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我们已经看到，为什么好政府（至少是在大规模的现代社会中）要求建立、维持一个政治权威体系。我们在前面跟随霍布斯的思路阐明了为什么政治权威是必不可少的，霍氏认为有必要创造一个绝对主权——一个不可分割的权力来源，它的律令不受任何世俗的限制（霍布斯相信主权仍有服从上帝的义务）。这个主权实体不一定是一个单独的人——君主，但霍布斯认为这种形式是最可取的，因为君主的意志不同于群体的意志，它持续存在而且不会受制于内部的分裂。但是霍布斯的这一观点从写下来的那一刻起就遭到人们的质疑，他们认为，用一个可以任意处置自己属民的生命及其财产的全权君主来取代不安全的自然状态，无论其主观愿望如何，结果都将是每况愈下。正如约翰·洛克的著名评论所称的：
人们是如此愚蠢，他们小心翼翼地不让 臭鼬 或 狐狸 伤害自己，却心甘情愿地被 狮子 吞食，还认为这很安全。
霍布斯对这种批评的唯一辩护是，审慎的君主会希望自己的属民繁荣富庶，因为他自己的权力最终依赖于此。但是看看历史我们就会得出结论：确实很少有君主是审慎的。政治权威是正当的，因为它提供条件让人们可以过上安全、繁荣的生活，我们也确切无疑地希望它这样做。将所有事情都托付给一个绝对君主，实在是太冒险了。作为一种替代选择，我们会建议把权威交到我们所知的睿智而有德性、深切关心民众利益的那些人手中。这是在为贵族制辩护，这种制度的字面含义就是“由最好的人统治”。至少在19世纪中期以前，这种观点一直为大多数政治哲学家所服膺。但问题是要确定统治者究竟应该达到何种“善”，再找到某种方式去挑选表现出这种品质的人。这已被证明是难以做到的：在实践中，贵族制意味着由出身高贵的人、财产充裕的人或者受过教育的阶层来统治，因时因地而有所不同。即使人们可以证明来自这些阶层的人拥有其他人所不具备的政治技巧，仍然存在另一个问题：他们具有与多数人的利益相分离的自身利益，凭什么相信他们不会破坏共同的善来追逐私利呢？
因此，以民主的方式构建政治权威的做法渐成趋势。它依赖于两个基本假设：第一，没有人天生比其他人优越，因此他们之间的任何权威关系都需要证明其正当性；换言之，每个人都应享有平等的政治权利，除非能够证明所有人都从不平等中获得了好处。第二，保护人民利益的最好方法就是使之成为政治权威的终极来源，让任何被委以特殊权力的人都必须向作为整体的人民负责。但是作为整体的人民究竟应该在政府中扮演什么角色，仍是一个悬而未决的问题。他们是否应该像卢梭在《社会契约论》中所说的那样直接参与立法？如果是的话又该怎样参与？抑或他们只能间接地参与其中，挑选议员来代表自己行使权力？
在实践中，我们知道，被称为民主的那些政治体制只为公民在政府中提供了非常有限的角色空间。他们被赋予在定期选举中投票的权利，偶尔有重大宪法问题需要决断时会以全民公决的方式征询他们的意见，也允许他们结成团体就与自己有关的问题游说议员，但这些就是公民权威的极限了。决定民主社会之未来的真正权力显然是掌握在少数人——政府部长、公职人员以及（某种程度上）国会议员或其他立法机构成员——的手中，我们自然会问为什么是这样。如果民主是政治决策的最好方式，为什么不把它变成现实，让人民自己对重大问题直接作出决定呢？
