫主义者更加倾向于在土耳其海峡问题上采取进取式政策，以寻求与巴尔干半岛的斯拉夫“同胞”们的团结。与此相反，保守主义者则强烈感受到俄国国内的政治和财政弱势，以及如科科夫佐夫所指出的，“以牺牲农民的口粮换来的激进的外交政策”所带来的危险，因此，他们不惜一切代价寻求和平的外交政策。
比如，1909年春，当议员们在杜马当中讨论波斯尼亚兼并危机的重要性时，代表联合贵族委员会的保守派们认为，波斯尼亚的兼并无论如何都不会损害俄国的利益和安全，俄国应当采取完全不干预的政策，与柏林建立和睦关系。他们认为，真正的敌人应该是英国，英国正在将俄国拖入与德作战之中，只为了强化他们在世界市场的控制地位。针对这种情况，立宪民主党内的亲法和亲英的自由主义者呼吁将三方协议发展成为三方同盟，以便俄国在巴尔干地区施加影响，挽救自己越发不景元的大国地位。这是所有外交政策执行者以及在今天试图解读政策的人所面临的核心问题之一：“国家权益”并非是世界上其他国家加诸在俄国政府之上的客观命令，而只是政治精英自己内部具体利益的投射罢了。
法国的情况虽然不同，但也有许多相同点。与俄国相比，法国的外交部（即根据其地址而命名的“奥赛码头”）享有更大程度上的自主权。法国的外交部是一个高度社会化且相对稳定的组织，有着自己的使命。其团队精神通过密切的家族血缘关系得到加强：朱尔和保罗·康邦分别是驻柏林和伦敦的大使，1914年驻圣彼得堡的大使莫里斯·帕莱奥洛格是朱尔和保罗的妹夫，其他主要的家族还有埃尔贝特家族、德马尔热里家族以及德库塞尔家族等。外交部的保密传统保护了其独立性，敏感的消息只能透露给内阁部长。对高层官员来说，拒绝将消息告知位高权重的政治家（甚至共和国总统本人）都是司空见惯的事情。比如1895年1月（尚在外交部长加布里埃尔·阿诺托的任期内），总统卡西米尔·佩里埃（Casimir Périer）在任职6个月后递交了辞呈，以抗议外交部没有告知他外交事务的最新进展，甚至是最重要的信息。政策文件皆秘而不宣。只有在雷蒙·普恩加莱（Raymond Poincaré）于1912年成为总理兼外交部长之后，他才获悉关于法俄同盟的重要细节。
约瑟夫·卡约
但外交部的相对独立性并没有必然地授予其部长权力和自主性。法国外交部长的权力非常小，甚至小于部里的人员。其中一个原因是部长人选的频繁更迭，这是战前法国政治的高度混乱造成的结果。比如在1913年1月1日到战争爆发期间，外交部就换了6任部长。在法国，政客在外交部的任期短暂，相较英国、德国和奥匈帝国，外交部的工作对其政治生命来说显得没那么重要。由于内阁的团结缺少制度约束，部长们的能力和抱负在严酷的党派斗争中消耗殆尽，而这正是法兰西第三帝国政府每天所经历的。
当然，也会有例外出现。如果部长能够在位足够长的时间且拥有巨大的决心和辛勤的努力，那么他必定会在工作中注入他个人的影响力。泰奥菲勒·德尔卡塞就是一个很好的例子，他在位长达7年（1898年6月～1905年6月），这巩固了自己在外交部的统领地位。这不仅得益于他的勤奋，还在于他不在乎巴黎的那些重量级官员，他在整个组织内建立起由志同道合的大使及官员组成的关系网。正如欧洲其他地方，法国的政治体系内部的派系也有此消彼长的趋势，因此对权力的分配不得不进行调整。在德尔卡塞的强硬做派下，高级行政官员（即“中央”）的权力份额逐渐缩小，而摆脱了中央限制的大使们则逐渐活跃起来——正如伊兹沃尔斯基和哈特维希在萨佐诺夫早期执政时的所作所为。德尔卡塞冗长的在位时间催生了一个小内阁，以在伦敦和柏林的康邦兄弟以及在罗马的卡米耶·巴雷尔（Camille Barrère）为核心人物。这些大使们定期在巴黎会晤，商讨政策，并在关键的官员之间游说。他们完全绕开了中央的那些官员，通过私人信件与部长交流。
高级大使们对自己的重要性有格外深刻的感触，尤其当我们将其与现在的大使们的气质和想法作对比，更能发现这一点。保罗·康邦就是一个典型的例子，1901年，他在一封信中评论道，整个法国的外交历史不过是一个长长的名单，记载着身在国外的大使们在来自巴黎的反对之下想要有所突破的各种尝试。当他对来自首都的官方指示感到不满时，常常将它们付之一炬。在与朱斯坦·德赛尔福斯（Justin de Selves，1911年6月～1912年1月任外交部长）的谈话中，康邦毫无城府地告诉对方，他认为自己的作用与部长一样重要。如果我们还记得从1898年他成为法国驻伦敦大使到1914年夏之间，康邦见证了9位外交部长在这个岗位上来了又走（其中两位还经历过复职），也许对此会更容易理解一些。康邦并不认为自己是政府的下属或雇员，而是因为其专业知识而被授权参与决策过程并担任重要角色的法兰西公仆。
保罗·康邦
康邦崇高的自尊感背后是这样一种信念（这也是众多高级大使的信念）：他们不仅是法兰西的代表，还是一个国家人格化的象征。虽然他在1898～1920年任驻伦敦大使，但康邦一句英文都不会说。当他与爱德华·格雷（他也不会说法语）见面时，他坚持将对方的每句话都翻译成法语，就算是很容易理解的词，比如“yes（是）”。和许多法国政治精英一样，他坚信法语是唯一一种能够表达理性思维的语言。他拒绝在英国建立法语学校，理由很奇怪：他认为在英国长大的法国人的智力发育都很迟缓。康邦和德尔卡塞通力合作，才有了1904年《英法协约》的诞生。康邦本人从1901年开始便做了大量的基础性工作，劝服他的英国同人在摩洛哥问题上达成和解，同时敦促德尔卡塞撤回法国在埃及问题上不切实际的声明。
在德尔卡塞辞职后（当时第一次摩洛哥危机达到顶峰），事情发生了转机。他的继任者们没有那么强势和有权威。莫里斯·鲁维埃和莱昂·布尔茹瓦（Léon Bourgeois）在位的时间分别只有10个月和7个月；斯蒂芬·皮琼（Stephen Pichon）稍微长一些，从1906年10月到1911年3月，但他厌恶工作，经常不来上班。这样就导致中央的影响力稳步上升。到1911年，两大派系合并，共同掌管法国外交事务。一方是老使节们及其行政同僚，他们支持与德国缔约，寻求务实的、开放的法国对外关系；另一方是朱尔·康邦称为“激进分子”的中央官员。
大使们在资历和经验上具有权威，但“中央”的人却拥有强大的制度和机构优势，他们能够干预媒体报道，控制官方文件的传输，此外，还能够干涉部长级职务的“黑色内阁”——一个规模很小但很重要的部门，他们对公开信负责，拦截并破解外交信件。就像俄国一样，这些机构性的、带有对抗性的部门与对外关系上的分歧是一致的。内部对于获得影响力的斗争因此也直接影响了外交政策的定位。
法国在摩洛哥问题上的政策就是一个案例。1905年，当法国和德国在摩洛哥问题上发生分歧，德国次年又在阿尔赫西拉斯败下阵来之后，巴黎和柏林都在寻找一种解决方式，化解摩洛哥冲突。对法国来说，如何对待德国在摩洛哥问题上的声明出现了分歧。巴黎应当调解德国在摩洛哥的利益，还是视而不见？支持第一种意见的一个代表就是法国驻柏林大使朱尔·康邦——保罗的兄弟。对于与德国消除积怨，康邦的理由如下：德国人有权为其海外的实业家和投资者说话；德国的最高层政治决策者，从德皇和他的亲密友人菲利普·楚·奥伊伦堡伯爵（Count Philipp zu Eulenburg）到伯恩哈德·冯·比洛、德国外交大臣海因里希·冯·契尔什基（Heinrich von Tschirschky）及其继任者威廉·冯·舍恩（Wilhelm von Schoen），都由衷地希望与法国结好。他指出，法国的派系政治和兴致勃勃的民族主义媒体要对两个邻国之间产生的误解负主要责任。康邦的努力带来的成果便是1909年2月9日法国与德国的和解协议，德国在摩洛哥的政治主动性被排除，法国与俄国在经济领域的合作价值也得到了肯定。
我们要讨论的另外一方面是拒绝任何让步的“中央”集团。在幕后，疯狂的反德主义者莫里斯·埃尔贝特（1907～1911年在“奥赛码头”任通信部总管）等重要官员，利用他与媒体的密切关系，暗中向法国媒体泄露有争议的缓和提案（德国人并不知晓这些提案），甚至针对康邦本人煽动侵略主义的媒体斗争，进行蓄意破坏。埃尔贝特是那些成功向法国决策施加个人影响力的杰出案例。类似于几年前艾尔·克劳著名的英国外交部备忘录（除了一点不同：克劳的文件是被打印出来的，共25页，而埃尔贝特却以潦草的手稿形式洋洋洒洒地写了300页），在其1908年的备忘录中，埃尔贝特故意抹黑法德近期的关系，还采取了恶意中伤、含沙射影以及恐吓的诡计。他写道：德国人是不真诚的、多疑的、不忠的、奸诈的两面派，他们试图和解的努力只是狡猾的阴谋，目的在于戏弄和孤立法国；他们更看重自己在国外的利益；他们的外交政策徘徊在“恐吓和承诺”之间。他还总结道，对于两国之间糟糕的关系，法国几乎不负任何责任，毫无疑问，法国在与德国打交道时一直是以“和颜悦色且高贵的姿态”。“如果公正地查阅一下文献便会发现，法国及其政府无论如何也不应对这种现状负责。”正如几年前克劳的备忘录，埃尔贝特的备忘录的重点只是抨击对方备受指责的动机和“病态”行为，却没有明确指出对方的罪名。没有迹象表明，埃尔贝特曾经改变过他对德国的态度。他和中央其他固执的官员都是与柏林缔约的最大障碍。
1911年3月初，政府的垮台以及皮琼的离任为中央机构的影响力达到巅峰提供了机会。外交部长皮琼的继任者是谨慎自觉但完全没有经验的让·克鲁皮（Jean Cruppi），他之前是一名地方官员，他之所以能够获得外交部的职位，是因为许多比他更适合这个岗位的人都拒绝任职——这也能够看出部长职位并不受人重视。在克鲁皮短暂任职期间（1911年3月2日上任，任期到6月27日），中央机关有效地控制了政策。由于承受外交部政治和商业部门主管的压力，克鲁皮同意中止所有与德国在摩洛哥问题上的经济联系，这是在变相否认1909年的和解协议。之后，一系列的举措逐步开展，不知不觉中，法国和德国之间关于从非斯到丹吉尔的铁路管理问题磋商被终止，在法国起草的关于摩洛哥的新财政协议根本就没有提到德国的参与。康邦大惊失色，他警示道，法国将自己与德国的关系引上了一条“困难重重之路”。
最终，在没有咨询其他利益相关国的前提下，法国作为宗主国，以镇压当地暴乱、保护法国殖民地人民为借口，决定于1911年春向摩洛哥城市非斯派遣一支规模庞大的军队。巴黎的行为同时触犯了《阿尔赫西拉斯决议》和1909年的《法德和解协议》。声称保护非斯的欧洲人团体而派遣军队的口实是虚伪的，摩洛哥内政所引发的叛乱以及其对欧洲人的危害也非常遥远。苏丹呼吁得到巴黎的援助——这其实是法国领事一手捏造的。当它被呈送到苏丹那里签字的时候，巴黎早就已经决定好要进行干预了。在这些事件之后，我们重新回到第二次摩洛哥危机上，当时的关键问题在于，并不是法国政府制定了对摩洛哥的激进政策，而是外交部的那些鹰派分子（他们对政策的影响力在1911年春和初夏达到无可匹敌的高度）。同俄国一样，权力从一个管理部门向另一个的倾斜，使得政策的论调和方向发生巨大的转变。
德国亦是如此——外交政策的形成来自于政治体系内不同权力核心的交锋。但在体制上，德国与其他国家有明显的不同。最重要的一点是，在1871年建立的囊括了德意志帝国这个复杂的联邦体制下，外交大臣的角色在很大程度上由帝国首相来承担的。因此，这一关键的职位实际上复合了诸多职能，与许多不同的部门有着联系。德意志帝国的首相通常还兼任着占据统治地位的联邦州普鲁士的首相兼外交大臣。普鲁士的领土居住着3/5的德国人口，此外还包括新征服帝国的领土。帝国没有外交大臣，只有一位外务秘书，他是首相的直接下属。首相与外交政策的密切联系通过这样一个事实便可表明：他的私人公寓就坐落在威廉大街76号那座小小的、拥挤的宫殿里——那里便是德国的外交部。
