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《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）是规定国家立法制度的一部重要法律，自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，发挥了重要作用。但是随着经济社会发展和全面深化改革的推进，法治中国建设面临着一系列新形势、新要求，中央和地方立法工作也遭遇不少新情况、新问题，需要认真考虑、着力解决。
2013年10月，新一届全国人大常委会发布的《立法规划》将修改《立法法》确定为第一项重要任务，同时也适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，全国人大常委会法工委深入总结立法经验，提出了《立法法修正案（草案）》（以下称《草案》）。在笔者看来，《草案》在包括立法前评估和后评估、较大的市范围扩大、立法公开、立法审议、立法规划以及明确全国人大法律委和常委会法制工作委员会职责作用等许多方面都较现行《立法法》有明显进步，回应了人民群众的重大关切和学界关注的热点问题，与此同时，《草案》也存在一些不足之处，其中既有涉及重大理论的根本问题，也有立法实践中亟待明确细化的技术性问题；既有已修改的内容还需斟酌考虑的地方，也有应改而未改可能妨碍法治建设的痼疾。
以下，按立法法的篇章结构对现行《立法法》和《草案》逐章提出修改建议并简要阐述理由：
1. 建议将“坚持中国特色社会主义理论”或“坚持三个代表和科学发展观”写入立法法
《立法法》第3条规定：“立法要坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论。”《草案》中此条原封没动，这不符合十八大精神。应按十八大精神将“坚持中国特色社会主义理论”写入立法法中。党的十八大报告中提出“全党要坚定道路自信、理论自信、制度自信”，“理论”指的就是中国特色社会主义理论。在中国先后有两次将马克思主义理论与中国实践相结合：第一个是毛泽东思想；第二个就是中国特色社会主义理论。经过35年的改革开放，我国经济、政治、文化、社会以及法制建设，都发生了非常深刻的变化。历史雄辩地证明，坚持中国特色社会主义理论，是全面推进依法治国、加快建设法治中国的思想基石，是实现国家治理和社会治理现代化、法治化的方向保障，有助于民主科学立法。如果将坚持中国特色社会主义理论入法，邓小平理论、“三个代表”、科学发展观和中国梦就都能涵盖进去了。
2. 建议将“尊重和保障人权”写入立法法
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。宪法相当于母法，而立法法就是助产法，助产法应体现宪法的尊重和保障人权的原则，而且，在立法法中作出宣示性的强调比在刑诉法和民诉法中强调更有意义。具体来说，在《立法法》中强调国家尊重和保障人权，完善人权司法保障制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，意义尤其重大。
3. 建议按“法”的不同层级使用统一规范的名称
现在立法法当中关于法的名称，有法、通则、条例、办法等很多名称，很不统一、也很不严肃。建议全国人大通过的基本法律文件有一个特别名称，如“中华人民共和国刑法典”“中华人民共和国民法典”，加一个“典”字，以示庄重。“法典”处于第二层次，仅次于宪法。而由全国人大常委会制定的法律文件可称为“法”。国务院这一级制定的，可以称为“法规”，同“军事法规”同一级别。国务院下属各部委制定的应该叫“条例”或者“法令”。这样，使用宪法、法典、法规、法令这几个层级的专用名称，一看名称就知道它的等级，便于化繁为简，将法律名称和法律层级一致起来，便于老百姓弄清楚。
1. 建议进一步明确最高立法机关内部的专属立法权，完善全国人大立法制度
依照《立法法》的规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权。二者的基本权限划分是：全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应由全国人大制定的法律以外其他法律。据统计，1954年9月到2009年年底全国人大及其常委会共制定法律和有关法律问题的决定及法律解释679件，其中由全国人大制定的135件，占19. 9％，全国人大常委会制定的544件，占80. 1％。从趋势上看，全国人大立法比例越来越少，2008年和2009年甚至没有制定一部法律，所有法律都是由全国人大常委会制定的。这种不合理的情形从省一级人大及其常委会的立法来看则更加明显，多年来只有极少数地方法规是由省级人大制定，绝大多数都是由省级人大常委会制定的。尽管从会期长短、人员数量、议程安排以及可操作性等多方面看，由全国人大常委会代为承担繁重的中央立法任务是合乎情理的。但是这种权宜之计不能改变全国人大常委会只是全国人大的常设机关的基本性质，如果绝大部分法律都是全国人大常委会而不是全国人大制定的，法律本身的人民性和民主性就成了问题。因此，在立法法中理应明确全国人大及其常委会二者各自的专属立法权，有效避免常委会立法不越权，不侵犯到全国人大的立法权。
2. 建议进一步明确国家权力机构同国务院的专属立法权
从理论上说，所谓授权立法，又称委托立法，是指立法机关通过法律授予其他有关国家机关立法权，由该国家机关依据所授予的立法权进行立法的活动。1955年，一届全国人大通过了关于授权全国人大常委会制定单行法规的决议，1959年又通过了授权全国人大常委会修改法律的决议。1982年《宪法》第89条第1款规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。2000年3月颁布的现行《立法法》，进一步使授权立法趋于制度化。其第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《草案》对该条内容完全保留、未作改变。
