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5.1.1 治理
1）治理的含义
“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，它与“统治”一词交叉使用，“无论传统用法或辞书上的解释都以‘治理’为‘统治’的同义词”。
到了20世纪80年代以后，西方经济学家首先赋予治理以新的含义——经济学意义上的治理是针对现代企业制度中存在的所有权和控制权分离以后所产生的委托——代理关系中激励不足从而导致相关者共同参与并形成一种新的制约机制和激励机制，以促进外生的约束内化为内在的制度结构。1989年，世界银行通过将“治理”作为分析和解释南撒哈拉非洲地区经济绩效比较好的概念和原因，把“治理”从企业管理层面引入国家管理层面。此后，“治理”一词越出经济学范畴，成为政治学、社会学广泛应用的一个基本概念和分析方法。1992年世界银行的年度报告直接以“治理与发展”为题，认为治理就是运用权力对国家经济和社会资源进行管理的一种方式，其中治理具有两方面的含义：一是技术层面的治理，其强调建立发展的法律框架和培养参与能力，包括法治、改进政府管理、提高政府效率等；二是支持和培养公民社会的发展，特别是推动非政府组织的发展，提高公民社会对治理的参与度和责任心，最终把一些政府行为控制的权利还归社会。1995年，全球治理委员会发表了《我们的全球伙伴关系》，对治理进行如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或符合其利益的各种非正式的制度安排。”
随着时间的推移，治理概念在国际性组织中也得到进一步发展。1996年世界经济合作与发展组织（OECD）发布的《促进参与式发展和善治的项目评估》报告，强调治理就是“运用政治权威，管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展”。随后，在1996年联合国开发署以“人类可持续发展的治理，管理的发展和治理的分工”为题做了该年度报告。1997年联合国教科文组织发表的《治理与联合国教科文组织》文件，以及1998年联合国教科文组织主办的《国际社会科学杂志》第三期以“治理”为主题的专刊，都对治理进行了广泛深入的讨论。
在国际上，除了各组织对治理进行了阐述，各学者对治理含义的界定也不尽相同，西方学者詹姆斯·罗西瑙在《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，他认为治理虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，治理与统治有重大区别，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须靠国家的强制力来实现。研究治理理论的权威格里·斯托克对当前流行的各种治理概念梳理后，在《国际社会科学杂志》中总结了五种关于各国学者对治理已提出的观点：①治理指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为；②治理理论明确指出，在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；③治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；④治理指行为者的自主自治；⑤治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。
在国内，俞可平在《全球化：全球治理》一书中对关于治理的基本含义做了非常明确的界定，即“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。治理是一个过程，其涉及公、私部门，是以调和而不是支配为基础建立起来的，有赖于正式制度和非正式制度持续地相互作用，参与、谈判和协调构成治理的主要内容，项目规划、伙伴关系、意见一致是治理的关键词。