依赖于这样的政治体系，奥托·冯·俾斯麦才能在这一特殊的机构中获得统治地位，并一手包揽外交事务，而这样的政治体制正是他在德意志统一战争成果上建立起来的。1890年早春，俾斯麦离职，留下了一个谁也无法弥补的权力真空。继俾斯麦后第一位首相及普鲁士外交大臣列奥·冯·卡普里维在处理外交事务上并没有经验。卡普里维具有划时代意义的决策（坚持不修改《再保险条约》）实际上是在德国外交部一个小派系的帮助下做出的决定。该派系很长一段时间都在暗地里反对俾斯麦的观点，其领导人是弗里德里希·冯·霍尔斯泰因，他同时也是外交部政治部门的首脑；他是个极其聪明、表达能力强，私下却居心不良、不善社交的人。人们佩服他，却不喜欢他。他领导的派系很轻易地赢得了首相的支持。换言之，如同法国一样，外交部长（在德国是首相）一旦居于弱势方，便意味着主动权逐渐偏向威廉大街的那些高官手中——也就是柏林的“中央机关”。这种情况同样出现在卡普里维的继任者霍恩洛厄–希灵斯菲斯特（Hohenlohe-Schillingsfüerst）的任期内（1894～1899年）。19世纪90年代早期和中期，德国外交政策的形成不是通过首相或是帝国外务秘书，而是霍尔斯泰因。
霍尔斯泰因之所以能够成功，部分原因在于，他不仅与相关政客保持了良好的关系，还很好地处理了与德皇威廉二世身边智囊团的关系。那些年中，威廉二世积极地扩大自己的影响力，还决定成为“他自己的俾斯麦”，并试图建立他对德国臃肿的政治体系的“个人统治”。他最终没能达成这个目标，但他那让人发笑的举动却歪打正着地产生了一种对权力的聚焦效果，即大多数高层政客和官员共同协作，以避免皇帝对决策过程的统一性造成威胁。弗里德里希·冯·霍尔斯泰因和菲利普·楚·奥伊伦堡伯爵——德皇最亲密的朋友和最有影响力的智囊团成员，甚至包括毫无作为的霍恩洛厄，都深谙“对德皇进行管理”之道，通过忽略德皇的重要性来做到这一点。在1897年2月写给奥伊伦堡的信中，霍尔斯泰因认为，他已经在三个月内看到他们的君主完成了“第三项政策方案”。奥伊伦堡回复他，让他不要担心，他敢肯定德皇的计划并非“方案。”而是异想天开的“无关紧要的笔记”，对政策的执行几乎没什么贡献。首相也没有被他说服：“看起来陛下又在推荐他的另一个新方案了”。霍恩洛厄如实写道，“但是我并不觉得它是具有策略性的，他的方案多得让人应接不暇。”
将外交官伯恩哈德·冯·比洛推上首相位置的正是奥伊伦堡和霍尔斯泰因。作为首相霍恩洛厄之下的帝国外务秘书（1897～1900年），比洛在他的朋友们的帮助下，完全有能力控制德国的政策。1900年后，他的地位得到进一步巩固——德皇采纳了奥伊伦堡的建议，任命比洛为首相。与其他任何一任首相相比，比洛在极尽能事给威廉二世拍马屁的本领上更胜一筹，这也使得威廉二世信心倍增。尽管有许多政敌和存疑者，比洛–霍尔斯泰因–奥伊伦堡组成的三驾马车在一段时间内还是相当稳固地掌握决策权的。满足以下三个条件，它就可以良好地运转：一是，三个人对他们最终的目的达成一致；二是，他们的政策是成功的；三是，德皇没有从中掺和。
而1905～1906年摩洛哥危机期间，这三个条件都未满足。首先，在摩洛哥问题上，就德国的目标而言，霍尔斯泰因和比洛之间产生了分歧（比洛想要的是赔款，而霍尔斯泰因却不切实际地希望摧毁《英法协约》）。其次，1906年的阿尔赫西拉斯会议上，当德国代表团发现自己孤立无援、法国人技高一筹时，便宣告摩洛哥政策出现了灾难性的失误。这次惨败导致的结果是德皇与其首相分道扬镳（他一直对摩洛哥问题的行动方针抱有疑虑），进而继续成为决策过程的一个障碍。
在同一时间，俄国却上演着完全不同的场景：沙皇的东亚政策削弱了自身的地位，内阁的责任则得到加强。而在德国，高层军官的失败暂时让德皇的行动更自由。1906年1月，外务秘书的职位突然空缺（之前的在职者因为过度操劳而去世了），威廉二世对比洛的意见置之不理，按照自己的意愿选择了继任者。当时很多人都认为，德皇的一位亲密友人海因里希·冯·契尔什基（他俩经常结伴旅游）会是对抗比洛–霍尔斯泰因集团的人。1907年初，有传言称“比洛阵营”和“契尔什基的圈子”之间产生了不和。
在他最后担任首相的几年中（一直到1909年），比洛为东山再起进行了不屈的抗争。正如俾斯麦在19世纪80年代的所作所为，他试图建立新的效忠于自己的议会联盟，希望借此在政治上避开德皇的影响。他帮助策划了震惊世人的“《每日电讯报》丑闻”（1908年11月）：一家英国报纸刊登了对德皇的采访，其中德皇浅薄的言论激起了德国公众的抗议。比洛甚至间接地参与了1907～1908年的宣传运动，揭发了德皇亲密朋友圈内的同性恋行为，包括这位首相之前的盟友奥伊伦堡（他本人有可能确实是同性恋），而在德皇的支持下，他成了潜在的对手。尽管采取了大量的行动，比洛对外交政策的影响却一直没有达到他早先的状态。1909年7月14日，特奥巴登·冯·贝特曼·霍尔维格被任命为首相，事态才趋于稳定。霍尔维格缺少处理外交事务的经验，但他非常沉稳、谦和且出类拔萃，很快，他在大臣和帝国秘书之间树立了自己的权威。这也说明了德皇为何在经过了《每日电讯报》以及奥伊伦堡的丑闻之后，仍然没有像之前那么坚定地公开挑战他的大臣们的理由。
英国的情况完全不一样。不像斯托雷平和科科夫佐夫或是其德国同人比洛和贝特曼·霍尔维格那样，英国外交大臣爱德华·格雷爵士没有理由担心来自王室的不受欢迎的干预。在国际问题上，乔治五世非常由乐意他的外交大臣操持一切，格雷也同样非常享受来自首相赫伯特·阿斯奎斯（Herbert Asquith）的慷慨支持。不像他的法国同人，他并不需要与外交部其他位高权重的同僚进行对抗。比起他的法国同人们，单凭格雷持续的在位时间，就足以让他对外交政策产生持续的影响。1905年12月到1916年12月，爱德华·格雷一直大权在握，而在法国的同一时间段里，法国外交部却换了15个部长。此外，格雷在外交部的就职也加强了这样一部分影响，即那些支持他对英国外交政策观点的高层官员。毫无疑问，格雷是战前欧洲最有影响力的外交大臣。
爱德华·格雷爵士
正如他19世纪的先驱们，爱德华·格雷爵士出身于英国上层社会。他有着辉格党贵族后人的尊贵血统——他的曾伯祖父参与了1832年英国议会法案改革。在1914年之前登上欧洲政治舞台的政治家中，格雷是极其让人费解的人物之一。他的疏离感和傲慢使他区别于自由党党内的其他人。他很久以前就加入了自由党，但是他却认为外交政策十分重要，以至于备受议会争议。他身为外交大臣，却对英国以外的世界茫然不知，从来没有对旅游表现出兴趣，不会说外语，并且在外国人面前表现得十分局促。他是自由党政治家，可他的政策观点却遭到大部分党内人士的反对，与此同时，却得到了大部分保守党员的支持。他成为“自由帝国主义者”派系中最有影响力的成员，然而他却对大英帝国漠不关心——他对外交政策和国土安全的观点主要聚焦于欧洲大陆。
格雷的内在想法以及办事方法有着令人奇怪的不协调——无论是私下还是在公开场合。作为一个年轻人，他身上并没有表现出聪颖、好奇、对政治的野心和驱动力。他在牛津大学贝利奥尔学院虚度了光阴，在以不理想的成绩取得法理学学位之前（他之所以选择这个专业，是因为听人说该专业很容易），他成为学校室内网球代表队的冠军得主。他的第一个政治职位是通过辉格党家族的关系获得的。成年以后的格雷给人这样一种印象：对他来讲，参与政治与其说是在度假，不如说是在承担一种让人感到厌倦的责任。1895年，自由党在一次关键选举中败下阵来，导致议会解体，格雷当时作为自由党议员和外交部的议会副大臣，却声称自己并不感到遗憾，他说：“我再也不会上班了，我离开下议院的时间也指日可待。我们（这里指他和他的妻子多萝西）终于感到些许安慰。”格雷是一个热衷于自然的人，喜欢观察鸟类和钓鱼。在19世纪和20世纪之交，他的一篇关于用假蝇钓鱼的文章名噪一时。就连在任外交大臣时，他也经常抓住时机离开办公室到郊外去游玩，如果不是万不得已，他会十分厌恶把自己召回伦敦的指令。那些和格雷共事的人，包括外交官塞西尔·斯普林–赖斯（Cecil Spring-Rice），都认为格雷对郊游活动的热衷已经一发不可收拾，他们希望有人向这位外交大臣提议：“少花一些时间在他的鸭子上，多抽时间学学法语。”他的同僚们很难在他身上看到任何政治动机，他们深切地感到他是一个“丝毫没有个人抱负，冷漠而不易接近的人”。
实际上，格雷对于权力的胃口是很大的，他也准备为了获得并维持手中的权力而使用一些阴谋诡计。他之所以能够当上外交大臣，还要得益于他所信任的朋友们、自由党帝国主义者的精心策划——赫伯特·阿斯奎斯以及R·B·霍尔丹（R. B. Haldane）。在格雷钓鱼的小草房（位于苏格兰一个叫“维吕加”的小村庄）里诞生的“维吕加合谋”，旨在排挤自由党领导人亨利·坎贝尔–班纳曼爵士，并建立他们自己在内阁的关键地位。作为外交大臣，隐秘地办事、小心谨慎的态度以及在幕后交易是他的行事风格。在他看似温文尔雅的羞怯背后，隐藏了对反对性政策的手段和策略的直觉。
格雷很快就控制了决策过程，他的权力无人匹敌，这也让英国的外交政策直接聚焦在“德国威胁论”上。当然，如果将英国政策的重新定位仅仅看作爱德华·格雷一人的功劳，那就太有失偏颇了。幕后的人并非格雷，新政策的支持者包括伯蒂、哈丁、尼科尔森、马利特（Mallet）、蒂雷尔（Tyrell）等人（这些拥有相同观点的人组成了松散的小同盟），与其说他们受到格雷的控制和操纵，不如说是与他同心同德。诚然，格雷是十分依赖这些协同者的，比如他的许多决策和备忘录都是模仿哈丁的风格。格雷集团的优势地位受到了来自针对外交部的新机构改革的冲击，这些改革的目的并不是加强外交大臣的权威，而是对一批更大范围内的高官的影响范围做出界定。然而，为了巩固自己的优势，格雷所做出的努力和他的警觉性让人刮目相看。当然，他之前的共谋者、1908～1916年任职首相的赫伯特·阿斯奎斯为他提供的坚定支持也帮了不少忙。来自于下议院保守党大部分成员的支持也对他有所帮助，这证明格雷具有跨党派的影响力。
然而格雷的大权在握以及观点的一致性并没有完全让英国免受欧洲其他国家那样的政策波动。格雷集团的反德立场并没有在外交部之外产生共鸣，甚至连大部分内阁成员都不支持这种观点。在自由党帝国主义者和激进分子之间的矛盾的催化作用下，自由党政府（更广泛地说是自由党的行为）变得极端化。许多激进党领导人（其中不乏党内备受尊重的人士）强烈反对外交大臣的政策，认为这是在与俄国结盟。他们指摘格雷和他的同僚对德国采取一种完全不必要的挑衅姿态。他们质疑，安抚俄国所得到的好处是否大于与德意志帝国保持友谊的潜在利益。他们担心，三国协约的诞生并不会迫使德国采取一种更为激进的立场。他们敦促缓和与柏林之间的关系。另外一个问题是英国的舆论，它们来自文化和政治精英。尽管英国和德国之间隔三岔五就会有“媒体之间的交锋”，但英国的舆论在战争爆发前几年已经逐渐偏向于亲德的态度。英国精英阶层中除了反德的声音，同时还存在友好的声音。后者认为两国之间有着多层次的文化关联，这些人对德国的文化、经济和科学成就有着深深的敬佩之情。