对此一个常见的答案是，让数百万普通公民卷入当今政府必须作出的数量庞大的决定中是完全不切实际的。这样做不仅会使政府陷于瘫痪，公民自己也将没有时间去做那些在多数人看来比政治更重要的其他事情。但这个答案并没有充分的说服力，因为不难设想，可以由公民作出总体政策的决定，然后将具体实施的任务交给部长和其他人等。电子技术革命意味着现在很容易征询公民对范围极广的问题的看法，从战争与和平、税收与支出直到动物福利和环境问题。为什么只在召集全民公决的极少数场合才这样做呢？
原因是有一种广为流传的信念，即普通人完全没有
能力
理解政治决策背后的那些问题，所以他们乐意将决定权让渡给他们认为更有资格解决这些问题的人。这一观点最强硬的论述，可以在约瑟夫·熊彼特
的著作《资本主义、社会主义与民主》（1943）中找到。书中说道，公民所应做的就是选择一支领导者队伍来代表自己，而不是试图直接解决问题。譬如，熊彼特声称，在经济交易中人们可以直接体验到自己所作决定的后果——如果他们买了有缺陷的产品，立刻就会发现自己的失策——而对政治决定来说则没有这样的反馈机制，结果人们会远离真实、不负责任地行事。
因此，典型的公民一旦进入政治领域，其智力就会降到更低的层次。他以某种方式进行争论和分析，在关乎切身利益的领域他会坦率地承认这种方式是幼稚的。他重新变成了一个原始人。
这些论述很有说服力，它留给我们的真正启示是，我们所能期待的最好东西是有时人们所称的“选举的贵族制”。在这种制度下，普通公民所能要求的一切就是能够认可有能力的人代表自己作决定（如果被证明无法胜任的话也能投票把他们赶出政府）。无论具有其他的什么美德，这样一种制度都很难配得上民主的理想，即政治权威必须掌握在作为整体的人民手中。那么对于熊彼特的怀疑主义论调，我们该如何应对呢？让我们更仔细地看一看，作出政治决定要涉及哪些因素。
从根本上说，政治决定需要先进行政治 判断 ，即当存在几种未定的选择而又不能就什么是最佳选择达成一致的时候，应该做些什么。影响这种判断的因素有哪些呢？首先是关于作出一种或者另一种选择将会导致什么后果的事实信息。譬如，某种税收的增加将对经济产生什么影响？其次是关于将受决定影响者的真实偏好的信息。例如，假定增加税收是为了投资建设新的体育设施，那么有多少人真正需要这些设施、他们又在多大程度上需要这些设施？再次是一些道德原则上的问题。为了体育设施建设向所有人征税是否公平，是否应该让将要使用这些设施的人来负担？
大多数情况下，作出政治判断要涉及所有这三个因素，尽管在不同例子中它们的组合方式各不相同。有些问题主要是技术性的，只要我们能够就关键性的事实问题达成一致，就能水到渠成地作出决定了。比如在批准一种新药之前，我们要弄清它是否经过恰当的检验并被证明是安全的，但只要完成了这一步，就可以例行公事地放行了。在另一些情况下，道德原则问题是首要的。比如关于死刑应该被采用或专门适用于特定罪犯的讨论。这里也涉及事实信息——死刑对于这些类型的罪犯有多少威慑效果？无辜者被判有罪的可能性有多大？——但对大多数人来说，关键问题是我们在道德上是否允许将剥夺另一个人的生命作为惩罚。
最难作出判断的是那些同时涉及所有三种因素的问题。想一想英国当前关于允许还是禁止猎狐的争论。这里关系到事实问题：猎狐对于控制狐狸数量起了多大的作用？彻底禁猎会对乡村经济造成什么影响？这里也有偏好问题：对于目前正在猎狐的人来说，让他们继续猎狐而不是，比如说，沿着茴香小径追逐猎犬，这两者有多大差别呢？其他的乡村居民想要继续猎狐吗，或者他们已受够了马匹和猎犬踩踏田地、毁坏篱笆？最后，这里还有道德问题：个人自由包括猎狐的自由吗？抑或狐狸和其他动物也有包括不被捕杀在内的权利？大多数人在作决定时都会考虑所有这些问题，这就是为什么很难就这件事得出一个合理的判断。当然，在实践中人们对诸如此类的问题确实有着强硬的观点，但也许这恰好表明，熊彼特关于普通公民在政治问题上的能力水平的评论是完全合理的。