从改革开放的实际需求看，国务院处在行政管理工作的第一线，最了解实际情况，对一些重大的社会生活问题的处理最有发言权，由国务院负责起草有关法律或授权它们在条件不成熟时颁布暂行的规定是自然而然的。立法实践中，由国务院制定的行政法规数量远多于由全国人大及其常委会制定的法律数量，而由全国人大及其常委会制定的法律，立法起草机构也大多是国务院及下属各部委。由此暴露出来的问题在于，1985年4月10日第六届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》授权笼统和广泛，缺乏明确性，一揽子授予了国务院经济体制改革和对外开放方面的大量立法权力，却没有对授权立法实施切实有效的管理和监督。立法法虽然规定了授权的目的、范围、授权立法的种类及备案程序，但是没有规定具体的立法事项，造成国务院立法不受限制、权力过大，在授权立法实践中处于主导地位。与此同时，根据《立法法》第8条第（八）项的规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律。但是，改革开放至今，中国现行的18个税种中，仅有3个税种（《企业所得税法》《个人所得税法》等）属于人大立法，其余皆出于行政法规、规章。这种状况亟须改变。
3. 建议进一步科学划分中央与地方立法权限
如果没有科学适当分权，法治统一与“不抵触”原则很容易成为束缚地方立法的绳索，有时也有可能成为地方不合理立法的开脱的理由。现行立法法在纵向立法分权方面，列举了最高立法机关的专属立法权，但这并不是真正意义上的中央专属立法权（国务院及其部委立法权）。且主要以规范和调整中央立法为主，对于地方性事务未作明确界定，实践当中难以辨析和事后监督。应以立法事项的重要程度（事关全局的国家主权、国防外交、国家机关组成与职权、公民基本权利义务、基本制度）作为划分标准。此外，从立法语汇角度看，“重要”与“基本”很大程度上是一个主观性的评价标准，需要引入相对客观的标准即“影响范围”。例如：全国性问题是指无须考虑地方性差异的问题；地方只就影响局部范围的纯粹地方性事务立法调整；跨区域—省问题是指单一地方立法不能有效调控的事务，应当提请中央立法加以调整。由此建议在《立法法》第8条立法权限的规定以及《立法法》第63条（《草案》第71条）当中，将中央与地方立法权限的规定细化为三部分分别加以表述：中央专属立法事项/地方专属立法事项（地方性事务的范围）/中央与地方共同立法事项。
4. 建议进一步规范地方授权立法和立法工作分工
具体措施包括：（1）扩大被授权主体，除国务院外，还可以是省、自治区、直辖市及各地级市人大及其常委会。（2）应当依据授权明确性原则的要求来完善有关授权立法的法律。（3）完善与授权立法相关的事后监督制度，使监督方式合理有效，切实起到发挥授权立法优势，抑制其弊端的作用。（4）对不合理的授权采取及时撤销的方式以推动授权立法的健康发展。其法理依据是：应当依据授权明确性原则的要求来完善有关授权立法的法律。
除了授权立法外，即便是立法机构内部的工作关系也不明确。需要建议立法法进一步理顺全国人大各专门委员会、法律委员会和常委会法制工作委员会的职责分工；此外，还要明确地方人大法制委员会和常委会法制工作委员会之间的关系。
1. 建议鼓励地方立法创新，避免不必要的立法重复
加强和改进地方立法，鼓励各地方按照区域经济社会发展的规律和具体立法需求，在确保法律、行政法规统一实施的前提下，着眼解决问题，总结立法经验，突出地方特色，自主性、创制性立法，增强地方性立法的适应性与可操作性。中国（上海）自由贸易区的设定，建立深化市场改革立法试验特区，牵涉全国统一立法的调整适用等重大问题。在这种现实背景之下，地方立法的制度试验与创新任务更为重大，亟须对中央与地方立法权限作出更科学、更明确的界定。
2. 进一步增加有地方立法权的较大的市数量
以往的立法工作中，较大的市（省自治区人民政府所在地市/国务院批准的较大的市/经济特区所在地的市）和计划单列市，实践中都是由国务院来确定享有地方立法权的主体，于情于理说不通。
《草案》第71条规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市、国务院已经批准的较大的市“和其他设区的市”。这显然扩大了拥有地方立法权的主体范围。实践中，像广东的东莞市、中山市等虽不设区，但却是很高国民生产总值和数百万人口的地级市。同一些下设有区级行政机构，但总人口不多、国民生产总值较低的城市相比，设区城市有立法权、它们却没有，这样合理不合理、平衡不平衡？所以，我们认为不必要将立法主体范围拘泥于设区城市，而是一步到位，直接授予全国所有的地级市以立法权。
3. 进一步扩大“较大的市”的立法范围
此外，《草案》71条同时规定，较大的市地方性法规的内容限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。这虽然具有了事务划分的意味，但范围未免太小，还可以包括交通管理、医疗卫生等内容。而且与《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》第8条的“县级以上的地方各级人民代表大会行使下列职权：……（3）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，以及第44条的“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（4）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”也不尽一致。所以，当务之急是对《立法法》第64条第1款第2项的“地方性事务”作出具体规定。