面对这些挑战，格雷通过躲开敌对的监视来保护自己的决策过程。从他的办公桌上发出的文件经常标着“仅在有限范围内传阅”的字样。他的私人秘书也经常会做出这样的解释：“爱德华·格雷爵士认为只让这些人过目就足够了。”对重要决策的咨询，尤其是关于与法国的深层缔约问题，仅限于管理层中那些可信赖的人了解。比如，1905年12月和1906年5月，内阁并没有告知法国和英国之间举行的商讨事宜，而在探讨中，两个国家的军事代表在原则上达成了这样的共识：只要爆发战争，英国就可以给予法国军事上的支持。这样的行动符合格雷对政策的精英主义理解，以及他对于缔结协约的公开表态：事情应当符合“一种忠实和慷慨的精神”，以此确保任何不测的发生只会“加强”而不是削弱“双方的协议”，此外，循序渐进而达到深入承诺的过程应当始终避免“党派论辩”的干扰。换言之，格雷在实行一种二元政策。在公开场合，他多次否认英国有义务为法国提供援助。在反对者的敦促下，他常解释说，相互关联的军事行动方案也仅仅是应急计划。通过这一系列的手段，格雷成功地维持了英国外交政策的内部连贯性。
然而随着权力的平衡在英国政府和政治精英的派系之间不停地游走，我们还是能够很明显地感受到这种状态是如何变得复杂的。对那些直接与外交大臣和他的同僚们打交道的法国人来说，格雷爵士（这是他们中的有些人对他的很古典的称谓）将在爆发战争时站在法国这边，尽管官方坚持协约的无约束性。而对于没有参加过秘密谈判的德国人来说，英国会抽身于欧陆的盟国之外，尤其是当法俄同盟采取措施针对德国而不是相反情况时。
决策机构内不同利益方面的权力所形成的动荡，增加了欧洲国际体系内沟通交流的复杂性和不可预测性，尤其是在政治危机爆发的时刻：两个或更多的国家的政府在高度紧张和威胁的氛围中相互打交道。这种情况在1911年夏发生在德国和法国之间关于摩洛哥问题的争执上充分地体现了。正如我们所看到的，在法国外交部的一系列举措下（高潮是1911年4月向苏丹国派遣了一支大规模的法国军队），1909年的《德法协议》破产了。1911年6月5日，因为对法国单边攫取摩洛哥统治权力有所警觉，西班牙政府派遣军队占领了摩洛哥北部和西北部的拉腊什和凯比尔堡两地。现在来看，德国的干预似乎不可避免，于是，“黑豹”号炮舰于1911年7月1日及时地在摩洛哥海岸抛锚泊船。这艘炮舰的实力并没有给人留下印象，因为它已经超过了服役期达两年之久。
第二次摩洛哥危机中有许多让人感到奇怪的地方。事态发展到西欧国家之间即将爆发一场战争，但是当时反对党的观点并不是不可调和的，它们最后也成为持久解决方案的基础，但为何事态还是会恶化？部分原因在于法国外交部的不妥协。在危机爆发之初，掌握和控制主动权的是政府首脑机关，外交部长让·克鲁皮于6月27日离职的事实（就在“黑豹”号到达的几天前）巩固了高层官员们的地位。他的继任者朱斯坦·德赛尔福斯（像克鲁皮一样，他同样没有发挥自己的作用）很快便沦为法国外交部“内阁长官”莫里斯·埃尔贝特的傀儡。作为1907～1911年信息部的总管，埃尔贝特与媒介之间已经建立起密切的联系，他在第二次摩洛哥危机中竭尽所能地抨击与德国进行谈判的观点。部分原因是埃尔贝特以及其他拥有权力的高层官员的不妥协，才导致直到1911年7月底，法国驻柏林大使才接到通知，与德国进行商务研讨，探讨如何就法国在摩洛哥的独裁给予德国赔偿。
之所以有这样的缓和举动，全部仰仗于朱尔·康邦以驻柏林大使的身份，他越过外交部长直接向精力旺盛且直率坦诚的总统约瑟夫·卡约进行呼吁的努力（卡约于6月27日，即危机爆发前上台）。卡约是财政部长的儿子，他的父亲是著名的尤金·卡约（Eugène Caillaux），尤金曾在1870年之后迅速向德国提供了赔偿金。约瑟夫·卡约是位经济自由主义者，致力于实现财政现代化，他用商人的实用主义眼光看待外交事务。他认为，没有理由不按照其他国家的立场来对待德国在摩洛哥的商业利益，并且他对成为欧洲资本主义标签性质的重商主义经济政策进行了批判。内阁由此一分为二，一方是支持在摩洛哥问题上采取缓和政策的卡约，另一方是朱斯坦·德赛尔福斯，他是法国外交部鹰派的喉舌。在他的部长的敦促下，德赛尔福斯向阿加迪尔派遣了巡洋舰，这一举动很可能引发严重的后果而使事件升级。在卡约否决了这种选择后，鹰派开始组织力量对他和朱尔·康邦进行攻击。他们充分利用媒体报道，对缓和派人士进行贬损。卡约被莫里斯·埃尔贝特暗中破坏自己政策的行为激怒，叫他来办公室，用实际行动对他进行了警告：“我会像折断这根铅笔一样折断你。”卡约最终能够与德国达成和解，但只能通过与柏林进行秘密的和非官方的谈判（通过德国在巴黎的使节，通过在柏林的朱尔·康邦，或是通过一位从中斡旋的商人）来进行，以躲开部长和他的官员们。这样做的结果就是，8月初，卡约秘密地接受了柏林的意向赔偿措施，而外交部长朱斯坦·德赛尔福斯曾经对此提出坚决的反对。
这种暗箱操作的外交手段使总统成功地绕开了外交部那些反德的鹰派，但这种行为极具冒险性。1911年8月的第一个星期，谈判突然破裂，使得事态出现了不必要的升级，包括法国派遣部队以及德国战舰驶向阿加迪尔的威胁——尽管卡约和他的德国对手实际上是很愿意选择妥协的。卡约责怪那位名叫丰德尔的调停商人，因为他在沟通中误解了对方的意思。但是如果外交部官员没有谋划将他免职或是破坏与德国的协商的话，则根本不需要丰德尔这个牵线人或是卡约的幕后操作。也就是说，卡约是没有办法才被迫绕圈子以达成自己的承诺，因为他的部长同僚们拒绝接受他向柏林做出的保证。这种复杂局面增加了柏林对如何解读法国的行动的不确定性：正如一位德国外交官所言，这需要在两种完全矛盾的趋势中进行甄别，“尽管法国媒体以及军队的沙文主义甚嚣尘上，但卡约的政策似乎更占优势”。
德国在危机期间的政策并不是由首相贝特曼·霍尔维格所控制，当然也不是由德皇控制（他对摩洛哥问题丝毫提不起兴趣），而是在于士瓦本的帝国外交事务秘书阿尔弗雷德·冯·基德伦–韦希特尔（Alfred von Kiderlen-Wächter）。基德伦参与了1909年法国和德国在摩洛哥问题上达成协约的过程，因此很自然地，他应当在德国如何对法国派遣军队的反馈中起关键作用。正如德国高级官员的典型做派，这位外务秘书将其个人影响力施加到摩洛哥外交政策制定的始末，并与巴黎进行沟通。基德伦并没有兴趣让德国在摩洛哥分一杯羹，但他同样决定不会允许法国单方面控制该地区。通过模仿法国的行为（做出一系列越演越烈的反对姿态），他希望能够保障德国的利益，并在法属刚果问题上获得土地补偿。他完全有理由认为，这样的目标不用发生冲突就可以实现，因为在1911年5月，约瑟夫·卡约以及其财政部长身份向在巴黎的德国外交官保证：“如果你们意识到自身在摩洛哥的重要利益，那么法国就准备在别处做出妥协。”因此，在卡约6月就任总统后，基德伦便认为这会成为法国的外交政策。他拒绝将两艘舰船派到阿加迪尔，他相信装备水平甚至不足以成功登陆的“黑豹”号作为象征性的表态已经足够。
危机的进一步演变证明了基德伦对法国的反应判断失误。他在评估德国国内环境时同样出现了严重的错误。基德伦与德皇威廉二世的私人关系并不亲密，且正如1905年那样，皇帝对1911年的北非政策同样表示怀疑。为了规避潜在的反对声音，基德伦寻求德国的极端民族主义政客和公共人物的支持。但只要有媒介运动的介入，他还是无法控制舆论的方向和内容。结果，在民族主义媒体雷鸣般的煽动下（这让巴黎和伦敦都有所警觉），旨在持久地将危机控制在武装冲突的边界之内的德国政策得到巩固。极端民族主义报刊的大标题聒噪地呼吁“将摩洛哥西部还给德国”，而这反而成为巴黎鹰派们的把柄。让他们同样感到担心的是德皇，他对外务秘书进行了尖锐的批评，以至于基德伦在7月17日正式递交了辞呈。好在首相霍尔维格从中斡旋，才挽救了这一政策，并留住了基德伦。
1911年11月4日，一项法德条约最终将双方的共识清晰地定义出来：摩洛哥成为法国专属的保护国，德国的商业利益通过条约得到保障，且部分法属刚果地区被让给德国。但1911年的摩洛哥危机也暴露出法国外交政策上危险的不连贯性特征。1911年11月18日成立的整顿性委员会调查了莫里斯·埃尔贝特的行为，这揭露了巴黎高层官员们的精心策划的阴谋。卡约的名誉也同样被败坏了。在公众眼中，他和他的内阁沆瀣一气，通过一项条约而割让给德国过多的领土（在那些法国民族主义者眼中则更为恶劣），因为与德尔卡塞在19世纪90年代末所设想的换取摩洛哥的条件相比，德方承担得过少。总统与德国人暗中谈判的举动昭然若揭（黑色内阁破译了电文，并战略性地透露给了中央控制的媒体），他的命运也由此被决定：在仅仅就职了7个月之后，卡约于1912年1月21日下台。
德国方面对于1911年11月的条约同样不满，他们认为德国得到的太少。部分原因是基德伦引起的，在德国期望通过挑战法国在摩洛哥地位所得到的与实际微小的收效之间存在巨大矛盾（比如“摩洛哥西部的利益”），极端民族主义媒体将此作为噱头挑起了人们的不满。因此，这位外务秘书深化了政府以及那些声称自己是其“天然支持者”的极端右翼势力的分歧。然而民族主义媒体所认为的做出牺牲的条约却是必然的选择，因为基德伦没有其他办法避免君主控制政策的决策过程。
或许德国在危机期间政策出现摇摆所带来的最重要结果是，让巴黎更深地误解其行为，认为对方的政策是出于恐吓的目的。当新任总理兼外交部长雷蒙·普恩加莱阅读1912年前几个月的外交文件时，被德国摇摆于强硬和妥协的政策立场所震撼了：“当我们对德国采取缓和的态度时，德国不领情；而我们在任意场合下表现出强硬态度时，德国人又打退堂鼓了。”因此，他得出了一个并不乐观的结论：只有“威胁性的语言”才对德国人有效果。
同样，英国在危机期间的表现也暴露了其管理机构内部的严重分化。伦敦自由党内阁的反应十分谨慎，因为他们认为法国要对危机的爆发负主要责任，因此要规劝他们让步。7月19日，内阁甚至授权格雷告知巴黎，英国可能在某些条件下承认德国在摩洛哥的利益。法国政府气愤地反馈道，英国在这方面的首肯可能会破坏1904年的《英法协约》。而与此同时，以格雷为首的反德集团却采取了坚定的亲法立场。尼科尔森、乔治·布坎南（George Buchanan）、哈丁以及格雷本人侃侃而谈德国的威胁，此外还老调重弹，强调当务之急是要维护《英法协议》。7月19日，理查德·哈丁要求军事行动指挥亨利·威尔逊（Henry Wilson）延迟他的欧陆之行，以便能够用一个早晨的时间评估其军队实力，以防德法边境爆发冲突。当贾斯丁·德赛尔福斯对德国在刚果索要赔款的夸张程度表现出惊讶时，弗兰西斯·伯蒂爵士从巴黎致信格雷，告知他德国人“过分”的要求，这些要求“旨在让法国同意德国在摩洛哥海岸的控制权，但他们自己心里清楚，他们根本不可能成功”。然而这却是对德国立场的误读，并且这种误读进一步在英国海军主义者中造成恐慌，因为对他们来说，德国在大西洋建立要塞的行动是难以接受的。
德国获得大西洋港口的愿景使得格雷成功说服内阁，于7月21日向德国大使发出警告：如果德国人在阿加迪尔登陆，那么英国也会采取措施确保自己在该地的利益，即格雷也要派出英国的战舰。就在同一天，格雷集团进一步让事态升温：1911年7月21日傍晚，财政大臣戴维·劳合·乔治（David Lloyd George）在府邸发表演讲，向柏林提出严正警告。劳合·乔治称，英国不可避免地要“保护它的地盘和它在世界列强中的领先地位”。英国的权力不止一次地“拯救”其他国家于“巨大灾难，甚至种族灭绝之危险中”。如果英国被迫在和平与妥协于其他势力之间做出选择，“那么我在此强调，以此为代价的和平对于像我们这样一个伟大的民族来说，是一个不可忍受的耻辱”。次日，格雷成功鼓动了海军人士的不安，他警示劳合·乔治和丘吉尔，英国的舰队不久后可能会遭到袭击，此外他还通知第一海军大臣雷金纳德·麦肯纳（Reginald McKenna），德国的舰队已经被动员，整装待发，然而事实上，公海舰队还处于分散状态，德国人并没有打算将它们集中起来。