但现在让我们问一句，依次考虑政治判断的每一个要素，我们能否指望那些被选出来作为代表的人会做得更好呢？当代社会妨碍政治决定的最大困难之一在于，许多判断需要具备只有相关领域的真正专家才能提供的事实信息。当一些科学问题处于决策关口的时候这种说法显然是正确的，但它同样适用于许多经济和社会事务，这里的问题是要确定提出的新法律和新政策可能产生什么影响。比如说，大麻种植合法化将会增加还是减少因吸食海洛因或其他麻醉品而死亡的人数？这类问题的答案远非显而易见。一般说来，被选出的政治家和公职人员在回答这些问题时，并不比我们其他人拥有更多的专门知识。他们和我们一样不得不依赖那些确实具备专业知识的人的观点，如果这些人相互间观点相左，他们就得判断谁更加可靠。如此说来，没有理由认为一个选举出来的贵族团体会比普通公众作出更好的判断。
下一个要素是弄清人们的偏好是什么、这些偏好有多强烈，在此你也许有理由认为民主具有决定性的优势。因为在以民主的方式作决定时每个人都有机会发挥作用，所以来自不同社会阶级、不同种族和宗教背景等等的人们，其观点和偏好都能得到倾听，尽管如今统治我们的政治阶级主要是白人、男性和中产阶级。当然，国会议员和其他立法机构成员应该去倾听选民的观点，但是在现实中他们享有极大程度的独立性——至于说他们在压力之下不得不以这种而非那种方式去投票，压力也是来自他们所在的政党，而不是把他们选出来的人民。所以，假如我们想让政治决定尊重将要受其影响的人们的偏好，难道我们不应该去倾听作为整体的人民而非数量很少、不具社会代表性的少数群体的意见吗？
图5激起民主的一种方式：政治家们当心了！
但在匆忙得出这个结论之前，还有一种复杂情形需要考虑。假定在某一事务上多数人赞成一种政策，少数人赞成另一种政策，但是少数人对它的关切程度却比多数人强烈得多。这种类型的案例是极为常见的，猎狐之争就是一个很好的例子。大多数人对猎狐持有明确的反对意见，即使他们并没有关于动物权利的强烈的道德判断。他们认为这是一种陈旧的、势利的而且一般说来让人生厌的景象；如果有机会，他们会投票禁止这种行为。猎狐者本身是一个数量很小的少数群体，但是他们非常坚决地认为应该允许自己继续打猎。猎狐在许多村庄是一种重要的社会活动，人们要靠它来谋生。关于猎狐的政治判断不仅要考虑偏好双方的 人数 ，还要考虑这些偏好的 强度 。让冷漠的多数在所有事务中压倒热情的少数，似乎有失偏颇。
对于这种事务，当选的代表何以可能作出比一般公众更好的判断呢？原因之一是，他们更有可能受到对该事务感受强烈的少数群体成员的游说。他们或许会在看到争论一方感受的强度时被说服，或许仅仅考虑不致在下次选举时失去选票。而且少数群体可以联合起来，允诺相互支持对方的要求，这样把好几项事务放到一起就可能出现一个多数的联合。这种代议制民主图景有时被称为多元主义，它基于如下假设：人们将行动起来组成团体，以保护他们切身的利益和偏好；而决策者将对这些团体的活动作出回应；除了游说之外，这些活动还包括示威甚或从事非法形式的抗争。
多元主义图景当然有某种正确之处，但政治科学家往往具有怀疑论倾向。因为团体的压力不仅取决于关注该事务的人数及其关注程度，还有赖于团体的组织程度和资源多寡。这就使特定的利益集团，尤其是商业利益集团，具有了内在的优势，他们可以雇用善辩的鼓吹者去游说他们的代表——甚至直接得到当选代表的支持——并花言巧语地威胁，如果其要求得不到满足将会出现什么可怕的后果。所以在代议制度下，少数群体确实能够得到关注，但绝非所有少数群体都能得到同等程度的关注。
