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协同治理是国内乃至国际学术界的前沿。国内学术界对协同治理的研究处于初级阶段，现有文献主要以初步的理论阐述和碎片化的案例研究为主，普遍缺乏系统性的分析框架，规范的实证研究更是少见。国外学术界对协同治理的研究方兴未艾，比较有代表性的学者有阿格拉诺夫（Agranoff）、麦圭尔（McGuire）、赫克萨姆（Huxham）和奥图尔（O'Toole）等，这些研究大多关注协同关系的诱因、协同过程中的领导力、协同优势和协同惰性等。由于中国的政治体制与经济社会基础与西方国家存在较大差异，西方学者提出的协同治理理论能够为我们提供部分参考，但在不少方面需要进行本土化。
协同治理的实现依赖于政府职能的转变。党委和政府的制度优势和资源优势需要其成为从计划式管理向社会协同治理转型时期的领导力量和主导力量。本书不对党政关系加以展开，而是将其进行一般化处理，即党委决策、政府执行。在上城区的案例分析中，党委和政府的行为取向比较一致，因此这种处理不会对研究结果带来多大影响。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确了职能转变的重要性，但事实上，在历次机构改革中，职能转变贯穿始终，已经不是什么新鲜事物，问题在于如何才能更好、更快地将政府职能转变到位。
政府的组织结构形态和运行管理方式既反映出政府的职能及其优先次序，也决定着政府履行职能的绩效水平，因此在分析政府、企业和社会关系的同时，对协同治理格局下政府部门自身的结构与运作进行分析，同样具有重要意义。改革开放30多年来，我国经历了6次大的机构改革，期间穿插着众多涉及多个部门的职责划分、人员划转、机构调整或管理方式转变，但许多行政管理问题仍旧突出。如现行改革对“权力上收、责任下沉”的体制性障碍缺乏有力突破、对基层政府的“共谋”行为缺乏制度约束、对行政执法人员的自由裁量权缺乏技术指导等。
学术界对于政府部门结构与运作的研究缺乏统一的范式。部分学者关注政府部门的分类，如徐仁璋根据设置目的和功能差异，将我国地方政府划分为地域型政府、民族区域型政府、城镇型政府和特殊型政府；
威尔逊根据产出和成果测量的难易，将政府部门划分为生产型组织、程序型组织、工艺型组织和解决型组织；
敦利威根据政府部门在预算分配中的角色重要性，划分出供给型部门、管制型部门、契约型部门和控制型部门；
明兹伯格则提出了更为抽象的五种组织结构：简单结构、机械式官僚结构、专业式官僚结构、事业部制结构和变形虫结构。
不少研究围绕中央和地方政府机构改革展开。有学者将我国政府部门机构改革概括为三种表现形式：省管县改革、区域行政整合和大部制改革，并指出，大部制改革的内在逻辑是政府规模的适度化和政府结构的合理化。
在优化政府结构方面，学术界提出了四种不同的见解：一是寻求管理层次和管理幅度的最佳匹配；
二是形成部门内部管理成本与部门间交易成本的平衡；
三是实现部门专业化分工的边际收益与部门间协调的边际成本对等；
四是构建机构精简、建制合理、分工明确、权责匹配、沟通顺畅以及组织设置弹性化的合理化结构。
合理的政府结构有助于提升政府绩效是学术界的普遍共识。
宋雅琴等人的实证研究发现，部门间关系通过部门制度和部门文化对部门绩效产生间接影响。
赫克萨姆（Huxham）等人的研究表明，在协同治理的议程设定过程中，参与者结构影响着协同运行机制的设计，并决定着参与者的行动能力；运行过程设计影响着结构的形态和参与者的影响力；参与者对结构和运行都会产生影响。
单纯关注结构因素有时也会陷入改革悖论，如怀斯曼（Witesman）等人比较了集权政府结构与分权政府结构对腐败监督和政策技能训练效果的影响，结果发现，尽管训练的目标是实现分权结构下的民主化，但集权政府结构下的训练成效更为明显。
相比于结构，理论界对于政府运作的研究大多关注于某个具体环节或领域。张成福等人认为，人力资源、财政支持、信息技术和法治保障是促进政府高效运作的保障性措施。
陈世香等人通过因子分析发现，尽管无法排除公务员追求个人利益最大化的动机，但公共性价值取向、公共性利益因素、机关外部动力因素和制度因素已经成为保障政府执行能力的动力来源。