府邸演讲并非临时起意，它是由格雷、阿斯奎斯和劳合·乔治精心策划的棋局。就像卡约绕过了外交部，实施他与柏林进行谈判的鸽派政策，以格雷为中心的反德阵营同样绕开了自由党内阁，向德国传递出强硬和暗中挑衅的信息。劳合·乔治敏感的发言词并没有经过内阁的同意，而仅仅被首相阿斯奎斯和外交大臣格雷认可。这次演讲标志着劳合·乔治正式与鸽派激进分子阵营和自由帝国主义者分道扬镳。他的言辞在柏林造成了恐慌，德国方面一直认为英国政府没有必要破坏《法德协约》的进路。外交大臣阿瑟·齐默尔曼（Arthur Zimmermann）质询驻柏林的英国大使：“劳合·乔治是何方神圣？他怎么能够对德国耳提面命，并组织法国和德国的和解？”
劳合·乔治的演讲同样震惊了英国内阁中那些并不认同格雷的大臣们。印度事务大臣莫利子爵（Viscount Morley）公开指责这次演讲（以及格雷之后与德国驻伦敦大使的谈话）为“未被授权且并未成功的对德国的挑衅”。大法官劳尔伯恩大人（Lord Loreburn）认为英国过于积极地在这场争议中支持法国，而无论如何，巴黎明显是不占理的一方。他恳请格雷否认这次演讲，并澄清英国并无干涉法国和德国之间谈判的意图。
格雷集团最终还是胜利了。1911年8月23日召开的帝国国防委员会会议达成了一项共识，如果法国和德国开战，那么英国会迅速进行干涉，包括派遣英国远征军。阿斯奎斯、格雷和劳合·乔治等人均出席，但关键的激进人士，如莫利、克鲁（Crewe）、刘易斯·哈考特（Lewis Harcourt）以及伊舍（Esher）等人，却既没有得到通知也没有被邀请。接下来的一周充斥着激情洋溢的战争规划（这对激进人士来说是十分恐怖的事情）。就连阿斯奎斯都从密集的“军事谈话”中抽身而退了，这些军事谈话旨在于1911年9月同法国进行调度合作计划以及战略合作，但格雷却拒绝中止它们。英国十分乐于幻想事态极速升级的可能。就连在危机达到顶峰的时候，法国方面都没有做任何的战争准备，而霍尔维格在一封给伦敦的德国大使的信中却感慨：“看起来英国已经摩拳擦掌，准备随时开战了。”奥匈帝国外交大臣埃伦塔尔伯爵也得出了同样的结论：8月3日，英国以摩洛哥争议为借口，将德国视为其对手。与俄国的相对保守和绥靖姿态相比，英国的积极性尤为明显。正是因为英国做出这样的反应，维也纳也决定放弃在摩洛哥问题上的中立政策。
尽管如此，鹰派和鸽派的斗争却一直没有停止。正如法国外交部的官员对卡约和倒霉的贾斯丁·德赛尔福斯进行报复，迫使他们于1912年1月下台，之后英国的激进自由主义者又展开了对格雷政策的新一轮攻击。在这些大臣中有许多人从未对格雷在第二次摩洛哥危机之前向法国的承诺表示过满意。1911年12月，后座议员对格雷提出了质询。这些非议部分是因为对他策略的隐匿性表示失望：为何政府的那些可能代表英国人民的行动却并没有被公之于众？杰出的自由主义活动家阿瑟·庞森比（Arthur Ponsonby）以及诺埃尔·巴克斯顿（Noel Buxton）激烈地反对格雷，要求建立一个委员会来改善英德关系。事实上，对这位外交大臣的抨击已经遍布整个自由主义媒体。巴黎的那些强硬派成功地使卡约和他的缓和措施声名扫地，英国的“亲德”游说同样也没能取得实质性进展——将格雷和他的政策扫地出门。
三个原因导致了这样的结果：首先，由于英国的议会政治中强大的党派建构，英国的大臣们本身并不容易被这类质疑所击垮；其次，如果格雷的政策被全盘否定，那么他便会辞职，一并带走的还有劳合·乔治、霍尔丹，或许还有丘吉尔，在那些理性的非干预自由主义者眼中，这将昭示着政府中自由党人的末路；最后，重要的一点在于来自议会保守派对格雷与法国进行军事结盟政策的支持。帮助外交大臣预测第二次摩洛哥危机动向的一个方面便是阿瑟·鲍尔弗（Arthur Balfour，1911年11月前，他担任保守党领袖）私下提供的支持。1914年夏，一场笼罩在爱尔兰的危机即将爆发，这也引发了对保守党持续提供帮助的质疑。
但如果格雷的协约政策的本质是恰当并且合理的，那么面对来自如此具有影响力的国内反对者的叫嚣，他对自己的辩解则阻止他尽可能明确地阐释他本来的承诺。第二次摩洛哥危机后，格雷不得不同时面对两个问题：满足法国的要求（他已经对对方做出了明确的承诺），以及说服内阁中仍占据大多数的非干涉主义者他并没有这样做。1911年11月出台的两份内阁决议表明，他的内阁大臣同僚中有15人对格雷提出过警告，要求他停止支持那些与法国高层的军事会晤。当然，这些会晤并没有被提前告知他们或是提前征得他们的同意。1912年1月，劳尔伯恩带领下的非干涉主义者召开会议，达成了一项内阁声明，称英国“没有任何直接或间接的、公开或暗示的义务，来支持法国针对俄国采取的武力行动”。只有当劳尔伯恩告病辞职之后，格雷一众才从这些压力中松一口气。
对于采取以协约形式作为安全策略的政策平衡来自政府内部的反对声音的需要，使得英国发出的外交信号一直让人感到困惑和犹豫不决。一方面，英国的军事指挥通常在与法国同人的交往中自主决定并与之达成协议，这些来自英方的军事保证（一旦与德国爆发冲突）巩固了法国的地位。这些主动性行为并没有得到内阁的授权，更不用提英国议会了。1911年第二次摩洛哥危机期间，亨利·威尔逊被派往巴黎，与法国总参谋部人员进行商讨，目的是达成一项针对德国的英法联合动员计划，这便是1911年7月21日的“威尔逊–迪巴伊备忘录”——当时奥古斯特·迪巴伊（Auguste Dubail）将军是法国的总参谋长。这项备忘录规定，在动员的15天内，英国的6个步兵师、1支装甲部队以及2支骑兵部队（总共包括15万名士兵和6.7万匹马）将会被调往法国左翼。1912年前几个月，双方为了挫败德国的海军扩张，决定达成英法海军的合作，而这项决定进一步肯定了这样一种假设：一个防御联盟呼之欲出。
另一方面，1912年11月22～23日的格雷—康邦信件（正如莫利所言，这些信件是格雷那些非干涉主义政敌从他那里“敲诈”出来的）证明，《英法协约》只不过是一个联盟的象征，因为这些信中宣称双方具有独立行动的自由，甚至在第三方对其中一方进行打击时亦如此。英国究竟有没有支持法国的义务呢？格雷会在公共场合宣称，这些承诺只不过是没有约束力的权宜之策。而私下，这位外交大臣则将英法军事对话视为“与法国进行合作的义务”，只要“其行为并不具有挑衅性且是合理的”。当外交部常任副大臣阿瑟·尼科尔森爵士于1914年8月初力挺格雷，称“您一而再再而三地向康邦保证，如果德国先发制人，您将站在法国这边”，格雷只是回了一句：“是的，但是他并没有给我书面的回复。”
因此，在英国方面，英法之间的外交关系因为一种双重考虑而变得复杂起来。我们知道，格雷的公开声明需要字斟句酌，就连他的官方沟通都要满足内阁的非干涉主义者以及公众的要求。然而，保罗·康邦从那些伦敦的反德朋友以及驻巴黎的伯蒂口中听到的正是他所盼望听到的。潦草敷衍和不谨慎都是法国人所不能接受的。1914年“七月危机”达到高潮时，巴黎的决策者们、法国驻伦敦的大使，当然还有格雷自己都曾经一度感到高度焦虑。更重要的是，英方承诺的不确定性迫使法国的政策制定者不得不在东方寻求弥补手段，他们甚至更加强烈地希望与俄国建立军事联盟。法国政府、卢森堡驻巴黎的大臣纪尧姆伯爵（Baron Guillaume）在1913年春都表示，自己有义务“不断地加强与俄国的联盟关系，因为众所周知，与英国的友谊正变得越来越不牢靠和无效”。对德国来说，英国政策的模棱两可也使其产生了疑惑和苦恼。为了安抚非干涉主义者，格雷不得不对柏林保持开放的态度；然而同时他又多次对德国人进行警告，以免他们得出结论，法国被彻底抛弃并且担心英国不会及时伸出援手。这种信息混乱的局面以及欧陆列强之间权力关系的动态性造成的结果是，英国意图的不确定性，这种不确定性在“七月危机”中一直困扰着德国的决策者们。
爱德华·豪斯（Edward House）上校在1914年5月旅欧归来后，如实向美国总统伍德罗·威尔逊汇报：“欧洲的情形十分离奇，那里的军国主义氛围几近疯狂。”豪斯的观点部分来自于他的个人经历：他是典型的美国式“政治上校”。作为政治服务的回报，他在得克萨斯自卫队中获得了此等军衔。当豪斯上校拜访柏林时，德国人却将他当作军方人士来对待，常常在就餐时安排他和将军们坐在一起。他关于欧陆军国主义氛围的看法或许与这种不幸的误解有所关联。正是如此，来自大西洋彼端的人才感觉到战前的欧洲呈现出古怪的现象。高层政要、皇帝和国王们在出席公开场合时都会穿着军装，精心炮制的军事评论是公共仪式中不可或缺的一部分，华丽的海军军力展览吸引着大批的人，占据了画报的大部分内容。部队招募的规模不断扩大，直到几乎榨干了这个国家所有的男丁资源。疯狂的军事实力展览涌入大街小巷，甚至连最小的社区组织也不放过。这样的“军国主义”是如何影响1914年欧陆战争的决策的？是否正如一些历史学家所认为的，“七月危机”的根源是民事责任的消退，还是将军们手中的军事权力的异军突起？
在战前的管理集团中，军事与民事的冲突和分歧无可厚非，说白了就是钱的问题。国防开支成为政府开销的主力，部队长官们热衷于改良装备、培训士兵以及开展基础设施建设，因此不得不与民事政治家们斡旋，渴望更多的政府资源。与此相反，财政部长们以及他们的政治同僚则以财政紧张和维护国内稳定为由，力争限制军事力量的扩张。要想在这些较量中占上风，则必须依靠制度环境以及当下的国内和国际政治格局。
直到1908年，俄国军事指挥结构的混乱一直阻碍着将军们有效说服政府。但1908年后，这种情况得到了改善。军事管理改革之后，诞生了一个更集中的执行机构，设立了军政大臣的职务，他有向沙皇直接汇报军事动向的专权。从1909年开始，新任军政大臣弗拉基米尔·苏霍姆利诺夫（Vladimir Sukhomlinov，1914年7月时他仍在位）和意志强硬的保守派财政大臣弗拉基米尔·科科夫佐夫之间开始了旷日持久的敌对状态。在强大的总统斯托雷平的支持下，科科夫佐夫（财政职责和国内经济发展的一把手）一直阻挠或是剥夺苏霍姆利诺夫的预算制定。工作上的摩擦迅速加剧了两人之间的私仇。苏霍姆利诺夫认为科科夫佐夫是一个“狭隘、啰嗦、自私的人”，而科科夫佐夫指责这位军政大臣无能、不负责任且贪污腐败（看起来他的指责好像更有道理）。
科科夫佐夫的德国同行是1909～1911年任职的财政大臣阿道夫·韦穆特（Adolf Wermuth）。在首相贝特曼·霍尔维格的支持下，韦穆特努力调整帝国的预算，削减公债。韦穆特指责蒂尔皮茨过度开支，经常抱怨这位海军大臣的失职，与科科夫佐夫抱怨苏霍姆利诺夫在处理军务基金时的挥霍态度如出一辙。这位财政大臣的格言是：“无税收，不开支。”在参谋长和军政大臣之间同样反复出现矛盾，因为前者要求增加资金供应，而后者常常拒绝或反对。近期的一份研究甚至表明，总参谋长阿尔弗雷德·冯·施里芬（Alfred von Schlieffen）规划大举西进行动的著名的“1905年备忘录”在一定意义上看并非“战争计划”，而更像是向政府要钱的恳求。除此之外，施里芬设想派遣81个师，这超过了德国当时实际拥有的动员总人数。由于联邦宪法向其成员分配直接税收的收益，而不是面向帝国政府，因此德国的军事财政问题更为复杂。德意志帝国的结构转移限制了帝国国防开支，而这种限制在英国、法国和俄国是不存在的。