现在可以比较一下，如果让全体公众就多数派与少数派偏好不同的某项事务进行投票，将会发生什么情况。这时将没有一个中心点来引导游说活动，任何团体都只能依靠其成员与他们所能找到的尽可能多的公众进行直接接触。资源充足的团体可以利用这些资源发动媒体争夺战——尽管也会受到限制，就像当前许多民主政体对竞选资金支持额度的限制一样。在这种直接民主形式下，他们的影响力要比在代议制中小得多。所以总体上可以认为，少数群体在这种制度下不得不更多地依赖说服、更少地依赖权力和影响力。他们的境况如何，将主要取决于多数派成员是否愿意倾听他们的意见并以改变观点或寻求妥协的方式作出回应。我还会更简略地谈谈协商在民主决策中扮演的关键角色。但在此之前，我们需要关注一下政治判断中的第三个要素，即道德要素。
几乎所有政治决定都会涉及道德原则，而不仅仅是那些所谓的“道德问题”，譬如堕胎或者同性恋合法化。这方面问题可典型表述为一项立法议案是否公平对待了一切个人或群体，或者它是否侵犯了他们的任何权利。对于相关的道德原则，从政阶层的成员是否比普通公民拥有任何更深奥的知识？很难说实情如此：人们常说，道德专家是不存在的。事实上在一个民主社会中，可能存在大量关于支配政治生活的基本原则的共识。所以没有理由认为，如果让公民直接对事务作决定，他们在道德方面会比选出来代表自己的那些人表现得更糟。
可是我们真能把政治判断的这三个要素分割开来吗？抑或专业的政治技能恰恰表现在它能够把相关的事实信息、关于公民利益和偏好的知识以及道德原则 结合 起来，以寻找解决政治困境的最佳方案呢？这个富有挑战性的难题并不那么简单。政治决定通常很难作出：它们要求掌握某些复杂的信息，或者对两种巧妙平衡的道德主张作出评价。必须经常作决定的人常常会在这方面越来越驾轻就熟，但这不是因为他们具备我们其他人所没有的某种特殊的天赋才能。考虑到他们在仔细思考一个问题时所需要的时间和信息，没有理由认为普通公众不会有同样的表现。有证据可以证明这一点：公民陪审团是一种从普通公众当中随机挑选成员的小型委员会，其成立目的在于对诸如卫生政策和交通规划之类的事务进行讨论、提出建议。他们召集具有专业知识的证人提供信息、听取代表不同观点的倡议、自行讨论这些事务，直至最后给出裁决。其讨论之严肃周密、结论之合乎情理，给观察者留下了深刻的印象。
那么我们如何解释，民主社会里的大多数公民在访谈和调查中表现出较低水平的政治知识和政治兴趣呢？比较典型的是他们叫不出那些重要政治家们的名字，说不清各主要政党在政策方面有什么不同，等等。一种解释是，当前所实践的这种民主无法激励人们去获取政治知识或技巧。要求他们做的一切，就是每四年或五年进行一次执政党的选择，而作这样的决定并不需要对政治有多少了解。理解政策的细枝末节常常是多此一举。所以我们面对的是一个鸡与蛋的问题。让普通公众来作重要的政治决定是有风险的，除非他们具备作出良好判断的技巧和信息；但是他们没有获取这些技巧和信息的动机，除非让他们有重要的决定可作。
我们是否应该对如下事实感到忧虑：只要普通公民的角色主要局限于在选举中投票，以及在个人利益受到威胁时的间歇性活动（比如对在自家后院修建新马路或兴建住宅的规划方案作出反应），我们的民主就仍然是不完善的。我想答案是肯定的。我们的“idiot”（白痴）这个词来自希腊文idiotes，它本用来描述那些完全停留在私人世界、不去参加城市公共生活的人。如此说来，如今我们大多数人都是白痴，因为我们没有去操练自己的政治智慧。卢梭认为，把政治权威完全托付给选出来的代表是一种后果堪忧的现代做法：