2）治理的特征
（1）治理的过程性
治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程。它包括政治机构在内的社会互动各方通过合作寻求规则之序的过程，是个人和公共或私人机构管理公共事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或符合其利益的各种非正式的制度安排。
（2）治理的协调性
治理过程的基础不是控制，而是协调，它通过使相互冲突或不同的利益得以调和并且联合行动的持续来维持整个程序。
（3）治理主体的多元性
治理主体既涉及公共部门，也包括私人部门。政府不再是公共权力的垄断主体，社会互动各方可以并且常常成为公共权力的共享者；政府不再是确定社会秩序的必然“中心”，由社会互动各方所形成的社会网络成为秩序的基础，社会秩序呈现出多中心、甚至非中心化的特征。
（4）治理对象的独特性
大致来说，治理对象的独特性主要表现为由政府组织、社会团体、自治社区、企业法人、公民个体等社会行动单位互动所形成的关系及其需求的独特性。事实上考虑到这些行动单位内部更为复杂的不同关系及需求呈现，治理对象的独特性就更为突出，这也使得治理面临重大挑战。
（5）治理的互动性
治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。首先，治理规则是通过沟通达成并得以持续；其次，治理规则的主要约束机制有赖于行动者的道德自律，且伴随着社会互动单位间权力的共享使对规则的遵从越发呈现出一种自律性；最后，治理规则是可辩论与可协商的，治理作为通过多元主体共享公共权力的秩序之途，其基本精神就在于权力或利益既不是独享的也不是垄断的，因此就使治理的规则不但不表现为刚性的、绝对化的特征，而且还表现出可辩论、可协商的特性。
5.1.2 地方政府治理
“政府治理”作为政治科学和行政科学的基本范畴，是指有效运用国家权力，把政府的人力、物力、资金、信息等各种资源合理地组织起来，协调政府内部对策与外部的各种关系活动的集合。经过组织、领导、控制等一定的行政过程，向社会和公众提供公共产品或服务，以实现国家的职能和目标等一系列活动的集合。其实质在于运用公共权力，制定和实施公共政策，实现社会公共利益。地方政府治理指在某一地方行政区域内，在地方政府的引导、协调和规范下，各种私人组织、社会组织和公民组织共同参与到地方公共问题的解决过程中，进行社会治理和公共服务供给的过程。
20世纪70年代末，全球化、信息化、市场化给整个世界带来了新的气息。在政府治理方面，威尔逊和古德诺的政治行政相分离的行政理念以及马克斯·韦伯的官僚理论都已经无法解决当时西方政府所面临的问题。而在此时，美国著名行政学家盖伊·彼得斯基于理论和实践研究，在《政府未来的治理模式》一书中总结了传统政府治理的六项主要特征：政治中立的公务员制度、层级制和规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部管制和平等；并将政府治理模式分为四种，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府。盖伊·彼得斯认为这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。盖伊·彼得斯对每一种政府治理模式都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析：市场式政府强调政府治理市场化，参与式国家主张对政府治理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制型政府则提出减少政府内部规则。这四种模式不完全兼容，也不完全矛盾，可单独进行，也可结合进行。就我国实际而言，目前的地方政府治理模式可采用政府主导-合作型模式，既保留政府主导的因素，又构建多方参与的治理机制，最终达到善治的目标。