然而，对财政资源的争夺在德国却很缄默，因为军事预算每隔5年才向议会提交一次，这种系统叫作“五年计划”。因为军事高层人员将这种“五年计划”视为保护军队免遭议会持续干预的手段，他们则十分不情愿通过请求大量的额外预算来破坏这种体系。这样的体系成为自我限制的有力保障。正如普鲁士军政大臣卡尔·冯·艾内姆（Karl von Einem）在1906年6月所观察到的那样，“五年计划”虽然是一项麻烦的安排，但是有用的，因为“如果改为按年度提交，每一次军事扩张后针对军队存在意义的粗鲁而固执的挑唆将会更为危险”。甚至在1911年，当人们进行“五年计划”的改革，且总参谋长赫尔穆特·冯·毛奇（Helmuth von Moltke）
以及军政大臣约西亚·冯·黑林根（Josias von Heeringen）协力谋取军队的实质性扩张时，其对手（财政部的韦穆特以及首相贝特曼·霍尔维格）则保证，和平时期军事力量的增加非常有限（约1万人）。
在每个欧洲国家中，我们都能洞悉这种类似的紧张状态。在英国，自由党人于1906年要求承诺削减用于布尔战争的大规模军事开支，并取得了绝大多数人的支持，其口号是“和平、节约与改革”。在寻求与法国和俄国相互理解的决策中，预算限制是其中很重要的一方面。其中的一个结果便是，当英国海军预算水涨船高时（1904年英国海军花销是德国的3倍。到1913年，其仍是德国的2倍还要多），陆军的花销却在战前的几年中基本不变，这迫使军政大臣霍尔丹不得不考虑有效节约和机构重组，而并非扩张规模。在奥匈帝国，双轨制政体的喧嚣舆论实际上严重阻碍了君主在世纪之交发展军事的步伐，因为匈牙利议会中主张自治主义的集团通过减少匈牙利的税收和招募，使得联合军队遭受了巨大损害。在这种情况下，关于增加军事拨款的提议在无尽的立法斗争中消磨殆尽，正如奥匈帝国参谋长所言，哈布斯堡的军事力量在“持续停滞”的状态下裹足不前。这就是为何在1912年，奥匈帝国仅仅花费了其国民净产值的2.6%来进行防御的一个原因。这一百分比要低于任何一个欧洲国家，当然也远远低于其自身经济所能承受的范围（俄国、法国和德国当年的比例数据分别为4.5%、4.0%以及3.8%）。
在法国，19世纪90年代发生的“德雷福斯案”摧毁了第三帝国的军事力量与民事力量之间达成的共识，并将军队中的高层人物置于公开怀疑的风口浪尖上（这被视为教士与保守派的态度），尤其是那些共和主义者和反教会干预政治的左派人士。紧随这些言论之后的是，连任3届的激进派政府寻求积极的“共和化”军事改革，尤其是在埃米尔·孔布（Émile Combes，1903～1905年）和乔治·克里孟梭（Georges Clemenceau，1906～1909年）担任总理时。政府对军队的控制越发严密，民事主义至上的部门壮大起来。尽管军事专家提出了意见，但兵役的年限还是从1905年3月开始由三年降到两年，目的在于将在“德雷福斯案”发生的几年中在政治上十分可疑的“禁卫军式的护卫队”转变成由后备军人组成“人民军队”，以担当战争时期的国家防御任务。
仅在战争打响前的几年，事情才开始向着军方的意愿发生转变。比俄国提前一些，法国的军队领袖于1911年被合法化，约瑟夫·霞飞（Joseph Joffre）正式走上和平时期承担军事计划的官方责任以及战争期间指挥主要作战部队的职位。为了筹措资金而进行的“长期而痛苦的斗争”还在继续，但在1912～1914年，普恩加莱政府以及后来普恩加莱个人支持军方的态度，因为法国政策和舆论主导的复杂重组而得到加强，这为重整军备创造了良好的条件。到1913年，在政策上恢复三年服兵役制已经可行，虽然遭到了财政部长路易–吕西安·克洛茨（Louis-Lucien Klotz）的反对。克洛茨认为，对边防要塞的巩固会更划算且更有效。同样，在德国，第二次摩洛哥危机之后的沮丧情绪使得军政大臣黑林根以及总参谋长毛奇痛下决心发展军队。利用他在帝国财政部的职位，阿道夫·韦穆特对昂贵的军费开支进行了顽强的抵制，但他却不得不在1912年3月辞职，因为他的政策已经无法获得政府的青睐了。韦穆特的财政紧缩时代宣告结束，而军事开支的倡导者逐渐以绝对优势压倒了其海军对手。经过在很长一段时间的相对停滞状态之后，1913年7月3日的军费法案将德国的军费开支推向了空前的高度。
我们将视线转回俄国。仍旧担任财政大臣并在彼得·斯托雷平被谋杀后接替其首相职位的弗拉基米尔·科科夫佐夫发现，对苏霍姆利诺夫无休止的游说和遏制军务部的秘密谋划变得越来越困难。在1913年春的一次重要的大臣级会晤中，两人之间的敌意达到极限：苏霍姆利诺夫以一份主要预算提案将科科夫佐夫打了个措手不及，与会的所有人都被提前告知了提案内容，除了科科夫佐夫本人。按照俄国的惯例，君主的支持对权力的平衡起着重要作用。“在您和苏霍姆利诺夫的争执中，您总是正确的，”尼古拉二世于1912年10月对科科夫佐夫说，“但我希望您能理解我的想法：我会支持苏霍姆利诺夫，不是因为我对您没信心，而是因为我不得不批准军事开支。”
资源的大规模转移是否意味着权力的转移，或至少是政治影响力的转移？关于这一问题的答案需要考虑到不同国家的不同情况。毫无疑问，政体中的民事控制最稳固的当属法国。1911年12月，当霞飞阐述他的新战略计划时，他将其聚焦在跨越德法边境的大规模攻势调度上，激进党总统约瑟夫·卡约简略地告知总参谋部，决策最终的责任在于民事组织。卡约多次指出，他们的职责仅仅在于在专业范围内为其政治主人出谋划策。增加军事开支的变化以及对霞飞进攻调度的支持不是来自军方，而是那些政客们，尤其是他们的首领——具有鹰派作风但本质上却强调民用主义的雷蒙·普恩加莱。
俄国的情形完全不同。在这里，沙皇在专制统治中的重要地位使得大臣以个人名义实行相对自治成为可能。军政大臣弗拉基米尔·苏霍姆利诺夫就是一个典型代表。在他1909年上台时，圣彼得堡正爆发一场针对议会控制军队的争执。一组颇具影响力的代表坚决维护杜马对国防政策的监督作用。苏霍姆利诺夫则介入进来，破坏杜马的权利，以阻止“民用思想”渗入军事决策中，并保护沙皇的特权。也正是这一特权招致了公众的愤怒，但确保他能够保住自己的皇位。对皇室的支持使得这位军政大臣敢于起草一份安全政策，而这项政策与俄国对法国的官方承诺格格不入。
与满足法国的要求不同（即在动员的第一阶段采取对德国的迅速攻势），苏霍姆利诺夫1910年的重组将俄国的兵力调遣从与波兰的西部边界转移到俄国国内，其意义在于在单元作战力量和密集兵力之间应寻求更好的平衡，并打造一支能够被调遣至东部作战的军队。在战争的第一阶段，西部边界可以欲擒故纵地拱手让与敌人，但俄国的军队可以进行大规模反击进攻。这项创新似乎并没有刻意迎合外务部门。法国军事专家起初对这项新计划表示十分恐慌，因为他们认为，这样的话，法俄同盟中先发抑制德国的军事措施成为泡影。俄国人确实引起了法国的焦虑，但苏霍姆利诺夫拥有足够的独立权来设想和实施一项与法国之间的同盟（这也是俄国外交政策重心）格格不入的政策。
在沙皇的庇护下，苏霍姆利诺夫同样能够对科科夫佐夫的权威进行暗中破坏，不仅通过以军事预算的形式对其进行挑战，还包括在大臣会议中组建一个敌对分子集团。因此，这些举动为他提供了一个阐释他本人对俄国的安全形势的意见的舞台。1912年11月的第4周，即在一系列重要的会议结束后，苏霍姆利诺夫表态道，战争是无可避免的，“越早发动战争，我们越能从中获得更多的利益”；他认为，一场战争“对俄国有百利而无一害”。这种奇怪且颇具蒙骗性的言论让谨慎的科科夫佐夫大为震惊。但苏霍姆利诺夫之所以如此狂言，是因为他取得了其他民事大臣的支持，比如鲁赫洛夫（Rukhlov）、尼古拉马克拉科夫（Nikolai Maklakov）、谢格洛维托夫（Shchglovit ov）以及最为重要、最有权势的亚历山大·克里沃舍因（A. V. Krivoshein），克里沃舍因担任农业大臣一职，同时也是沙皇的心腹。1912年的最后几个月里，大臣会议中出现了“战争党派”，而这一部分人的头领便是苏霍姆利诺夫和克里沃舍因。
同样，在德国，体制内的“禁卫军”性质使得军队拥有一定自由。诸如总参谋长这样的关键角色自然能够时不时地对决策施加影响，尤其是在局势高度紧张的时候。遵从军事指挥官的命令是足够容易的，但明确他们在政府决策咨询中的地位则要相对隐晦一些，尤其在这样的情境下，例如俄国的大臣会议这样的决策组织一旦缺席，军事和民事官员们之间公开化的冲突则会变得没有必要。
理解军事与民事政策制定之间相互关系的一个方式是，考察大使、大臣以及大使秘书的官方外交手段，及其与处于总参谋部和海军部监管下的军事和海军部门之间的关系，而后者对时事的观点时常与官方外交部门相左。举一个简单的例子，1911年10月，德国驻伦敦的海军随员威廉·魏登曼（Wilhelm Widenmann）向柏林发出了一份报告。魏登曼在其中写道，英国的海军官员如今公开承认，英国在第二次摩洛哥危机爆发的几个月中“动员了其所有的舰队”。英国看起来“仅仅在等法国一声令下，便会向德国发动攻击”。更糟糕的是，新任第一海军大臣是“不讲道德、野心勃勃且不可信赖的煽动者”丘吉尔。因此，德国也必须武装到牙齿，以避免遭到无端的打击，这种防范心理和做派正如英国1807年将丹麦悉数驱逐一样。海军的军备重整十分必要，因为“英国人给人留下的只有一个印象：树立一个坚定的目标，并以不屈不挠的意志去达成它”。这些报道传到了威廉二世那里，他高兴地进行了批注——“好”、“好的”、“太棒了”等诸如此类的话语。这种行为背后并没有什么让人感到奇怪的，魏登曼确实汇报了他在伦敦的所见所闻，但他更隐晦的建议是要阻止柏林的总参谋部利用第二次摩洛哥危机破坏海军的财政优势。
魏登曼报告的意义不只在于其内容或是德皇的反应，更在于它们引发的首相以及外务秘书的反响。贝特曼·霍尔维格对这种超越外交规范的恐吓行为感到震怒，他要求德国驻伦敦的大使梅特涅伯爵（Count Metternich）写一份报道反驳魏登曼的言论。梅特涅对魏登曼的言论做了相应的改动。1911年夏，“整个英国”确实“做好了战争的准备”，但这并不表示英国有先发制人的动机。准确地说，对许多年轻的海军军官来说，战争“并不是不受欢迎的”，但这种态度是其他国家的军事官员所共有的。梅特涅认为，无论如何，对英国来说，这样的问题并不是由陆军或海军军官所决定的，也不是由军政大臣决定的，同时也不是由第一海军大臣决定的，而是一个由相关大臣组成的内阁决定的。梅特涅称：“正是在这里，舰队和部队才是政策最重要的工具，才是终结一切的手段，而不是政策过程中的决定性因素。”无论如何，英国都想将夏天出现的危机局势置于脑后。因此，与其将所有的一切都置于军备的篮子中，德国政府不如寻求与伦敦关系的改善。
而这次德皇显然不高兴了：“不对”、“胡言”、“不可理喻的废话”、“胆小鬼”，这些潦草写就的不快被写到了文件的边缘。“我不同意大使的观点！海军随员才是对的！”两份内容冲突的报道中很奇怪的一点是，双方都对政策的形成有一定影响。德皇以魏登曼的报道作为借口，要求一部新的海军法，而霍尔维维格则接受梅特涅的意见，继续采取缓和的措施。正如一位高级军官之后所言，在德国，“德皇制定一种政策，首相则有他自己的另一套想法，而总参谋部却一直在提出自己的意见”。
