“十三五”规划新内涵

“十三五”与“十二五”差异

面对“十三五”，地方政府普遍反映缺少新思路。“十三五”与“十二五”究竟有何本质区别？

1. “十二五”消化工业过剩，“十三五”消化工业园区、新城（甚至大学城）的过剩。“十一五”期间的强刺激均是以工业生产的形式引爆了千亿甚至万亿级产业的全面井喷。在此意义上，无论是国家主观上的调整还是市场客观上的淘汰，“十二五”中后期注定将为工业过剩买单。依此逻辑，承载工业产能过剩的园区和新城自然将成为下一块多米诺骨牌。事实上，工业园区作为工业过剩的重要载体，园区数量与市场需求早已严重脱钩。以通用航空为例，除由国家发改委批准的 10 个国家级航空航天高科技产业基地以外，已有 100 个县级以上城市在建或计划建设通用航空产业园区。若按产能计算，全球小型飞机年需求量仅为 1000 多架，而中国一个产业园就能制造 500 架，这就意味着九成以上的同类园区将不得不面临被剔除的命运。同样在大学城的建设中，自第一座廊坊大学城建成以来，中国高校新建、改建的学生宿舍和学生食堂的面积超过了过去 50 年的总和，而随着人口和生源数量的负增长，“扩招—贷款—再扩招”的产业化链条却在去产能中处于绷断边缘，过剩危机可见端倪。

2. “十二五”的过剩表现在工业品与房地产，“十三五”的过剩将表现在新经济无效投入过多。工业品的过剩很大程度上缘于政府规划与产业选择的雷同，天量的同质化生产和竞争导致了“跑量模式”下的产品大爆炸；而作为城市化进程加快的必然产物和分税制的后遗症，“十二五”期间房地产的过剩早在规划之时便已埋下。当下，“十三五”规划编制启动在即，而此次的产业定位又不约而同地定位于新经济。虽然根据福卡智库对未来新经济的梳理，其主要将集中于“第三次工业革命”、“第三次 IT （信息技术）革命”（物联网、 IT 设备）、体验经济、生物经济与生命经济这五大方面，但相比过去拿来就可发展的产业，新经济更讲究与地方原有产业的嫁接度。如“第三次工业革命”与传统工业的嫁接，生物经济与城市研发基础的配套，体验经济与旅游文化资源、高精尖技术的合拍等。因此，产业嫁接越多样化、匹配度越高的地方胜出的概率也越大，而多数地区若仅局限于概念炒作式的投入，终将因难以带动上下游产业链联动发展而被淘汰掉。

3. “十二五”发展模式是房地产为主，“铁公基”为辅；“十三五”将是新经济为主，新型城镇化为辅。相比通过高产值、大项目集中拉动经济的发展模式，“十三五”似乎更倾向于通过新型城镇化的推进来激发各地分散型的小建设。如根据《国家新型城镇化规划（ 2014 － 2020 年）》，在城市群和小城镇建设中，各种等级的铁路、公路及航空网络等交通网络建设对相关产业的拉动作用仍将充满可造空间。不过，相对于新型城镇化带来的“硬件”发展，“十三五”的发展核心更在于通过城市内部产业升级和转换来激发城市活力，以此改变各类新经济对城市功能的釜底抽薪，因此对接新经济、发展新经济自然将成为未来五年的主攻方向。

4. “十二五”同构化表现在第二产业（尤其是工业制造），“十三五”同构将表现在第三产业所有的新业态。如果说中国工业技术门槛低下导致了工业的同构化，那么在服务业领域中，模式的复制将变得更普遍。毕竟第三产业更多是“伺候”人和服务于感官的竞争，尤其当体验经济与服务经济全面融合，除阿里巴巴等少数企业外，绝大多数企业所迸发出的任何创新点都将迅速被复制、被推广，而随着各类“创新模块”的叠加拼装，最终商业模式和经营模式都将殊途同归，进而导致整个业态的趋同。

5. 从制造到创造，在“十三五”期间无法根本解决，最多是搭建过渡之桥。在工业经济角度，知识产权拥有量的多少是区分“制造”与“创造”的根本标志。从制造到创造，实质上是从“卖产品”到“做品牌”的转变。但就时间节点而言，“十三五”更多是前期方向性的引导而非真正的拐点。一方面，中国劳动力成本的持续提升和国际产业链分工的上移虽使得诸如缅甸、越南等发展中国家的生产优势有所显现，但市场规模、基础设施以及产业链集群效应所带来的低成本决定了“中国制造”尚未被逼至临界；另一方面，创造同时也意味着蒸发的风险，即便是有相关政策的有意推动，但在针对失败的特有制度安排和对应的资本金融市场尚未形成之前，也难有实质性进展。

6. “十三五”是个概念、思想、探索的发散期，而不是收敛期。每逢社会出现拐点性的变化，面对新形势的思想调整和认识统一往往很难做到一步到位。尤其是在中国社会长期注重“实”的发展，而忽视相应理论研究的情况下，更需要通过类似三十多年前“真理标准大讨论”的碰撞过程方可达成全社会共识。由此来看，即使从现在开始探索，仍需经历多年的磨合期，而“十三五”也将成为各种思路冲突、交锋、融合的重要历史时期。