对于治理模式的选择，各国都视自身国情而有所不同，但大致可以分为两种模式：多元主义模式和合作主义模式。多元主义强调个人权利，主张“社会中心”，强调国家和公民社会之间的明确边界并限制政府的权力，建立起“弱国家强社会”的治理模式。在多元主义看来，随着社会发展，会出现多个利益团体，治理活动实际上是各个自治性的利益集团通过竞争在公共权利体系中占据主导地位的过程。在这一过程中，国家没有自主性，而仅仅是利益集团进行利益博弈、寻求利益均衡的工具。合作主义认为，政治场所在国家而不在社会，其理论源于欧洲天主教义和民族主义，强调整体性和一致性，主张国家权威的主导性和控制力。在治理过程中，国家具有自主性并居于主导地位。我们认为，我国不仅是两者选其一，而且要从我国现实出发，分析两种模式的适用性，从而吸收借鉴，为我所用。目前我国地方政府治理的模式可采用政府主导-合作型模式。
基于政府自身权力行使的惯性以及公民社会力量不足的现实状况，我国地方政府治理的模式需要保留政府主导的因素。主要原因在于：地方政府传统的权力行使模式的惯性影响在短时间内不会得到根本改变，政府在提供公共物品、维护社会秩序、拥有合法权力、进行制度安排和制度创新方面有着无可比拟的优势，因此，政府的作用是不可取代的；我国的公民社会要靠政府的引导和培育，在治理模式中，合作因素是增强双方沟通互动，提高双方能力的有效途径之一。
地方政府需要寻求合作的理由在于：一是消除管理困境的需要。公共问题日趋繁杂，利益主体逐渐增加，同时也带来了对公共服务多样化的需求，地方政府难以独自应对大量的公共问题和提供多样化的公共服务，而在某些情况下政府提供一种公共服务会造成资源的浪费和低效率。因此，政府在处理公共事务中不必事必躬亲、大包大揽，而需要有合作伙伴共同承担，政府则集中精力于制度的供给，并监督制度的贯彻实施。具有公共性的社会自组织机制的介入是减轻管理负担的最佳途径。另外，社会自组织机制的专业性也为政府决策提供智力支持。二是信息时代挑战的必然要求。由于其严格的科层等级体系，对信息的灵敏度不如公民社会高，而大量且广泛存在的民间组织为实现自身利益或目标会自觉地为地方政府收集各种相关资料信息，从而促使地方政府决策更加全面科学。三是消除信任危机的需要。地方政府过去仅仅是执行中央决策，而较少考虑本地公共事务的特殊性，往往会忽略本地公民需求的呼声，使地方政府形象大打折扣。而地方政府与辖区内公民社会的良好沟通与合作，能增进彼此的了解，获得彼此的认同与支持。对公民社会而言，与地方政府合作的可能性较中央政府来说更大一些。在地方层级上，地方事务多与本地居民息息相关，是贴近公民大众现实生活的，因此公民社会有很大的参与空间。
同时，政府与公民的合作也是必要的：一是合作可以进一步提升公民社会的合法性。在有着协商、谈判、对话要素的合作中，公民社会作为一方权威主体与地方政府进行合作，既体现了治理主义多元权威的理念，更增加了政府对公民的认同。二是合作可以提高公民社会的能力。合作即意味着资源的获得，这为其能力的提升奠定了资源基础。三是合作有利于公民社会民主参与精神的培养。当然，政府主导-合作型模式并不是理想的治理模式，它只是符合目前我国现实的地方政府治理形式。我们也希望在不久的将来我国的地方政府治理会趋向合作主义模式，因为这样就意味着地方政府与中央政府间形成了制度化、规范化的稳定权力格局，意味着公民社会走向了成熟，此时，双方都可以对自己进行理性的定位和准确判断。这种建立在双方平等基础上的合作主义模式是一个负责的政府正确引导（或主导）的结果，也是地方公民社会不懈努力的结果。
按照上述模式逐步实现我国的地方政府治理与善治，是我国地方政府改革的基本路径。在这个意义上，治理与善治理论视角下的地方政府改革有以下三个特征。
一是路径的起点不是平常意义上的地方政府的现实弊病，而是我国多中心治理因素的现状。它不仅包括现实中地方政府的发展现状和现实问题，还包括我国的市场经济和公民社会的发展程度。必须要从政府、市场和公民社会三个方面去考虑问题，分析我国的地方政府改革。
二是地方政府改革的目标指向是我们所要追求的多中心治理的现实。也就是说，只有多中心秩序的治理与善治的实现，才是我国地方政府改革所追求的目标。