英国人幻想他们是自由的，这是在欺骗自己；事实上，他们只有在选举议会成员期间是自由的：一旦新的议会当选，他们就重新戴上锁链、什么都不是了。所以从他们对自己那片刻自由的使用来看，他们活该失去自由。
就算我们认为卢梭夸大其词，也应该对此感到忧虑：当代民主政体下的大多数公民如此冷漠，甚至对自己选出的领导人的所作所为都不能保持有效的关注。我们需要完善政治参与的形式：要么在地方层级进行，要么随机挑选公众参加公民评判委员会或其他类似机构；这能让所有人获得行使积极公民权的经验。以这种方式获得的经验能够提升人们的综合素质，使他们更有可能对政治事务产生持久的兴趣。我们发现，民主不是一个要么全有要么全无的问题，而是一个把国家事务的终极权威交付给全体人民的持续斗争过程。
但是现在我们必须回到多数与少数这个尚未解决的问题上来。尽管简而言之我们认为民主就是“民治政府”，但在现实中通常是由多数群体来作那些不得不作的决定（实际上选举经常被选民支持率 不到 多数的政党赢得）。既然对将被采纳的最好政策都极不可能达成一致同意，那么多数投票似乎是不可避免的决策方式，然而，我们对最终输掉的一方该说些什么呢？
乍看起来他们似乎没有什么可以正当抱怨的：无论如何，他们的选票是和多数群体的选票同等计算的，赋予其 更大 的分量将会破坏政治平等的理念，而我们知道这一理念正是民主自身的基石。但问题还不止于此。特别是在两种情境下，少数派也许会感到多数统治 亵渎 了政治平等。一种我们已经遇到过，即与那些构成少数派的人相比，和多数派一道投票的人受决策影响的程度要小得多，或者受到威胁的利益要少得多。尽管人数是平等计算的，偏好或利益却似乎并非如此。第二种情境是，一个群体发现自己在投票中总是属于少数一方。设想一个球类俱乐部拥有大量热心的网球运动员和少数同样热心的壁球运动员，每一次投票决定钱是用来改善网球场还是壁球场，壁球运动员都会失败。我们会认为这种安排未能公平对待每一个成员，因而其民主程度比不上使壁球运动员有时也能如愿的另一种安排。换言之，我们遇到了 强烈 少数派和 持久 少数派的问题。
图6让——雅克·卢梭，民主哲学家。
在民主制中这些问题该怎样处理呢？一般说来我们可以采用两种应对方式。第一种是设计一部宪法对多数统治的范围加以限制，以保护少数群体。比如说，这部宪法可以列出每个公民都必须能够享有的权利，侵犯这些权利之一的法律或政策议案将因违宪而被放弃——这就需要有一个特殊的权威，通常是宪法法院，它有权决定一项正在被考虑或者已经临时采用的措施有没有违背宪法。这样一来，任何少数群体都能确信，无论多数群体作出什么决定，都不能侵犯自己被写入宪法的基本权利，哪怕仅仅一项。
诸如此类的安排经常被批评为不民主，因为，比如说，它们赋予一个很小的裁决委员会妨碍明确表达的公民多数意志的权利。但是不难想象，宪法本身是经过民主程序批准的，现实世界中多数宪法都留有修正的余地，通过宪法修正案通常需要超过简单多数的投票者的支持。人们为什么愿意投票通过宪法，对自己将来作出多数决定的权力加以限制呢？他们多半会这样做，因为他们希望自己的某些权利得到保护，又不能确定自己不会成为不受欢迎的少数派。以宗教自由为例。任何有宗教信仰的人都希望确定自己能安全地践行自己的宗教主张，即使社会中的多数人都强烈反对其所信仰的那一独特宗教。很难预测将来哪一种宗教会招致多数人的愤慨，所以把信仰自由写入宪法，她就能获得安全感。