乍看之下，我们似乎可以做出这样的判断：在民主议会制的英国和法国（在这些国家中，民事决策者发号施令）以及体制更为专制的俄国、奥匈帝国和德国（在这些国家中，尽管有不同程度的议会形式，但军方总能够借助与君主的关系，以一种平等甚至更高的姿态与其民事对手抗衡）之间形成了清晰的界限。但真实情况比这样简单的二分法复杂得多。在法国，1911年之后的军事重组使得总参谋长霞飞的权力大为集中，集中到什么程度呢？他对武装部队的控制权甚至超过了他德国的贵族军事主义者同人赫尔穆特·冯·毛奇，甚至法国军队的新规定几乎使军队实现了完全的自治，尽管与德国的军队不同，这种自治仍然需要建立在相关民事部长的合作和支持的基础上。
同样，在英国，与法国之间不断深化的协约关系是军方促成的，而不是通过民事协商和共识实现的。我们已经目睹在1905～1906年的第一次摩洛哥危机期间，英国军方的关键人物是如何急切地想为法国提供帮助。我们完全不知道英国的军事指挥者是否将自己真正视为顺从的政治仆人。威尔逊并不是在简单地循章办事，关于未来的欧陆大战中英国军方要扮演的角色，他有他自己的想法，他不断呼吁一场军事冲突。正如他的其他同人，威尔逊轻视民事政治家，认为他们完全没有能力理解军事事务的重要性。在他的日记中写道，爱德华·格雷爵士是一个“愚昧、自负而无力的人，他无法在一个比葡萄牙面积还要大的国家中胜任外交大臣”。至于自由党内阁中其余的人，不过是“肮脏、愚蠢的卑鄙小人”。军方对政府的整体印象是“理论上的胜者，实践中的矮子”。出于政治上的保守性，威尔逊不遗余力地抨击他所轻视的自由党政治领导人，他通过亲密的伙伴尼科尔森爵士从外交部获得信息，然后将其传达给保守党的同僚们。在亨利·威尔逊将军眼中，奥匈帝国的康拉德和塞尔维亚的“阿匹斯”在英国都有“翻版”。与法国之间的军事对话的意义不仅仅在于其施加于民事领导人的压力，还在于因为它们的存在，与法国并肩同德国作战获得了道义上的合法性。因此，协约国的军事化揭示了英国军事计划以及官方外交立场之间不断深化的矛盾——后者总体来说仍然排斥一切与“结盟”有关的字眼。
在法国与俄国的盟友关系中，也有类似的事情发生。法国军方指挥官们破坏苏霍姆利诺夫1910年派遣计划所做的努力，导致双方之间的军事规划产生了进一步的相互依赖性，即该过程由军事部门所控制，但受到民事领导人的制裁。但是就算得到民事领导人的批准，他们也无法改变其中的决定性因素。当法国在法俄年度联合参谋会议上指出，俄国挥霍了太多借贷用于其在西部的铁路修建时，其结果却导致圣彼得堡的权力从科科夫佐夫转移到了他在俄国军方的对手那里。或许当科科夫佐夫指摘军方利用联盟关系加强他们在俄国政治体系中的分量时，他的想法是对的。
相应地，俄国对法国盟友的要求对法国国内政策也产生了潜在的深远影响。1914年，当俄国人发出警告，称任何减少国家兵役年限的做法都将破坏法国作为盟友的价值时，他们迫使国家领导人支持一项措施（即新近采取的“三年法令”），该措施与法国的选民产生了分歧。就连这项行动计划中最为技术性的细节都为政治矛盾爆发增加了火药味。法国的一小部分关键决策者费尽千辛万苦，向那些在政治背景下可能会进行抵制的人（主要是激进党和激进社会主义者）隐瞒这些策略性的联盟承诺的程度和本质。当普恩加莱与军方于1914年年初共同向致力于防御措施的内阁隐瞒法国战略的攻击性本质时，对自由裁量权的需要变得尤其强烈。普恩加莱在处理这些事务时过于保密，以至于他和霞飞甚至向陆军部长阿道夫·梅西米都隐瞒了新计划的细节。直到1914年春，建立法俄军事战略合作的承诺成为潜在的分歧，因为它使得法国不得不坚持一项连公共合法性都没有保障的军事计划。普恩加莱的斡旋行动究竟还能持续多久，我们不得而知，因为1914年夏爆发的战争让这件事无疾而终了。
因此，我们可见其中两个相互影响的过程：一方面，积极地采取宽容手段的想法不得不退让于本质上处于从属地位的军事领导；另一方面，禁卫军式的军队在享受相对独立性的同时也不得不受到政客们的遏制、操纵。毛奇要求进行防范性战争的建议被德皇以及民事政治领导人阻挠，正如康拉德同样被皇帝、弗朗茨·斐迪南大公以及利奥波德·冯·贝希托尔德干预一样。科科夫佐夫也曾一度成功地遏制了军政大臣更激进的想法。1913年年底，当苏霍姆利诺夫试图将作为总统和财政大臣的科科夫佐夫完全排除在军事开支的商讨之外时，大臣会议意识到这位专横的军政大臣的所作所为有些过分，并拒绝了他的要求。在俄国、德国、奥匈帝国、英国和法国，军事战略最终还是从属于民事政治家领导人的政治和政策的。
虽然如此，军事和民事之间的摩擦和实力均衡的问题还是没有解决，他们各自在政策制定过程中施加的影响继续成为列强之间不明朗关系的原因。欧洲所有的列强都做出这样的假定：在各自政府中都存在鹰派军事团体，并且它们都在不遗余力地评估这些组织究竟产生了多大的影响。在1913年2月（当奥匈帝国和俄国在巴尔干地区的紧张关系达到顶峰时）与德国驻圣彼得堡大使普塔莱斯伯爵（Count Pourtalès）的谈话中，俄外交大臣萨佐诺夫认为从对方在圣彼得堡工作的第一天开始，就一直充满着和平的愿景。但他是否能够强硬到抵抗来自总参谋长康拉德·冯·赫岑多夫（他尚武的规划在俄国军事情报部人尽皆知）的压力呢？即便贝希托尔德在当下仍然受到控制，那么权力会不会在二元君主制失效的情况下滑入军方之手，使得他们寻求更激进的解决方式？第一时间就注意到苏霍姆利诺夫和科科夫佐夫之间的权力之争的萨佐诺夫发现，这位总参谋长已经让俄国处于与奥匈帝国开战的边缘，他最清楚军事和民事决策者之间的关系是何等诡谲。在一篇关于1914年3月圣彼得堡氛围的精妙分析中，普塔莱斯觉察到主战派和和平派之间的一种均衡状态：“正如缺乏既有意愿又有影响力的人，且能将俄国拖入一场战争冒险的人一样，同样缺乏的还有其地位和影响力都足够强劲地唤起人们的自信，从而让俄国在若干年内走上和平之路的人。”科科夫佐夫关于这一问题的分析则不甚乐观。对于他来说，沙皇似乎花费越来越多的时间在“军事圈子”中，而该圈子的人的“简单化观点”正“汇集着越来越多的力量”。
民事政治家并不乐意利用战争派的存在来强调他们自己的观点，这使得利用外部优势阐释这种关系的本质变得更加困难。因此，在1912年霍尔丹主政时期，德国人希望英国能够相信，柏林政府分裂出了鹰派和鸽派两大阵营，且英国的让步能够强化贝特曼·霍尔维格首相的地位，从而与柏林的主战派抗衡。1914年5月，他们又故技重演，通过一系列“具有鼓舞性”的媒体文章声称，英国和俄国海军对话的持续只会加强军方的势力，而打击温和的政治领导人。正如政府间沟通的其他领域，其各自体系中军事和民事关系的变易性被认知错误虚假陈述扩大了。
1909年3月，时任德国首相比洛在德国议会上宣称：“在过去的十几年中，世界上发生的任何冲突并不是都由王室倾轧或大臣们的阴谋，而是舆论激扬的煽动，这种情绪横扫媒体和议会。”比洛的断言是否正确？形成外交政策的力量是否超越了首相们和大臣们，而掌握在游说集团和政治刊物手中？
有一件事是不容置疑的：战争爆发前的最后几十年中，政治公共领域以及更广泛的关于国际关系事务的公开讨论迅速地扩大着范围。德国出现了一大批民族主义媒体，它们致力于成为公众情感和游说政府的渠道。这样的结果导致了政治批判实质上和风格上的转变，这些批判变得更加蛊惑人心，追求一种传播更广、更极端的目的，因此政府时常发现自己处在一种指控中，即他们在追求民族目标时没有表现出足够的自信和肯定。同样，在意大利，我们也可以感受到一种更果断和苛求的政治舆论已经形成：在极端民族主义者恩里科·科拉迪尼（Enrico Corradini）以及煽动者乔瓦尼·帕皮尼（Giovanni Papini）的影响下，意大利第一个民族主义政党意大利民族者联盟于1910年成立。通过其议会代表和报纸，该政党要求奥匈帝国在亚得里亚海岸所管辖的意大利人居住地区，并在其他手段都行不通的情况下诉诸战争。到1911年，就连都灵和罗马相对温和的媒体都在雇用信奉民族主义的记者。在这里，甚至出现了比德国还严重的与政府之间的冲突。在俄国也是如此，在19世纪的最后几十年中，出现了一大批刊物，到1913年，莫斯科最畅销的日报日销量达到了80万份。尽管审查制度依然存在，但统治者还是在外事问题上给予了很大的舆论自由（只要它们没有直接批评沙皇及其大臣即可），并且大部分重要报刊要求退休的外交官讲述其外交政策。此外，在波斯尼亚危机之后，俄国的舆论变得逐渐独断（尤其在巴尔干问题上）、逐渐与政府背道而驰。同样，在英国，迅速发展的报刊呈献给读者大量的民族主义、敌对情绪、安全危机和战争狂热。在布尔战争期间，《每日邮报》日销售量达百万份；1907年，其平均销售量仍在85万～90万份。
因此，君主、部长级高级官员有足够的理由对媒体严加管控。在议会体系中，积极的宣传可以被转化为得票，而消极的报道则可能酝酿的是反对的声音。在更为专制的体制中，公众支持成为民主合法性不可或缺的替代品。有些君主和政客积极地关注媒体，每天花费数小时研读报道。威廉二世就是一个例子，但他对公众批评的敏感本质上并不让人觉得意外。沙皇亚历山大三世曾经对外交大臣拉姆兹多夫说：“如果我们在外交政策上失去了对公众舆论的信心，那么一切就都无从谈起。”在20世纪早期的欧洲，任何政体都会承认媒体在外交政策制定中的重要性。但他们确实因此而受到钳制了吗？
在处理公众意见时会出现矛盾，大臣、军官和君主相信（甚至有时候还会惧怕）媒体是公众情绪和态度的镜子和发泄渠道。所有的外交大臣都清楚当自己面对一个无法控制的国内敌对媒体时会发生什么。1911年，格雷就是自由党媒体的把柄；基德伦在第二次摩洛哥危机之后受到了来自民族主义媒体的攻击；德皇因为多个原因而遭到嘲笑，这些原因包括他在制定外交政策时的胆怯和优柔寡断。那些被认为向德国示好的法国政治家会被群起而攻之，正如约瑟夫·卡约所经历的。1914年1月，萨佐诺夫和他的外交部因“怯懦而没有主意”而被俄国民族主义媒体斥责。对敌对媒体和公众的畏惧成为许多外交大臣秘密采取行动的一个原因。正如查尔斯·哈丁写给尼科尔森的一封信中所说的，爱德华·格雷与俄国结好的政策很难被英国公众接受：“有时候我们不得不隐瞒真相并寻找托词，来讨好充满反对声音的公众舆论……”在圣彼得堡，战前的几年中，人们一直记得公众风波是如何摧毁伊兹沃尔斯基的。
对于媒体，许多政治家进行了充满智慧和不尽相同的观察。他们认为很多风波都是爆炸性的——这些短期的煽动和狂暴不久后就会绝尘而去。他们明白，公众情感由相反的刺激产生，对政府的要求也很少具有现实性；他们认为（用西奥多·罗斯福的话说），舆论通常是“放肆的言论和畏缩的行动”的结合体。公众意见是狂躁而容易引起恐慌的，但十分不稳定。让我们来看看法国媒体建立起的仇英心理是如何在爱德华七世于1903年访问巴黎时得到消除的：当国王和他的随同共同驾车离开火车站驶向爱丽舍宫时，街上的人都在呼喊着不和谐的话语，更不用提那些充满敌意的横幅和侮辱性的漫画了。然而就在几天后，国王通过讨喜的演讲和颇具魅力的评论赢得了东道主的赞赏，媒体的口吻也随之改变。在塞尔维亚，因为奥匈帝国于1906年封锁了一起与保加利亚的海关联盟而煽动起的一波民族冲突，因为塞尔维亚公民意识到奥匈帝国现行的商业条约实际上比塞尔维亚与索非亚所结成的联盟更有利于本国的消费者而得到化解。在1911年第二次摩洛哥危机期间，德国的公众情绪出现了强烈的波动；9月初，柏林的和平示威吸引了10万民众，然而就在几周之后，气氛得到缓解，正如社会民主党的耶拿议会决定所反映的，人们又拒绝在发生战争时举行一场大罢工。1914年的春夏之际，法国驻贝尔格莱德公使记录了出现在塞尔维亚媒体报道中的关于与奥匈帝国关系的前后矛盾之处：3月和4月，人们还兴致勃勃地开展活动抵制维也纳，但到了6月的第一周，奥匈帝国和塞尔维亚双方的情绪却突然想不到地克制住了。