综上可见，“十二五”与“十三五”之间根本上的差异在于，“十二五”的主题是发展（扩张），更强调趋势外推；“十三五”的主题将是调整，更偏向跳跃性和切割性。但鉴于两种模式切换过程中巨大的落差将会导致经济失速，而过往过于巨大的增长惯性又使得消费、外贸、金融、就业等社会方方面面都无法承受“急刹车”式的转型。因此，在现实发展模式中后者尚无法做到全面替代，这也决定了“十三五”的“新内涵”将是增长替代，即发展与调整的并存。

由此，“十三五”期间最迫切的四大使命也将呼之欲出。（ 1 ）“如何实现增长替代”本身就是最核心的使命。在时间上，“十三五”正好处于后危机时代和新经济破局的重叠期。一边，当原有发展模式走到尽头，各类调整又周期长、见效慢，经济发展疲乏导致全社会的普遍不适应，以至于最高领导层对中国经济明确表态“一定要保持基本速度”；另一边，各类代表未来的新经济正蠢蠢欲动，但未来可以预见的巨量产业规模却也是“远水难救近火”。由此，所谓“十三五”“增长替代”的总体态势将是消化“十二五”负能量，同时新经济模式将展露雏形。（ 2 ）社会协调。“十三五”期间，经济减速、产业重构以及新经济冲击等经济问题必然将进一步转化成物价、就业、收入分配等社会问题，社会问题又将成为绕不过去的政治问题。从趋势来看，从“让一部分人先富起来”到“鼓励企业家入党”，再到“三个代表顺序重排”，直至当下社会主义价值观的提出，“社会性”的权重将在“十三五”中被提到前所未有的高度。（ 3 ）金融资本落地。任何调整都离不开资本，而当下财政财税仍处于结构性的拉锯中，不但动作太小、太频，甚至在方向上都未有明确说法（如究竟是偏重中央还是放活地方）。鉴于此，“十三五”期间要解决“钱从何来”的难题，金融资本模式就须完成“证券财政—土地财政—资本财政”的升级使命，即从早期通过股市圈钱缓解政府压力，到近十多年来依靠土地出让金充实财政，再到今后以产业基金或股权捆绑的演变过程，将大量虚拟领域中“空转”的资本引向实处。（ 4 ）权责替代。政府已明确提出建立重大决策终身责任追究制度，对决策严重失误或者因不作为导致严重后果的行政首长和相关责任人将追究法律责任。这就意味着历来承载了过多“长官意识”的五年规划将由市长转市场，而在这一过程中，如何重新认识权利与责任的边界将是执政模式切换的前提。

“十三五”规划面临中期变局

十八届五中全会的“重头戏”是“十三五”规划。规划编制流程一般从中间评估开始，到前期研究、编制草案、规划衔接、广泛听取意见、批准、公开发布，目前应处于中间阶段。本次规划编制，出现了一些不同于以往的新动向，如开门办规划成为中央至地方广泛采纳的方式。针对规划前期研究，中央层面从 2013 年下半年开始通过公开招标、委托方式请国内外知名机构做了 80 多个专题研究；上海 2014 年安排两批共 39 项重大课题研究， 向国内研究单位、院所、高校和企业研究机构及安永、罗兰贝格等国际知名咨询机构广撒“英雄帖”，还就规划的相关议题公开征集研究成果，累计采用 39 家单位、 100 多万字的成果，充分吸纳社会智慧。

但形势波动变化，往往脱离了规划所预测的轨道。正如“十二五”规划中期就面临着重大变局，即鱼尾曲线。“十二五”中期，经济上进入后危机时代，巨大产能过剩消化加速，产能将无可奈何地大规模萎缩， GDP 增速严重乏力。“十二五”中期扩张性增长转向收敛型增长，政策调整不言而喻，但另一方面刺激经济又“药不能停”，金融膨胀，甚至“泡沫 + 杠杆”有过之无不及。这两条线一条对经济形成向下压力，一条拉动经济上行，共同作用的结果便是构成鱼尾曲线，推着经济向前走。但当初制定规划时，却未对此有充分考虑，很多地方只能通过“三年行动计划”来加以弥补，浪费巨大。究其原因，“十二五”的教训是两大“忽视”：一是忽视了经济大势不可逆的决定性作用，以为通过“规划”可超越规律、熨平波动，而这早已被国内外诸多实证所证伪。二是忽视了政府换届的差异性与趋同性。就具体政策而言，换届之后往往会有执政风格的变化，且很多时候差异还相当明显。但若以此为依据，认为政策会“翻烧饼”，就忽视了中国经济尚未完全转型之前，不可避免会出现趋同性倾向。之所以对形势判断不到位，就在于要么只关注差异性，要么只看到趋同性。