三是路径的实现过程必然体现出其独特性。我国的地方政府改革的现实基础决定了我国地方政府改革不仅仅是地方政府本身的一系列变革，更重要的是：一方面地方政府需要对全社会的资源继续加以整合和优化，以求继续改善多中心治理的现实基础，使得我国地方政府在很长的时期内仍然会处于具有很大优势的主导地位；另一方面，地方政府自身又面临着权力范围的界定和机构人员的现实改革，这就形成了政府改革和改革政府的矛盾。同时，我国的历史文化和社会现实也要求我们不能简单地照搬西方的理论，而是要结合我国的国情，探索一条符合我国特点的改革之路。
在我国，地方政府治理理论尚处于探索和发展阶段，地方政府治理实践也正在逐步由“管理”向“治理”过渡，因此，我们必须以一个开放的态度，了解、研究、学习和借鉴西方发达国家的先进成果和成功经验；同时，我国各级地方政府也要从自身实际出发，立足于我国基本国情和地方实际，不断完善和发展社会主义制度，不断完善地方政府治理模式，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信。
专题案例
国家使命下的自我嬗变
——杨凌示范区十七年创新发展综述中国人能不能解决自己的吃饭问题？靠什么解决？这是一个世纪命题，也是这个有着“农业大国”与“人口大国”双重标签的现代化国家不断被追问的话题。
作为国家唯一的农业高新技术产业示范区——成立于1997年7月29日的杨凌示范区，被赋予“支撑和引领干旱半干旱地区现代农业发展”的“国家使命”。
17年来，这个“农科城”靠科技创新和示范推广种活了这片“试验田”，在履行国家使命过程中，也实现了自我嬗变。
“杨凌的现代农业建设不等同于其他地方，其肩负的国家使命就决定了其既要有创新性，又要有示范性，要起到点亮一盏灯、照亮一大片，带动陕西全省乃至整个旱区的作用。”陕西省副省长、杨凌示范区管委会主任祝列克说，“我们的目标是把杨凌现代农业园区建成主导产业集聚的功能区、先进科技成果的转化区、现代高效农业的样板区和体制机制创新的实验区。”
杨凌人坚守的，正是“把中国人的饭碗牢牢端在自己手上”的大事。杨凌示范区党工委书记郭社荣说：“我们要努力种好破解‘三农’问题的‘试验田’，力争为中国现代农业发展做出新的更大的贡献。”
从“农科城”到“国家示范区”
杨凌是华夏农耕文明的发祥地之一，素以“中国农科城”著称。
杨凌示范区内驻有纳入国家“985工程”和“211工程”管理序列的西北农林科技大学，全国首批示范性高职院校——杨凌职业技术学院，拥有60多个国家级和省部级科研平台，聚集了农林水等70多个学科、近6000名科教人员。目前世界小麦累计推广面积最大的“碧蚂一号”、长期主导我国小麦品种换代的“小偃6号”等数以千计的重大成果均出自杨凌。新中国成立后，在我国黄淮麦区小麦品种的六次更新换代中，四次是杨凌培育的品种。
在示范区成立之前，位于杨凌的10所农林院校和科研单位，分属教育部、农业部、水利部、中科院、陕西省5个“婆婆”管。在计划经济时期形成的体制里，数千名科研人员在这里教学研究，虽然也出了不少成果，但多数都只是停留在纸上，在履行完教学、晋级、评奖的使命后，也就躺进了故纸堆里。
这种僵化的体制，使大量的农业科研教学人才外流，最多时一年流失了近100名农业科研教学人员。
1997年7月29日，国家批准成立杨凌农业高新技术产业示范区，并将其纳入国家高新区管理序列，实行“省部共建、以省为主”的管理体制。
示范区成立两年后，国务院批准杨凌地区的10所农林院校和科研单位进行资源整合，合并成新的西北农林科技大学和杨凌职业技术学院。杨凌开始了“农科教相结合、产学研一体化”的改革探索。
国家赋予的主要任务是：通过体制改革和科技创新，把科技优势迅速转化为产业优势，依靠科技示范和产业化带动，推动我国干旱半干旱地区农业实现可持续发展，带动这一地区农业产业结构战略性调整和农民增收，为我国农业的产业化、现代化做出贡献。
2010年，国务院下发《关于支持继续办好杨凌农业高新技术产业示范区若干政策的批复》，明确要求：杨凌要加快推动传统农业向现代农业转变，力争通过5～10年的努力，使杨凌示范区发展成为我国干旱半干旱地区现代农业科技创新的重要中心、农村科技创业推广服务的重要载体、现代农业产业化示范的重要基地、国际农业科技合作的重要平台、支撑和引领干旱半干旱地区现代农业发展的重要力量。