谭海波通过个案研究，分析了某行政服务中心“名实分离”的内在原因。
国内外学者的研究为认识政府部门结构与运作提供了诸多启发和思考。首先，政府部门结构与运作长期受到国内外学者的普遍关注，主要表现为学术界对机构改革与中央和地方关系等问题的重视；其次，从理论界对政府部门结构与运作的分析中，可以提炼出一些共性的分析维度，如权力配置、职责划分以及机制设计等，以待进行深入挖掘；最后，运用先进研究方法开展实证研究的过程值得借鉴和普及。但学术界对于政府结构的研究大多停留在形态阐述层面，对其内涵和实质的研究比较少见；对于政府运作的研究相对零散，主要聚焦于局部领域或局部环节，尚未形成能够反映政府运作总体情况的分析框架；此外，有关机构改革或地方政府创新绩效的研究也不太多见。针对政府部门结构与运作的实证研究尤其值得提倡。
现有国内外理论研究结果显示，无论是协同治理还是政府部门的结构与运作研究，都没有现成的分析工具可以使用。本书的研究设计包括两个主要部分：质性研究与定量分析。其中，质性研究的素材有四个来源：互联网信息、公开出版发行书籍、访谈记录及被访谈者提供给的辅助资料（如政策文件、领导讲话、工作总结和宣传资料等）。质性研究通过半结构化访谈采集数据，根据特色工作亲历者的讲述，还原事实，服务于案例分析；同时，通过深入观察、文件资料收集等，搜集了从不同方面反映协同治理效果的信息，并对访谈材料进行三角验证
，以确认用于案例分析的素材真实可靠。定量分析主要通过问卷调查的方式采集数据，对政府部门结构与运作状况以及公务员对政府部门绩效的感知进行测量，为分析政府部门结构调整与运作优化的绩效表现提供素材。
访谈工作于2013年6月进行，研究者共对上城区14个政府部门共18名相关负责人员开展半结构化深度访谈（表1-1），被访谈者均要求熟悉部门工作整体情况，并直接参与过与本部门相关的特色工作。
表1-1 上城区政府部门访谈情况
注：“+”越多，表示从访谈中获得的该项数据的质量和数量的综合情况越好。
访谈重点围绕上城区在社会管理和公共服务方面推出的特色工作展开，结合政府部门结构与运作的分析框架设计提纲，并根据各个部门的具体工作特点，有针对性地增减问题。访谈工作共形成原始记录约15万字，在此过程中，被访谈者也为研究者提供了宣传视频和其他辅助性书面材料。《上城区社会管理和公共服务特色工作访谈提纲》如下：
上城区社会管理和公共服务特色工作访谈提纲
（1）您部门在社会管理方面最突出的特色亮点工作是什么？请对该特色亮点工作的启动背景、时间、发展过程、组织架构、运行机制、人员配备、财务水平、技术依托及该项工作的功能等进行介绍，并提供相关文字和视频资料（无视频材料的不需要提供）。
（2）启动和推进该项特色亮点工作的过程中，区委区政府给予了哪些直接或间接的支持？请具体说明支持的时间、方式（政策、制度、财政、场所、人事等）和力度。对此，您部门的评价和建议是什么？
除来自区委区政府的支持外，启动和推进该项特色亮点工作，还有赖于哪些内外部条件？请逐项列举并说明原因。
（3）在启动和推进该项特色亮点工作的过程中，与您部门业务往来最密切的三个（或多个）部门是哪些？
请按不同部门逐一说明：①您部门与这三个（或多个）部门主要进行哪些方面的业务往来？②业务往来的频率如何？③业务往来顺畅吗？若部门间业务往来顺畅，请说明保障业务往来顺畅的机制是什么；若不顺畅，请说明原因。
（4）您部门、区委区政府领导和民众（当直接利益相关的民众和周围其他民众评价不一致时，请分别说明）评价这项特色工作的指标分别有哪些（如接待人次数、办结率等客观指标，满意度、口碑等主观指标，以及其他绩效考评指标等；视不同工作而定）？请按照不同主体、结合评价指标分别说明评价结果。
您部门觉得不同主体的评价都能反映您部门特色工作的真实效果吗？请说明理由。如果现有评价方式无法全面、公正地反映您部门的工作效果，请说明您部门对改进评价方式的建议以及改进的难度。
（5）为更好地推进该项特色亮点工作，您部门现阶段遇到的困难或挑战有哪些？哪些地方还可以改进、完善或优化？您部门认为包括区委区政府在内的哪些内外部条件发生怎样的变化，才能使您部门更加出色地完成该项工作？
