序言

经济学探究国民财富的性质和增长的本源，因此，解释经济发展的原因，揭示经济繁荣的机制是它的根本任务。政治学探究良好政体（polity）的组织方式，所以，揭示人类集体生活的组织机制，探讨合理解决国家—社会—个人三者关系的制度安排，解释政治变迁和发展的动因是它的根本任务。

多少年来，我们形成一个基本的假设，也是一种基本信念，即，良好的政治秩序需要有“好政府”和“好公民”。“善治”需要“良政”，“良政”培养“良民”。为了开发出这样一种良好的秩序，人们把大量的精力和智力、财力和物力，投资于一个又一个“好政府”的打造工程和“好公民”的改造工程上。按照我个人的理解，前一项工程可以叫做“治政”工程（其目的在于治理政府，限制政府权力，规范政府行为），而后一项工程可以称作“政治”工程（其目的在于治理社会，保障公民权利，规范公民行为）。

从总体上说，这样的投资思路算是清晰的。因为，政治学研究表明，一个秩序良好的政治社会，必须在合理划分国家（state）—社会（society）—个人（individuals）三者界限的基础上，在不同领域，针对不同的对象，实行不同的“治理”原则和手段，即所谓的“分而治之”。如果我们把对于公民及其组织的管理称作“治理社会”（属于“政治”的范畴），那么，对于政府自身的管理可以被界定为“治理政府”（属于“治政”的范畴）。前者强调的是“治民”，后者强调的“治官”；前者的目的是要保障公民权益，规范公民行为和社会组织行为，防止暴民政治；后者是要限制公共权力，规范政府（包括官员）行为，防止暴政统治。另外，这样的投资方向也算是明确的。因为，在“治政”工程方面，人们围绕如何限制公共权力，在努力探讨合理授权、分权和控权的有效机制和规则；在“政治”工程方面，一方面，人们在致力于探讨切实保障公民权利的机制，另一方面，试图开通公民参与的各种制度化管道，以便能够使公民的政治行为得到合理规制。

然而，如此浩大的工程投资在各国的实际效益并不相同。人们不禁要追问：影响这项投资之效益的因素会是什么？社会资本理论给出的答案是，人与人之间所结成的社会网络联系以及信任与互惠合作的关系作为一种社会资源（即社会资本），是影响投资产出的重要因素。如此理解，为社会资本而投资——把时间、精力、智力、财力和物力投资到社会资本的积累方面——就成了一个国家谋求政治发展的重要途径。

一般认为，政治学是讨论如何治国安邦的学问。政治学的创始人亚里士多德曾经指出，“城邦”（被理解为今天的“国家”）是自然演化的结果，“人类自然是趋向于城邦生活的动物（人类在本性上说，也正是一个政治动物）”。换句话说，人生来就是要过一种“城邦”生活（也就是集体或群体生活），那种“无家无邦”的人，不是一个“鄙夫”，就是一位“超人” 。既然本性决定了人要过一种集体生活，那么，就存在如何组织和安排的问题。政治学就是探讨人类社会生活组织机制的学问。

政治安排追求“人间至善”，要求以公共利益为依归，实现公平与效率的均衡。然而，人类在组织集体生活的时候会面临种种困境。这是一个很早就被人们注意的命题。英国哲学家休谟（David Hume）曾经有“农夫的困境”之说，强调农夫为了从对方获得帮助或好处，就必须给对方以同样的回报。中国传统谚语关于“和尚吃水”的问题也从不同侧面揭示了这个问题。

社会科学家早就开始用不同的方法来分析这个根本性的困境，如“公用地的悲剧”“集体行动的逻辑”“公共品的外部性”以及“囚徒困境”等。所有这些分析理论都表明，如果每个人都能够合作，每个人都会获得利益。然而，不幸的是，在缺乏协作和可信的相互承诺的情况下，每一个人都会选择背叛对方，结果无法达成合作，从而打击彼此合作的信心和期望。

在缺少霍布斯（Thomas Hobbes）所说的“利维坦” 的情况下，怎样才能解决集体行动的种种困境？一些社会科学领域的学者提出一个解决问题的崭新的办法，这个办法的基础就是社会资本。与物质资本和人力资本相对照，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和合作行动来提高社会效率。

社会资本理论家普特南（Robert D.Putnam）曾经指出，“社会资本研究方法能够帮助我们制定新的发展战略。例如，目前流行的在原苏联、东欧国家加强市场经济和民主制度建设的建议几乎只注重金融资本和人力资本中存在的缺陷（因此要提出贷款和技术援助）。然而，在这些国家中社会资本存在的问题至少也和前两者一样令人震惊。从什么地方入手鼓励‘社会资本形成’呢？引入英国的客运管理局或者基瓦尼斯俱乐部这样的管理方式似乎有点靠不住，但是为什么不耐心地重新建设本地的公民组织呢？”

社会资本理论揭示，从个人的角度讲，在一个拥有丰富的社会资本存量的社群内生活和工作会更加容易；从整个社会来讲，一个拥有丰富社会资本存量的社会意味着和谐稳定的秩序和良好的社会治理。既然如此，社会资本的投资就是非常值得的。

本书的逻辑假设是：积累社会资本就是启动“资本”的社会储备（即开发蕴藏于社会关系结构之中的资源），同时也就会促进政治发展。反过来说，要谋求政治发展（如增强政府能力，提高民主政治的效用，改善政府政策绩效等），建设和谐社会，也要增加社会资本积累。

需要特别说明的是，本人提出“投资社会资本”的概念，并不是要说明怎么投资社会资本，而是要说明为了社会资本的积累需要进行怎样的投资。也就是说，我所要讨论的，并不是把社会资本投向哪里、如何投资才能获益的问题，而是怎么向社会资本投资，也即，通过怎样的方式和途径增加社会资本储量的问题。因此，为了回答这个问题，我必须尽可能深入详尽地讨论下列问题：

●社会资本在什么意义上可以和其他资本形式（物质资本、人力资本等）并列？

●社会资本为什么会受到不同学科领域的学者们的大力“追捧”？

●被称之为“社会资本”的东西是什么？它怎么会成为一种“资本”？它是一种什么性质的“资本”？

●被称之为社会资本的东西为什么值得人们去“投资”？怎么才能增加它的储量？

●社会资本与国家治理有何关系？如何评估中国的社会资本？为了改善国家治理绩效，中国应该在社会资本投资方面做出什么努力？

2006年，当我撰写出版《投资社会资本：政治发展的新维度》的时候，社会资本的研究尚处于“初级阶段”，它被应用于政治学领域来分析和解释政治发展相关问题还刚刚起步。现在，十年过去了，社会资本的应用研究无论在广度还是深度方面都已达到了相当水平。在这十年当中，本人也一直持续关注这项研究的进展，也为国家治理与社会资本的关系倾注精力，并围绕国家治理、社会治理、社会建设、社区治理等问题发表了研究成果。此次“国家治理研究丛书”出版之际，我将具有典型意义的研究成果汇集在一起，使之成为本书的新内容——“第三部分国家治理与社会资本”。诚心希望我的研究能够为中国社会资本研究添砖加瓦。

本书出版获得了北京大学国家治理协同创新中心的资助，也得到了北京大学出版社的大力支持；倪宇洁编辑和耿协峰主任更为此书的出版付出辛勤劳动，在此一并衷心感谢！

作者　燕继荣
2015年2月25日于北大