杨凌示范区党工委副书记、管委会常务副主任魏建锋介绍说，示范区成立17年来，在陕西省委、省政府的领导下，在各共建部委的大力支持下，通过改革创新、艰苦创业，大致经历了科教资源整合（1997—2000年）、创新能力提升（2001—2007年）、现代农业示范（2008年至今）三个阶段，科技创新能力进一步增强，示范推广效应进一步扩大，创新创业环境进一步优化，城乡面貌焕然一新，为示范带动干旱半干旱地区现代农业发展做出了积极贡献。
如今的杨凌，一改昔日容颜。据介绍，杨凌示范区研发投入占GDP比重超过6％；年均引进高端人才100名以上，“千人计划”入选者达到7人；新建了2个国家级重点科研平台，建成了60个省部级科研平台；审定品种及专利申报2640多项，其中五成以上为发明专利。
统计显示，1997—2013年，示范区生产总值从3.83亿元增加到84.7亿元，财政总收入从1369万元增加到11.7亿元，农民年人均纯收入从1396元增加到12435元。
多元推广实现“杨凌开花全国香”
记者曾多次赴杨凌示范区在国内设立的试验示范站采访，每每有一种错觉：杨凌太“大”了。
的确，这个总面积只有135平方公里的地区，却已经在18个省区140个市县布局建立了207个农业科技示范推广基地，年示范推广总面积达到4709万亩，总效益达到133亿元，年培训农民32000人次，累计培训农民超过10万人次。推广国内外动植物良种1700多个，面积超过2亿亩，转化推广农业先进适用技术1000多项，干旱半干旱地区5000多万农民从中受益……
多年来，杨凌探索以高校为依托的农业科技推广和以企业为主体的产业链推广的全新模式，以农业生产需要和市场化为导向，逐步从“盆景式示范”到“走出去推广”，实现了“杨凌开花全国香”。
示范区依托西北农村科技大学和杨凌职业技术学院两所农业院校，在区域农业主导产业中心地带建立集试验研究、示范推广、实践教学和信息监测服务等多功能于一体的永久性试验示范站，由学校指派专家和地方技术人员共同组建团队，围绕产业发展需求开展研究和示范推广，将科研力量下沉到基层一线，构建起科研与推广应用间的沟通桥梁。
在西农大建在西安市阎良区关山镇代家村甜瓜示范站专家手把手的指导和带动下，周边100多户农民种起甜瓜，成立了专业合作社，2013年合作社销售收入超过100万元；白水苹果试验示范站通过实施科技入户工程示范推广8项关键技术，指导的示范园亩收入由建站前3300元提高到10000元，全县苹果产值由建站前5.25亿元增加到26亿元；清涧红枣试验示范站通过推广3个良种和6项关键技术，指导的示范户户均收入从1.8万元提高到5万元，清涧县红枣产值由建站前4.5亿元增加到15亿元。
在引入“杨凌元素”之前，张国强的甘肃菁茂农业生态农业有限公司一度濒临破产的边缘。地处腾格里沙漠边缘、员工都是传统农民的公司在创立之初并不清楚发展方向何在，玉米、啤酒大麦、葵花轮流种了一番，依然没有找到适合当地自然条件的高产优质品种。
直到2009年参加杨凌农高会，公司才迎来发展转折点。在杨凌农业专家的指导下，张国强引进了耐干旱、抗盐碱、抗贫瘠的文冠果，从70亩试验田起步，到如今发展到6200亩，文冠果已成为公司的主导产品之一，每亩地净收益在3500元以上。
“在优良品种选育、生物有机化肥加工、病虫害防治、土壤检测技术等各个生产环节，杨凌示范区组织联系专家团队为公司提供了全方位、打包式的技术指导。”张国强介绍说，目前，自己的农业产业基地已超过1.5万亩，2013年净利润超过2700万元。在被杨凌评为示范推广基地后，公司将继续享有立体式的技术和资金支持。
郭社荣告诉记者，杨凌通过探索实施以涉农企业为主体、以产业为纽带、以市场为导向的产业链推广模式，布局建设标准化生产示范基地，推广新品种、新技术，实现了产业扩张与技术扩散同步推进。全区发展产业链推广企业28家，先后在埃及、斐济和国内的5个省区建成科技示范推广基地52个，2012年示范推广面积1810万亩，推广效益达到30.1亿元，涉农企业已经成为示范区开展示范推广的重要力量。