访谈记录以及访谈对象提供的内部文件、视频材料和其他文字宣传材料，帮助研究者全面、细致地了解了上城区在社会管理和公共服务方面的特色工作，为后续的案例研究积累了宝贵的第一手资料。
研究过程中共使用了两套问卷，分别面向社区居民和政府部门公务员发放。问卷中的所有题目均采用五度李克特量表的形式，居民问卷分为基本需求和政府绩效两部分，共30题；政府问卷分为结构、运作和绩效三部分，共45题。附录A专门对问卷的设计过程进行了详细说明。研究的难点之一是问卷的有效发放和回收。研究政府部门的结构和运作，意味着问卷需面向多个部门发放，才能形成统计意义，这一要求明显增加了问卷发放的难度。
根据政府部门的职责分工，一般可以请办公室协助问卷发放的联络工作，但具体操作中，可能会出现三种情形：一是办公室通过行政指令的方式布置问卷发放和回收工作，即要求相关单位在指定时间内按照指定份数回收问卷；这种形式通常可以较好地保证问卷回收的时间，但问卷填写者容易将问卷调查视为上级布置下来的一项工作任务来完成，因此在填写过程中可能会因为顾虑而隐藏真实想法。二是办公室工作人员与研究者一同前往被调查者所在部门，现场发放和回收问卷，由于研究者能够直接从现场回收问卷并进行封装，较好地保障了问卷的匿名性，因此采用这种方式，能够尽可能地消除被调查者隐藏真实想法的动机；但其弊端在于一旦问卷数量较多，会占用办公室工作人员大量的工作时间和精力，影响其正常工作。三是可以通过办公室发放通知，将不同部门的公务员召集起来统一填写问卷，并由研究者进行现场指导，但其可行性受问卷发放数量、场地安排、物理距离、交通状况、时间协调等诸多因素的影响，实施起来有一定难度。此外，不同被调查者填写问卷的速度有快有慢，不排除被调查者因担心自己动作慢而草率填写的情形，这同样会影响数据的质量。因此，在问卷发放时，必须综合考虑政府部门公务员的工作忙闲情况、发放难易程度、部门间的空间距离、部门的配合程度、在编公务员规模等多方面因素，选择最适合该政府部门的问卷发放和回收方式。
研究者于2013年5月至6月面向杭州市上城区进行抽样调查和问卷发放回收工作。首先，从上城区问卷发放的基础条件来看，不利因素包括调查对象的分布相对分散、政府部门业务比较繁忙、部门正式在编人员规模较小、部门领导班子工作紧张等。有利因素包括公务员工作执行力强、电子政务系统发达、部门间能够通过互联网取得实时联系。基于上述特点，研究者对上城区政府部门和社区居民的问卷调查工作进行了周密设计，具体如下：
一是将问卷发放与访谈工作相结合，避免多次打扰同一个政府部门。由区委分管常委交办、区委办公室牵头，召集需要接受访谈的十几个部门参加调研协调会，研究者在协调会上向各个部门说明调研背景、问卷填写要求和访谈安排等事项，并向各个部门发放问卷样卷（供各部门自行复印）和填写说明等材料。
二是未被要求出席会议但需要填写问卷的部门，由区委办通过邮件形式向相关部门的办公室发放问卷电子版，由各部门办公室按要求打印、发放、回收问卷，密封后在指定时间之前送至区委办。
三是居民问卷由出席会议的全部6个街道带回，复印后交各个社区随机抽取10位居民填写问卷；全部完成后密封交至区委办。
四是区委办回收的所有问卷，由研究者统一拆分、登记、检查、整理和带回。本着对被调查者负责的态度，区委办工作人员不接触已经填写的问卷，只根据研究者整理的情况，对未按时上交问卷的部门进行催交。
问卷发放和回收工作持续近三周，各部门和街道社区均能在指定时间内回收问卷，密封后通过区委办转交给研究者。问卷发放和回收整体情况比较顺利。
政府问卷面向政府部门领导班子成员、中层干部和普通干部发放，采用分层随机抽样方法，累计发放政府问卷475份，回收问卷425份，问卷回收率89.5%，有效问卷415份，有效问卷占发放问卷和回收问卷的比率分别为87.4%和97.6%，详见表1-2。
表1-2 政府问卷基本统计信息
注：若比率之和不为100%，表明该部分存在漏填的情况。