若在以后的规划制定过程中，依然延续以往规划的思路，或将导致其陷入以下“误区”。（ 1 ）用期望目标代替现实发展。“理想丰满，现实骨感”同样适用于规划编制，期望值并不一定等于最终可实现目标。规划制定过程中，很多地方将预期指标与考核指标、静态指标与动态指标混为一谈（特别是在环保、社会民生领域），鉴于规划的指导性，在现实操作中，很容易引发混乱，搞不清期望与现实的区别，规划难以落地。（ 2 ）依然虚幻地“以人为本”。刻舟求剑式的“以人为本”在中国是个伪命题，最简单的例子：保障大家都有开车的权利，其结果是环境承载力难以为继。中国注定无法走欧美式的“以人为本”，但很多地区为了政治正确，依然把它塞入规划中。规划的新型城镇化部分，“以人为本”屡屡被提及，提高城镇化率成为增加老百姓福祉的重要指标，以为这就是“以人为本”，殊不知，站在城市角度的“以人为本”与站在三农角度的“以人为本”根本不是一回事。（ 3 ）超越现实能力，扩大民生领域。增加老百姓福利，一般是规划中最愿意浓墨重彩加以描绘的部分，然而，经济增长趋缓，财政收支吃紧，决定着福利增长只能是渐进的，不顾及未来，一味扩大民生领域，固然可迎来掌声，却会让地方政府背上沉重包袱，一旦无法兑现，又会伤害政府公信力。（ 4 ）用人均指标代替总量指标。“十三五”规划编制中，一个重大变化是弱化 GDP 总量指标，强化人均指标。这看似是对以往的否定，标志着规划已从价值取向型的总量指标，转向结构调整性指标，其实本质上一样，依然未走出经典的“工业经济 + 市场经济”窠臼。（ 5 ）用消费替代生产。主流观点普遍期待“十三五”内需接替生产成为拉动经济的最大增长点，因此如何扩大消费顺理成章成为规划的重要内容，要把生产型 GDP 切换为消费型 GDP ，甚至有专家对“十三五”人口下降趋势忧心忡忡，其逻辑是“人少—消费少—生产少—经济增长下滑”，且不说过分强调消费会向本已脆弱的自然承载力再补一刀，照此逻辑，新加坡、以色列此类人口小国，根本就无缘先进国家之列，显然站不住脚。（ 6 ）用包容性替代竞争性。包容性增长是“十三五”规划中提及最多的，这其实也是一厢情愿，以为有包容就符合社会伦理，但实际上市场经济运行机制及现有架构决定各行业、各省市、中国与其他国家之间在“十三五”期间，竞争性仍将占据各方关系的主要方面。上述六大误区中，概率最大的误区是用美好愿景替代严酷现实。

未来，“十三五”也将面临中期变局，“拥有”另外一个鱼尾曲线。新经济将破土而出，经济呈现结构性向上趋势，但同时老经济及 GDP 增长幅度依然向下。此外，传统金融增幅向下，科创园区过剩显形，而金融资本化、产权股权化将往上走。向上与向下的两条曲线相交所形成的鱼尾曲线，决定着“十三五”中期变局的深度与广度。具体而言，“十三五”竞争的主战场是以新工业、数字经济、互联网、生物经济、生命经济、体验经济等为主的新经济，新经济的核心是科创，科创的核心是科创生态环境。

综上，“十二五”与“十三五”各自存在着鱼尾曲线，但同时这两个规划之间也存在一条鱼尾曲线，即“十二五”向下，“十三五”往上，这也是判断形势的基准。因此，“十三五”之魂在于破局与格局，要打破“十二五”的局限，格局更大，显示新的高度，其抓手即是杠杆与支点。如果说“十二五”政府更多的是演员，亲自上场，那么“十三五”政府将变成导演，利用各种杠杆，包括资本、组织等，以产业引导基金等为支点，撬动各路演员演好大戏。当然，不同地方、不同发展阶段，杠杆与支点也会有所不同。

因此，“十三五”要谛在于：（ 1 ）把趋势与地气相结合。趋势是新经济，并不意味着不管不顾本地禀赋，一窝蜂地上马，而是将新经济本地化、本土化，如农业大省可以将农业与新经济结合，实现农业“五化”，工业城市则可借势工业 4.0 ，为中国制造 2025 提供标杆。“十三五”如能杜绝一刀切、一窝蜂，即是拐点性转折。（ 2 ）把时代主题与一时一地一事相结合。整个“十三五”规划的主题是结构性改善，不同地方也有不同的版本。简单如产业结构调整，三次产业中服务业占比不断提升，不是每个地方，从乡镇到县市的比例都要依此调整，而是不计较单个地方的比例多少，算省市、国家的大账，不同主体功能区承担不同职责。（ 3 ）用可操作性的思路贯穿宏观、中观、微观。传统规划中，这三个层面基本是三张皮，各说各话，往往宏观上习惯于宏大叙事，追求高大上，却难在中、微观落地，沦为空话。“十三五”规划从一开始就是三大导向：目标导向、问题导向、项目导向，其实就对三个层面都提出了可操作性要求。总之，从根本上说，规划的严肃性、严谨性、权威性离不开趋势性与现实性。 dN9aNp7jjRu7xOoLCcEbURZdGdKU19eatR2Yj1K/D4/NMCl8PIiherhYDCItXAiy