在壮大涉农企业实力的同时，产业链推广模式也带动了更多农民致富。杨凌本香集团建立了饲料生产—种猪繁育—商品猪养殖—猪肉深加工—肉食品连锁专卖—有机肥生产的安全猪肉产业链，在陕西凤县、洛川等地建设无公害养殖和生产基地，推广优良种猪和无公害生产技术，年产值5.6亿元，带动群众增收7000万元以上。大唐种业、杨凌伟隆、金诺种业、杨凌荣华等一批种业企业依靠农业科技专家，按照“产学研结合、育繁推一体”的模式在新疆、甘肃、河南、安徽、内蒙古等省区建立了良种繁育基地，推广新品种27个，面积达800多万亩。
魏建锋介绍，根据国家现代农业发展和保障粮食安全的战略需求，依据旱区优势农产品区域布局规划，杨凌计划到2020年，建立40～60个集产业技术创新、技术示范、人才培养、信息服务等功能于一体、综合性强的区域重大农业产业试验示范基地。在此基础上，采取市县政府、农业科研推广机构、龙头企业和农村经合组织等多方合作的方式，在产业核心区域建立约300个具备产业技术研究、技术成果示范、农民技术培训、科技信息服务等功能的区域特色产业科技示范推广基地。
企业作为科技创新的主体，将在杨凌提升示范推广能力中发挥主力军作用。杨凌创新创业园是当地致力于农业科技成果转化与科技企业孵化的涉农企业专业孵化器。在这里，科技创新型企业在孵化过程中，可以享受到由西北农林科技大学等高校专家为其“量身定做”的技术支持和智力服务。截至目前，该平台已累计孵化企业415家，其中48家被认定为陕西省高新技术企业，孵化企业注册资金累计达7亿元。
目前，科技型涉农企业产业链延伸迅速，仅杨凌创新创业园入孵企业已在外地建立示范推广基地逾8000亩，良种辐射100多万亩。
每年一度的杨凌农高会带动了全国农业科技成果形成聚集效应，最终走向田间地头。据介绍，杨凌农高会已举办20届，累计吸引40多个国家和地区以及我国31个省市区的上万家涉农单位、2000多万客商与群众参展参会，成交总额数千亿元人民币。
打造丝路经济带农业新支点
2014年7月4日，由商务部主办，杨凌示范区国际交流中心承办的“2014年上海合作组织成员国农业管理研修班”开班仪式在中国旱作农业技术援外培训基地（杨凌）举行。来自俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦4个国家的12名农业官员参加了为期21天的研讨学习。截至目前，杨凌示范区已先后举办了34期援外培训班。
承担援外培训，只是杨凌坚持“走出去”与“引进来”相结合战略的一个方面。依托农高会，杨凌与日本、加拿大、澳大利亚等国家合作开展的“现代农业高端论坛”“中国农业高新科技论坛”“中外农民创业论坛”“中以加农业科技创新合作圆桌会议”等一系列国际交流活动日趋成熟。
“通过广泛开展与世界各国的交流、主动加强与农业发达国家的科技合作、提升杨凌农高会品牌效应、驻区高校坚持开放式办学等方式，杨凌在学习世界农业科技先进经验的过程中，也提升了自身履行国家职责的能力。”郭社荣表示。
习近平主席提出建设“丝绸之路经济带”战略构想，为新时期杨凌在国内国外两个市场、两种资源观背景下履行国家职责提供了更为广阔的空间。
杨凌乐达公司是一家从事园艺种苗研发生产的涉农企业。近日，公司与吉尔吉斯斯坦田园牧业集团签署了在吉尔吉斯斯坦建立64亩花卉种植基地和10万亩牧草种植基地的合作协议，预计5年合同期可为公司新增产值30亿元。
近年来，示范区先后推动区内的乐达生物、景卉农业、秦川节水等企业与哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国家在温室技术、花卉种植、牧草繁育、节水技术等领域开展了卓有成效的合作，推动区内的西北农林科技大学与哈萨克斯坦开展了多批次农业科技人才培训，为杨凌面向丝绸之路经济带国家开展现代农业合作奠定了良好基础。