表1-2为政府问卷的基本统计信息，在填写政府问卷的被调查者中，男性占44.6%，女性占54.5%；20～29周岁的占24.8%，30～39周岁的占34.2%，40～49周岁的占28.7%，50～59周岁的占11.6%；基层工作经验在5年及以下的占35.7%，6～10年占24.3%，11～20年的占21.7%，21～30年的占8.7%，31年及以上的占1.4%；拥有硕士或博士学历的占12.1%，拥有本科学历的占65.8%，拥有大专及以下学历的占22%。其中，33.7%的被调查者为部门负责人，14%的被调查者为县处级干部，15.9%的被调查者为乡科级干部，9.6%的被调查者为社会工作师，14.7%的被调查者为助理社会工作师。
居民问卷面向上城区54个社区的普通居民发放，按照每个社区10份的数量进行分层随机抽样，累计发放问卷540份，回收问卷520份，有效问卷508份，问卷回收率96.3%，有效问卷占发放问卷和回收问卷的比率分别为94.1%和97.7%，有效问卷覆盖全部54个社区，详见表1-3。
表1-3 居民问卷基本统计信息
注：若比率之和不为100%，表明该部分存在漏填的情况。
表1-3为居民问卷的基本统计信息，在填写居民问卷的被调查者中，男性占36%，女性占63.4%；18～29周岁的占17.5%，30～39周岁的占16.5%，40～49周岁的占26%，50～59周岁的占17.7%，60周岁及以上占21.9%；其中，80%以上的被调查者户籍所在地为上城区，18.1%的被调查者在上城区居住时间不足10年，36.8%的被调查者在上城区居住10～30年，43.5%的被调查者在上城区居住30年以上，31.1%的被调查者从出生至今一直居住在上城区。28.1%的被调查者已经退休，70.3%的被调查者尚在工作。被调查者中，本科及以上学历占30.5%，大专学历占21.9%；绝大部分被调查者认为自己的身体状况一般或良好。家庭收入方面，约10%的被调查者家庭年收入在10万元以上，29.5%的被调查者家庭年收入在5万～10万元之间，约60%的家庭年收入在5万元以下。
从表1-2和表1-3中不难发现，大部分被调查者完整填写了个人基本信息，被调查者的性别、年龄分布比较均匀，样本较好地覆盖了不同受教育程度、不同工作年限和不同行政级别的人群，具有统计意义。
信度
是效度
的前提，信度系数越高，表明测试结果的一致性、稳定性和可靠性越好。克伦巴赫α系数
反映了各测试题目的内部一致性。问卷中，分工、协作、制衡、制度、技术和文化均有5个反映型测量指标，服务、责任、法治、廉洁和效能各有3个反映型测量指标。如表1-4所示，除分工和技术的克伦巴赫α系数为0.872和0.836外，其余均在0.9以上，综合考虑，认为测试结果的内部一致性程度可以被接受。
表1-4 克伦巴赫α系数
效度是指测量结果的准确程度，运用验证性因子分析测量问卷的构念效度，结果如表1-5所示。测量模型各维度的标准化参数估计值在0.001的显著性水平下均显著不为零，标准化后的因子载荷最低为0.678，最高为0.937，绝大部分因子载荷都在0.7和0.8以上，测量指标与构念之间总体上相关程度较高，认为问卷的构念效度能够被接受。综合上述描述性统计分析与问卷信度和效度检验结果，问卷具有统计意义。
表1-5 验证性因子分析与正态性检验
注：测量指标为问题的简化表达，并非原始问题。“-”对应的指标为参照指标。
本书共分为九章，第一章为全书导论，在提出研究背景和研究问题的基础上，对上城区的实践探索进行简要介绍，并对研究方法和研究设计加以具体说明。第二章回顾了国家治理的理论与实践，内容包含国家治理、协同治理、政府机构改革和国家治理的重点领域。第三章在充分考虑现实社会情境复杂性和协同治理形式多样性的基础上，结合国内外学术界对政府、企业、社会互动关系、政府部门结构与运作的研究，提出了“协同治理2×2分析框架”，并对分析框架的应用方式加以说明。第四章至第七章为案例分析部分，运用“协同治理2×2分析框架”，对上城区“平安365”社会服务管理联动、社区建设、“湖滨晴雨”、基层党建、居家系列服务和城市管理智能管控平台建设等特色工作进行宏观与微观层次的分析，针对不同案例的特点，总结提炼经验和启示。第八章结合案例分析结果、公务员主观感知、社区居民评价和居民幸福感，对上城区协同治理的效果进行总结归纳与分析评价。第九章为全书结论部分，分别从政府、企业、社会关系，政府部门结构与运作，公众舆论和人文环境等方面提炼上城经验的启示和意义。