另一种保护少数群体的宪政设计，是创设分立的选区来对不同系列的问题作决定。比如这种设计存在于联邦体制中，在此体制下，地区或省有权就与本地居民特别相关的问题进行立法，而其他决定权仍然保留给中央政府。但是分立的选区不一定要以疆界为基础，让我们再次回到使壁球运动员受到不公待遇的球类俱乐部的例子。该问题一个显而易见的解决办法是设立两个分委员会，一个负责网球场，另一个负责壁球设施，给每个分委员会拨付俱乐部的一部分年度预算。通过在与自己最密切相关的问题上转变为多数，少数群体得到了保护。
但是认为所有的少数群体问题都能通过这种或那种宪政设计加以解决是很天真的。猎狐问题再清楚不过地揭示了这一点。那些想要猎狐的人根本没法诉诸他们的宪法权利来为自己辩护，因为任何宪法都不可能写入不受约束的猎杀动物之权利。下一章我将更详细地探讨如何设法构建一个政府无权侵犯的个人自由领域，但是很容易就能明白其中不会包括狩猎的权利。猎杀动物是否合法无疑应该由多数决定，因为动物福利和保护濒危物种是与每个人潜在相关的问题。猎狐者极力坚持的观点也不能这样来表达，即声称猎狐问题的决定权属于而且只属于他们。在球类俱乐部的例子中很管用的分权策略，在这里也因为太多相互冲突的攸关利益而难以完全奏效。
所以，尽管宪政设计是保护少数群体免受多数侵害的重要途径，但一个旨在平等对待所有公民的民主体系必须走得更远。它必须设法保证多数人在作出最后决定之前充分考虑少数群体所关注的问题，即便是在并不涉及基本权利问题的情况下。这里的关键在于公开讨论，双方都去倾听对方的观点，设法找到一种尽可能让双方都能接受的解决方案。换句话说，构成多数的人们不是简单地投票支持在讨论之前他们最喜欢的那种方案，而是试图在倾听对方的论辩之后再作判断。有时候他们能找到一种双方都能接受从而推动事情向前发展的总体性原则。
但是多数群体为什么应该这样做呢？通常说来，最终的解决方案会使讨论中的多数一方部分地放弃自己最初想要的东西。例如，一开始想完全禁止猎狐的人在听过辩论之后，也许会接受只要管理得当就应该允许继续猎狐的观点。但如果你这一方是多数的话，为什么要以这种方式退却呢？有两个理由。第一个仅仅是对你的同胞的尊重。就讨论中的具体问题而言，也许你完全不赞同他们，但在民主政体下他们的声音被认为是具有同等价值的，因此你必须倾听这些声音后再作决定——如果可能的话，应该找到一种将他们的意见考虑在内的解决方案（有些问题没有调和的可能，但这样的问题其实非常少见：即使在譬如堕胎这样的问题上，在彻底禁止和一旦需要就能自由堕胎之外，仍然存在其他的可能性）。另一个理由是下一次你也许会发现自己成了少数，那时你会希望另一方能够考虑你的想法。换言之，增进民主文化对你是有利的，在这种文化中多数不是简单地凌驾于少数之上，而是试图在作决定时充分考虑他们的利益。
民主已被证明是一件很苛刻的事情。它要求人们对通常很复杂、看起来距离自己的日常生活很遥远的政治事务怀有兴趣，要求他们在决定政治事务时自我克制——尤其是在他们拥有压制少数群体的权力时避免这样去做。但是除非我们去反抗——牢牢坚持政治权威最后必须取决于公民整体的理念——否则我们会像洛克警告的那样，最终被统治我们的狮子所吞食。
关于民主的讨论还提出了另外三个问题，它们是以下章节的主要内容。一是存不存在一个应该得到保护、免受即使是民主政府之侵犯的个人自由领域。二是应不应该赋予某些少数群体以所有公民都享有的宪法权利之外和之上的 特殊 权利，以保证他们得到公平对待。三是究竟在什么条件下民主是可能的——尤其是人们什么时候才能充分相信他人会尊重民主宪法，从而愿意在相互尊重的氛围中讨论和决定问题。接下来的一章，我要对其中第一个问题进行讨论。