魏建锋介绍说，杨凌将支持、引导区内的企业、大学、科研机构在已有农业领域合作的基础上，实施“走出去”战略；发挥国家（杨凌）农业技术转移中心、国家（杨凌）旱区植物品种权交易中心平台资源优势，推动涉农新品种、新技术等物权的国际交易、流转，带动商贸合作；进一步加强同丝绸之路经济带国家在农业科技研究领域的合作与交流，重点推动同中亚国家高校及科研单位在干旱半干旱地区农业可持续发展等方面开展联合研究，建设中国-哈萨克斯坦苹果种植技术和品种改良联合实验室、中国-吉尔吉斯斯坦旱作农业及节水灌溉技术联合实验室，共享科研成果。
郭社荣表示，中国的西北地区与丝绸之路沿线国家同属干旱半干旱地区，气候、生态环境极为相似，加快建设杨凌丝绸之路经济带现代农业国际合作中心，是履行好国家使命、引领干旱半干旱地区现代农业发展的需要。
现代农业发展的“杨凌模式”
从2008年开始，杨凌示范区以“现代农业看杨凌”为目标，按照“高标准规划、高科技支撑、高质量建设、高效益展示”的思路，规划建设了100平方公里的杨凌现代农业示范园区，依照现代农业全链条发展模式，布局建设了现代农业创新园、国际科技合作园、现代农业企业孵化园、种苗产业园、标准化生产示范园、科技探索园、农产品加工园和物流园等八个园区，先后吸引了今日花卉、华大基因等20多家国内外知名企业和研发机构入驻园区，集聚展示新品种、新技术7000多个。探索现代农业模式与机制，组建“土地银行”，成立农民专业合作社、调整产业结构、促进科技创新创业、增加农民收入、发挥示范效应，示范区农民人均纯收入增幅连续五年位居陕西第一，走出了一条可复制的现代农业发展“杨凌模式”。
同时，杨凌通过建设国家植物品种权交易中心、国家农业技术转移中心、职业农民培训中心、农产品检验检测中心、农产品认证中心，积极探索引领现代农业发展的新途径。截至目前，国家农业技术转移中心和国家植物品种权交易中心累计促成品种权交易15笔、科技合作2家，涉及交易金额2400多万元；农产品质量安全认证中心已认定安全溯源基地20个；农产品检验检测中心累计开展各类检测4000多批次；职业农民培训中心创新培训模式，组织专家走出去举办针对性培训，示范水平进一步提高。目前，五大中心已逐步成为杨凌发展现代农业的“新名片”。
为解决农业科技推广“最后一公里”问题，杨凌编制《面向旱区农业科技示范推广发展规划》和《职业农民培训规划》，采用“走出去”和“请进来”相结合的培训方式，大力开展现代农业技术培训，探索建立了全国独有的农民技术职称评审标准体系，初步形成了“杨凌农科”培训品牌。目前北方15个省（区）58个地市116个县的6700多人获得了杨凌示范区农民技术职称证书。其中杨凌本地有490多名农民获得了技术职称证书，成为活跃在田间地头的“永久牌”土专家、科技二传手。
拥有了“农业科技身份证”的农民技师，成为传播先进农业技术、带动农民致富、发展现代农业的重要力量。杨凌示范区杨陵区杨村乡崔东沟农民徐绒利先后参加了示范区组织的多次果树嫁接培训班，于2005年8月获得首批农技师职称证书。此后，她动员其他有技术的同村妇女30余人，组建了杨凌女子嫁接队，专门从事杂果、花卉及苗木嫁接工作。因为手艺过硬，嫁接队声名远扬，已多次受邀赴新疆、甘肃、山西等地工作，年人均科技服务收入超过2万元。
杨凌的目标是，从现在起到2020年，杨凌计划培训职业农民20万人次。其中，农业技术工人2万人次，家庭农场主、农民专业合作组织带头人、种养大户、农业科技特派员2万人次，基层农技骨干1万人次，其他各类产业的职业农民15万人次。通过7年的努力，为每一个区域主导产业培养10名左右高水平的产业技术推广专家、100名左右的基层农技骨干、1000名左右的职业农民，为旱区现代农业发展提供人力资源支持。
城乡一体化和农业现代化同步
做个“城里人”，恐怕是很多“农村人”一生的梦想。自己不能，也要拼尽全力让子女跃出农门。
人们追求的不仅仅是一种“洋气”的身份，而是附着其上的种种福利保障。但如今，在杨凌，“城里人”和“农村人”的身份界限被打破，过去的城乡保障“鸿沟”也正在被填平。城与乡，渐渐融汇成“同一个世界”。
变化始于2012年，杨凌示范区对全区各类民生政策进行了调查摸底，逐条梳理出涉及城乡居民不一致的24项民生政策，重点对城乡政策存在较大差异的计生家庭生活补助、低保、教师编制和医保等4项政策，按城乡执行标准“就高不就低”、“量力而行”和“达到一致”的原则，由示范区和下辖的杨陵区两级政府共筹措资金1000多万元，把城乡居民24项民生政策全部统一，实现了城乡政策执行标准一致，率先在陕西省实现了城乡政策一体化。