至于那些全欧洲国家的首都都能够听到的来自极端民族主义组织的声音，大多数都仅得到了小范围的极端主义者的支持。那些最激进的极端民族主义游说所表现出的令人震惊的一点是，其领导被持续不断的内讧和分裂所破坏——泛日耳曼联盟因为派系摩擦最终解体，就连规模稍大且稍微温和的海军联盟也在1905～1908年遭受着支持政府的派别和反对政府的派别进行的“内战”。俄国人民同盟——一个于1906年8月建立的沙文主义、反闪族人、极端民族主义组织，在全国拥有900多家分支，却于1908～1909年土崩瓦解，原因是发生了一场严重的内讧，以至于分裂为一批更小的、相互敌视的团体。
与媒体有直接关系的精英所制造的舆论究竟是如何与大众的主流态度相关联的，我们还不能清晰地认识。战争带来的恐惧和沙文主义运动使得报纸销量走高，但他们对社会的影响究竟有多深？1912年12月，德国在莫斯科的总领事警告称，俄国“主战派”的敌意和恐德心态完全是巨大的误解，误解了俄国的还有这个国家的主流声音：斯拉夫主义媒体，因为它们“仅与俄国现实生活的趋势有着最为松散的联系”。德国的媒体报道的问题在于，其报道都是由那些缺乏在俄国生活的经验且与精英阶层鲜有接触的记者完成的。1913年5月，驻巴黎的比利时大臣纪尧姆认为法国有着“某种沙文主义”的倾向。它不仅存在于民族主义刊物，还充斥于剧院、评论和咖啡馆的演出中，各种各样的表演都表现出这种“呈现出亢奋情绪”的沙文主义。但他还加了一句：“真正居住在法国的人并没有表现出这种症状……”
除了英国，其他的各国政府都设置了新闻部，其目的不仅在于监督，而是在可能的情况下发布涉及国家安全和国际关系的媒体报道。英国外交大臣似乎觉得并没有必要对公众说明其政策的是非曲直，因此并没有成立官方机构来保障媒介的影响力；许多主流媒体都享受着丰厚的薪酬，但这些资金并不是来自政府，而是更多地来自私人或是党派资源。当然，这并不阻碍白厅官员和著名记者之间关系的发展。意大利的情况却相反。1911～1914年在位的首相乔瓦尼·乔利蒂（Giovanni Giolitti）定期支付给至少30位记者报酬，以换取他们支持自己政策的文章。俄国外交部于1906年成立了新闻部，自1910年起，萨佐诺夫定期组织在外交部以茶会友，对方是最为重要的编辑和杜马领导人。俄国外交官与其支持派报刊之间的关系十分密切，一位记者在1911年称，圣彼得堡的外交部“似乎都成了《新时代》（ Novoye Vremya ）报纸的分支机构了”。经常有人见到报刊编辑叶戈罗夫（Jegorov）在外交大臣的新闻办公室里出现，该办公室的负责人涅利多夫（Nelidov）自己也曾当过记者，他也频频拜访报刊的编辑部门。在法国，外交官和记者的关系尤其亲密：第三共和国将近一半的外交部长都曾经当过作家或记者，并且外交部长们和媒体之间“沟通的渠道一直保持通畅”。1912年12月，当普恩加莱任职法国总理时，他甚至成立了自己的刊物，以此在法国政治精英群体中宣传自己的外交政策。
以国内半官方性质的报纸以及“具有导向性”的文章来检测舆论情况，是欧洲外交常见的手段。这些文章在独立报刊的自由言论的乔装下诞生，但其效果却首先取决于读者的怀疑程度，即它们是否出于权力的要求。例如，塞尔维亚人普遍认为，Samoprava这家报纸代表的是政府的观点；《北德总汇报》（ Norddeutsche Allgemeine Zeitung ）被认为是德国外交部在俄国的官方机构；在俄国，政府通过其半官方性质的杂志Rossiya来宣传自己的主张，但同样也时不时地在更为受欢迎的诸如《新时代》的刊物中进行鼓舞人心的宣传。像德国一样，法国外交部从一个秘密基金向记者支付现金报酬，并与一些报刊保持密切关系，此外还利用一些并不是特别严肃的刊物来设置自己的“政治风向标”。
像这样的干预有可能会出现失误。一旦某个特别的刊物经常刊登具有某种导向性的文章，该刊物就会被认为是轻浮的、具有偏见的、充满谬误的，其被认为表达的是政府的意向。比如，在1913年2月，当一家法国报刊刊登了一篇匿名的且非授权的信息来源、揭露了政府最近关于军备重组的商讨细节时，许多官员对此进行了激烈的澄清。俄国外交大臣伊兹沃尔斯基于1908年致力于“让舆论和媒体做好准备”迎接这样一个新闻：俄国已经允许奥匈帝国兼并波斯尼亚—黑塞哥维那，而他完全低估了公众的反应程度。1914年，尽管《新时代》之前与外交部保持着密切的关系，但反而倒戈萨佐诺夫，指控他在维护俄国利益时过于畏首畏尾，而导致这种转变的原因可能是媒体受到了来自军务部的压力。1909年弗里德永事件发生后，奥匈帝国外交大臣埃伦塔尔在背后支持一次媒体宣传，这次宣传以针对一些著名的塞尔维亚政客叛国的虚假言论为基础，但他虚假的胜利却在之后一系列媒体和议会的批判风暴中折戟，这些批判针对的是1912年冬的普洛哈斯卡事件，具体内容是一位奥匈帝国领事遭到了塞尔维亚方面的虐待，而该消息最后被证明是虚假的。
官方对媒介的控制同样也会越出国界。早在1905年，俄国人向巴黎的媒体支付了8 000英镑，希望能够在法国提供贷款一事上得到公众的支持。法国政府也提供给意大利的挺法派媒体津贴（在阿尔赫西拉斯会议期间对西班牙媒体采取了同样的做法）；在日俄战争和巴尔干战争期间，俄国人也斥巨资贿赂法国的记者；德国人会给予圣彼得堡那些友好的记者们一定奖励，同时用金钱买通伦敦的报刊编辑（虽然大多数都失败了），为的是让他们多写一些有利于德国的东西。
那些具有导向性的文章也可以是以国外政府的视角来写的。1905年摩洛哥危机期间，泰奥菲勒·德尔卡塞就利用稍作伪装的媒体文章，泄露英国军事计划的细节，以此恐吓德国人。这样，这些媒体成为可予以否认的、次于外交的国际沟通方式，它能在不会让任何人束缚在特定承诺的前提下，取得一种威吓或激励的效果。1912年2月，法国驻圣彼得堡大使乔治·路易（Georges Louis）翻译报道了一篇《新时代》上的文章，在附信中他表示，这篇文章“非常准确地反映了俄国军事圈的看法”。在这种情况下，这些导向性文章使得体制内分散的组织（在这里指的是军务部）在不正式牵涉政府的情况下传播自己的观点。但有时也会出现这样的情况：不同的部门要求媒体按照不同的方向行事，例如1914年3月，当《证券交易报》（ Birzheviia edomosti ）发表文章（该文章被认为是受到苏霍姆利诺夫“指使”）宣称俄国已经“做好了战争的准备”，并且已经“抛弃”了纯粹防御战略的观点。萨佐诺夫当即在半官方的Rossiya媒体上发表了调停文章进行反击。这是一个二元控制的经典案例：苏霍姆利诺夫旨在向法国示意，俄国已经做好了准备且决定履行协约职责，而萨佐诺夫的回应则意在针对德国（或许还有英国）外交部。
在同一时间发表在《科隆报》（ Kölnische Zeitung ）的一篇文章几乎是由德国的外交部一手策划的，该文章根据俄国军事开支的高涨推测圣彼得堡具有侵略意图，而这样做的目的是诱导俄方做出明确的表态。在欧洲各国争取影响力的地方，用贿赂媒体来交朋友或是揭发对方的阴谋已经是老生常谈的手段了。德国人担心英国在俄国媒介的贿赂效果过于明显，且德国在君士坦丁堡的公使时常抱怨法语媒体的话语权过于强势，收受贿赂的主编“极尽能事地煽动针对我们的言论”。
在这种情况下，媒体成了外交政策可利用的工具，而非其决定性因素。但这并没有阻止政策制定者将媒体真心地视为舆论的风向标。1912年春，朱尔·康邦担心法国媒体中的沙文主义会增加发生冲突的危险：“我希望这些以制造和传播舆论为职业的法国人能够克制自己，不要因为制造效果而玩火，称战争是不可避免的。在这个世界上，没有什么是不可避免的……”6个月后，第一次巴尔干战争爆发，俄国部分媒体的泛斯拉夫主义高涨，俄国驻柏林大使表示了担忧（至少表明了这种担忧）：“这个国家民众的心智状况可能会左右其政府的行动。”
那些认为本国政府能够抵御国内舆论对政策制定影响的大臣和外交官，却在担心其他国家的政府是否有能力做到这一点。1911年第二次摩洛哥危机结束后，德国军事领导人担心法国的民族主义情绪以及复兴的呼声可能会逼迫其温顺的政府对德国发动突然袭击。相反，在法国的政策商讨中，他们同样时刻担心本质上提倡和平的德国领导人将会因为国内沙文主义舆论的影响，对其邻居采取打击。特别是俄国政府，他们被普遍认为最容易受到来自公共领域压力，尤其是当涉及巴尔干问题时，而“七月危机”时俄国人的表现也很好地证明了这种观点。但俄国人认为议会制的西方政府同样容易受公众压力的左右，首先是因为他们的民主化体制，比如英国就承认（正如格雷一如既往的行为）“危机时刻，英国政府的行动取决于英国舆论的方向”。政客们经常赞同这种说法：他们的行为受到国内舆论的限制。比如，1908～1909年，法国警告俄国人不要在巴尔干地区发动战争，原因是法国的公众对该地区并不感兴趣；1911年，伊兹沃尔斯基进行了还击，他敦促巴黎与德国磋商，原因是“俄国国内舆论无法接受在摩洛哥问题上发动战争”。塞尔维亚驻维也纳大使于1912年11月声称，塞尔维亚总理帕希奇别无选择，只能以国家的名义寻求一种民族统一政策。如果他试图调和与奥匈帝国的关系，那么贝尔格莱德的“主战派”将会把他扫地出门，并让另外一个自己人接替他的职位；萨佐诺夫则认为这位塞尔维亚领导人好战的公众姿态是因为塞尔维亚国内“有一些过头”的舆论作祟。
1912年11月，萨佐诺夫对德国大使普塔莱斯说，因为考虑到舆论压力，他不得不抵御奥匈帝国对塞尔维亚权利的侵犯。他运用同样的借口说服罗马尼亚人，不要在1913年1月与保加利亚发生冲突：“要谨慎！如果你们与保加利亚开战，我将无法抵御铺天盖地的舆论。”实际上，萨佐诺夫并没有太拿记者和编辑们当回事儿，并且他相信他比那些媒体更加了解俄国的舆论。在必要的时候，他已经做好一切准备应对潮水般的媒体评论，并始终利用国内的沙文主义情绪来说服其他国家的政客，他处在压力之下，并需要采取措施。而读者们通常能够看穿这种伎俩：当德皇在1908～1909年读到这样的报告，称支持泛斯拉夫主义的舆论可能迫使俄国政府对波斯尼亚—黑塞哥维那采取行动时，他当即在边上写下“恐吓”的字样。虽然如此，人们还是普遍假设国外的政府因压力而不得不与其舆论站在一边，这就意味着媒体的报道是外交内容所必需的。成捆的剪报和翻译文件出现在欧洲每一个国家的外交部。
因此，所有政府试图通过各种手段引导舆论的努力强化了媒体监督的重要性，因为这里有一种可能性：即便不是舆论的关键，媒体至少也会成为政府的观点和意图表达的关键。因此，格雷将1911年9月阿加迪尔的反英媒体运动视为德国政府的策略性操控，目的在于在即将到来的帝国选举中动员更多的人支持海军法案；奥匈帝国大使则指责俄国外交大臣在波斯尼亚危机后鼓励媒体，对俄奥关系的负面影响进行报道。外交官们经常认真研读报刊，寻找那些具有导向性的、可能表达出各部门主要观点的报道。但自从大多数政府和一系列部门牵扯上关系之后，人们就很难从一篇具体文章中辨别其是否被官方操控。比如1910年5月，一家法国报纸发表文章，激烈抨击最近俄国的一项部队派遣计划，俄国外交部则怀疑该文章是官方授权而为之（在该案例中，这一假设却很不幸是误会），并向巴黎提出抗议。德国驻巴黎大使在一封信中写道，坚持认为法国媒体的观点与外交部或是政府的观点如出一辙的想法是一个误会，该报纸的编辑安德烈·塔迪厄（Andre Tardieu）经常因为在国家利益问题上的非主流言论而与当局发生纠纷。1914年1月，比利时驻巴黎的大使警告其政府，塔迪厄是该报纸的政治领导核心，而这一集团经常受到俄国大使伊兹沃尔斯基的指使。关于这种不确定性的疑虑不仅意味着使馆官员在搜罗媒体信息时不得不提高警惕，同时，针对外国政府的敌对言论可能会在一定场合下造成分歧，导致双方的外交官员通过自己幕后的媒体相互攻讦，而这一过程则可能会点燃公众情绪，一发不可收拾。英国和德国的外交部就是很好的例子，他们之间不断夸大对方政府控制舆论的程度。
媒体的矛盾也可能是自发形成的，不牵扯政府的参与。各个政府都很清楚，沙文主义报刊的编辑们的不和将会升级，以至于威胁到国际关系氛围。1908年6月，沙皇尼古拉二世和英王爱德华七世（偕查尔斯·哈丁）在雷瓦尔举行了一次会谈，沙皇对哈丁说，俄国媒体的“自由”已经为他本人和他的政府制造了“巨大的尴尬”，因为“俄国每一个遥远的省城所发生的每件事，诸如地震或是雷击，都在第一时间被归咎于德国，因为俄国媒体所发出的不友好声音，人们对此产生很大的不满，抱怨我和我的政府”。但是沙皇也承认，他无力改变这种情况，除非与媒体进行官方沟通，但“这种影响虽然普遍却收效甚微”。他十分希望“媒体能够将其注意力转移到内部事务，而不是一味地关注国外的动态”。
1896～1911年（1896年，英国对德皇的“克鲁格电报”表现出愤怒的情绪；1911年，英国和德国在摩洛哥问题上又谈崩），英国和德国之间曾出现多次媒体战争。1906～1907年，两国政府都致力于通过高级记者代表团的交流进行一场“媒体裁军”，但都失败了。媒体战争之所以爆发，是因为各国的报刊时常在国家利益问题上支持其他国家报刊的态度和立场，整篇文章被原封不动地采用或是进行稍微修改的情况屡见不鲜。因此俄国在柏林的全权军事代表塔季谢夫（Tatishchev）于1913年2月向沙皇尼古拉二世报告称，《新时代》的泛斯拉夫主义文章给德国留下了“痛苦的印象”。奥匈帝国和塞尔维亚的媒体之间的关系尤为紧张，因为各自国家的主流媒体都对对方的媒体保持高度警惕并监视——这个问题对1914年的“七月危机”有着重大影响。
尽管如此，欧洲的媒体是否在1914年之前越发充斥尚武情绪仍然值得商榷。最近关于德国报刊的研究认为，情况实际上更为复杂。在一系列战前重大危机期间（摩洛哥危机、波斯尼亚危机、第二次摩洛哥危机、巴尔干地区的危机等）对德国媒体报道的研究显示，在外交途径中出现了对国际关系越发极端化的理解以及自信心的丧失。但期间也出现了一段缄默期，如英国和德国之间的媒体战争在1912年戛然而止，战争爆发的前两年中，呈现出了“出奇的和谐与和平”。就连弗里德里希·冯·伯恩哈迪（Friedrich von Bernhardi）1911年出版的《德国与下一场战争》（ Germany and the Next War ）常被当作德国舆论中膨胀的主战氛围的案例而被引用，都在他的那本极端激进好战的书中开篇便大费笔墨地为其同胞的“和平主义”表示惋惜。此外，沙文主义的表现也有所不同。在英国，反俄情绪仍然是战前最后几年中呼声最高的舆论，虽然双方在1907年便签订了协约。1911～1912年的冬天，当第二次摩洛哥危机正在善后时，自由党成员指控格雷以牺牲与德国之间的合作为代价，寻求与俄国之间过度的友好关系。1912年1月召开的公开会议要求英国和德国达成共识，而这些会议的召开部分原因是出于对俄国的敌视，这种敌对观点认为俄国的诡计会在帝国周边地区的诸多事务上威胁英国的利益。
政治家们经常提及（抑或抱怨）政府所面临的外部压力。他们通过这种方式表明，无论是公共观点还是出版物所持有的观点都存在于政府之外，就像是压迫在部长办公室窗户玻璃外的迷雾，政策制定者可以选择将它们排除在自己的行动领域之外。提到“观点”，它们大多数意味着对于决策者及政策的公开支持或反对。但比观点更深入的是一种被詹姆斯·约尔（James Joll）称为“心态”的东西，它是“无法言说的假设”的产物，形成着政治家、立法者、公众人物等人的态度和行为。从这种意义上说，我们或许可以认识到整个欧洲都在深化对战争的心理准备。这并不是出于对其他国家采取血腥暴力的动机，而是面对战争可能性的“防御性爱国主义”，它并不一定是欢迎战争的。这种观点被这样的信仰不断加深：冲突是国际政治的“自然”特征。1910年，英法协约关系的推崇者、爱德华七世的挚友和顾问伊舍子爵写道：“持久的和平只是一个虚妄的梦想”。两年后，他对剑桥的大学生听众说，不要低估“武装冲突诗意和浪漫的一面”，并警示他们，轻视冲突将会“展现出无力的精神和枯竭的想象力”。牛津大学军事历史学院的教授亨利·斯宾塞·威尔金森（Henry Spenser Wilkinsen）在他的就职演讲中称，战争是“人类交流的一种模式”。这种对战争必然性的宿命论式的接受可见于一系列分散的论点和态度中：有些人根据达尔文或是赫胥黎的理论认为，就英国和德国的能力和野心来看，它们注定会发生冲突，尽管它们之间有着密切的种族关系；另一些人则认为，战争是高度发展的文明的自然特征，肇始于其精密而发达的武器装备；还有一些人则鼓吹战争具有治疗性，是“对社会有益的，且能够推动社会向前发展”。
英国和德国对于类似观念接受度的强化是一种“具有牺牲性质的意识形态宣传”，这种宣传被报纸和书籍（尤其是那些面向男中学生的读物）大肆渲染，战争和冲突都被描述为积极的事物。新西兰一位崇尚武力的教士写了一本小册子，并由国民兵役联盟出版，该册子让男孩们有这样的感触：他们“身处所有他们遇到的女性（母亲、姐妹、女友）和一场不可思议的外来入侵的恶行之间，他们需抗击后者，保卫前者”。就连1908年开始的童子军运动都在一开始就“拥有强烈的军事特征，这些意识在战前的一段时间就被强化给孩子们了”。在俄国，日俄战争结束后的几年中，对军事改革的渴望催生了一股“军事复兴”的潮流：1910年，572本关于军事主题的作品被出版。其中大部分并非主战的，而是关于俄国的军事改革应当如何与更广泛的社会性改变过程发生联系的讨论，而这里的“社会性改变”是将社会引向一场大战所需要的牺牲的进路。
这些现象出现在欧洲所有国家中，它们帮助解释了这样一个问题：立法机构为何愿意接受战前阶段由于不断增加的军费开支而造成的财政负担。在剧烈的争执之后，法国下议院支持的新三年兵役法反映了公共领域中“战争威望”的重塑，这种观念在“德雷福斯案”（即提倡强烈的反军事民族精神）之后迅速被提倡，尽管我们同时不能忘记，激进党领袖之所以支持这项法案，部分原因是他们第一次可以享受到累进财产税的财政政策。同样，在德国，霍尔维格在1913年通过的大规模军事法案上得到了中右派的支持，而在资助手段的其他议案上，则取得了和中左翼人士一样的意见，尽管其原因只是他想通过向有产阶级征收一项新税来筹措部分资金。在这两个案例中，关于高度作战准备的观点与其他的社会—政治诱因相互掺杂，而后者的目的是确保通过议会为巨额账单赢得支持。与之相反，在俄国，政治精英对装备的热衷在1908年高涨，以至于杜马的拨款速度甚至比军事领导人考量如何进行处理的速度还快。需要注意的是，是杜马中的十月党人集团而非大臣推动了俄国的军事扩张运动。同样，柏林的立法也体现了防御性爱国主义情绪的普遍性：1902年，只有3名国会议员支持国家兵役联盟，而1912年，这一数字飙升至180人。
媒体也以不同的方式成为决策者提供需要考量的因素。前者从不能控制后者，而后者也从未控制得了前者。我们更应该谈到的是公众舆论和公共生活之间的相互作用，这个过程是一种持续的互动，其中，决策者时不时地寻求引导舆论，使之走向同一种声音，但他们也只不过是在小心翼翼地维护自己的自治性、保护决策过程的同一性而已。另外，政治家不仅将国外媒体视为舆论的风向标，而且把它们当作官方观点和意图的指南，这意味着对言论发起者的不确定性进一步将国家之间的交流复杂化了。更基础且更难以衡量的是“心态”的转变：它并非在沙文主义者的强硬和对抗中诞生，而是根植于一种广为接受的对战争的心理准备，人们设想它是国际关系本质中不容置疑的一点。这种情绪的积累可见于1914年“七月危机”，它不是以激进的纲领性声明来体现的，而是在民事领导者们意味深长的缄默中显现的。这些民事领导者或许希望自己能够指出，列强之间的战争将会是所有事情中最糟糕的。
如果我们假设战前欧洲各大权力集团处在一个紧密的执行机构的安排和管理下，以团结和合作为目的，那么重建它们之间的秩序仍然是让人望而却步的任务，因为任何两个国家之间的关系都不能被充分认识，除非考虑到所有其他国家。但1903～1914年，整个欧洲的现实情况甚至比这种“国际”模式还要复杂得多。君主的混乱干涉、军事与民事之间含混不清的关系、关键政治家之间对抗性的较量、政治体系中内阁的不团结，加之大众媒体对间歇性危机以及不断升级的安全问题的煽动和批判，使得这段时间里的国际关系变得空前不确定。决策的摇摆和多元的意图不仅给历史学家制造了难题，还为战前几年政治家对国际环境的分析造成障碍。
但我们也不能对此进行过分的观察。所有复杂的政治集团（甚至包括独裁主义者）都容易遭到内部压力和不确定性的困扰。关于20世纪美国外交关系的文学作品花费大量篇幅描述政府内部的权力斗争和阴谋诡计。在关于美国发动越南战争的一项杰出的研究中，安德鲁·普雷斯顿（Andrew Preston）认为当约翰逊以及肯尼迪两位总统对发动战争犹豫不决且国务院的大部分人都反对干预时，规模更小却更为机敏的国家安全委员会却强烈倡导发动战争，他们越过国会的监督，限制了总统在越南问题上的选择范围，直到战争最终一发不可收拾。
然而欧洲在“一战”发生之前的情形在一方面与之具有天壤之别。从牵扯在内的所有紧张关系来看，美国的政治体制在本质上是责任明确、高度集中的——外交政策的制定权最终毫无疑问地落在了总统手中。而战前的欧洲则不然，人们反复质疑格雷是否有权力在不咨询内阁或是议会的前提下自作主张。诚然，这些质疑施加的影响是如此之大，以至于格雷无法清楚、明确地表达自己的意图。对法国来说，这个问题则更加模糊，外交部、内阁以及总统之间仍然没有达到观点上的平衡，甚至连老道而果敢的普恩加莱都在1914年春面临着别人要将他排挤出决策过程的压力。在奥匈帝国（某种程度上来说还有俄国）制定外交政策的权力在不同政治精英团体组成的蜂巢结构上来回游走，它的停留取决于谁能够形成更有效和果断的联盟。在这些例子中（包括德国），“至高无上”的皇权并没有得到体现，反而被体制内的权力关系搞得模糊不清。
与古巴导弹危机一样，这并不是两大相互较量的超级大国伸张意识形态的问题，而是不同势力之间在相对不了解彼此意图的情况下展开持续而急切交往的过程，这一过程缺乏自信和信任（甚至在联盟中也是如此），相反，充满过多的敌对和偏执。各个国家内部权力的流动性及其外化在不同国家之间，加剧了群雄关系的不确定性。或许外交部门中的异议和雄辩确实能够起到积极作用，因为它们的质疑和反对或许会被一个更有秩序的政策环境所压制。但风险也的确是大于益处的：在充满潜在冲突关系的环境中，当双方的鹰派都占据了命令过程的主导方面时（正如第二次摩洛哥危机以及1914年6月28日发生的一切），快速而出其不意的事态升级将会是唯一结果。