除此之外，独生子女保健费、计生家庭特别扶助、老年人生活保健补贴、退役士兵安置政策、孤儿救助政策、学校公用经费、义务教育阶段学生营养餐计划、城乡居民养老保险、企业职工养老保险、失业保险、劳动就业等涉及老百姓切身利益的政策待遇，杨凌在农村人和城里人面前“一碗水端平”。
杨凌在统筹城乡政策过程中，立足“三度”增减，实现群众利益最大化。一是增加“宽度”，比如，统一调整全区中小学师生比例，使农村学生和城市学生享受同样的教育资源；二是提升“高度”，比如，把城乡居民医疗保险由原先的一级医院农村居民报销75％、城市居民报销85％，统一提高到90％，使城乡居民享受的政策补助同步提高；三是缩减“长度”，就是确保时效，把原先农村居民低保补助一季度发放一次，改为和城市居民一样，一月发放一次。
在公安部门已实行的城乡统一登记居民户口制度基础上，杨凌进一步探索户籍改革相关配套政策的研究制定，在户籍待遇上实现突破，打破城乡户籍壁垒，使进城镇落户农民完全享受住房、教育、就业、养老、民政等与户籍不挂钩的各项待遇，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。
在推进城乡发展一体化过程中，杨凌示范区始终紧紧抓住自身优势，全力发展现代农业，为城乡发展“造血”。
杨凌以“‘三农’融合”为着力点，加快推进“‘四化’同步”发展，按照“现代农业、田园农庄、职业农民”融合发展的思路，试点建设田园农庄。对有意发展现代农业的农民通过土地承包经营权流转，实现户均种植面积30～150亩的规模化经营，发展家庭农场，培育种养大户为主的职业农民。通过政策引导和就业扶持，促进农民居住和就业统一，逐步形成从事二三产业的农民进城居住、从事现代农业的农民在田园农庄生活的格局，实现“三农”融合发展。对进入城镇的农民，通过加强招商引资、建设工业园区、完善城镇功能，发展二三产业，解决好就业问题，使其享受城市的生活质量与公共服务，实现工业化、城镇化快速推进。
杨陵区五泉镇是在城乡一体化过程中成功“造血”的典型。五泉镇把产业发展、农民增收作为重点镇建设的重要支撑，催生了全镇15家土地银行和57个农业合作社，流转土地达到1.5万亩，部分农民转化为农业产业工人，为剩余劳动力从事二三产业增收致富奠定了基础。
五泉镇斜上村曾经以传统农业为主，如今随着田园村庄创建工作的进展，产业不断更新并趋于完善，设施农业大棚与猕猴桃种植逐渐成为斜上村的主导产业，村民们种植猕猴桃，搞设施农业大棚，开孵化厂，全村人的腰包都鼓了起来。村民任老汉自豪地告诉记者：“村里人都有了钱，生活质量就上去了，楼房也盖起来了，电器、家具要啥有啥！以前觉得城里好，住楼房开小车，可现在，我一点也不羡慕城里人，挣得比他们多，空气还比他们好，好多城里人还想到我村里来住呢！”
“城乡一体化与农业现代化之间的关系是密不可分、相辅相成的。”郭社荣说，“我们必须把现代农业建设和城乡一体化放在同等的位置，一方面，大力推进现代农业建设，提高农业生产经营水平，促进农民持续稳定增收，解放富余劳动力，从而为推进城乡一体化提供人力支持和基础保障；另一方面，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，为农业现代化提供人、财、物等要素保障，推动现代农业的持续发展，最终实现二者良性互动、共同繁荣。”
（案例来源：李成砚，张显峰．国家使命下的自我嬗变［N］．科技日报，2014-07-29（33））
思考题
1．杨凌示范区的管理体制经历了怎样的变革？管理体制的改革为杨凌示范区实现其国家使命提供了哪些可能性？
2．杨凌示范区政府与哪些主体进行合作？如何合作？
3．从结构与职能视角分析杨凌模式的特征以及杨凌模式的可借鉴之处。
专题小结
本专题介绍了地方政府的基本内容，并对其产生及演变过程进行梳理，阐述了地方政府的权力设置、结构特征、职能设置以及与其他主体的关系。同时，本专题简要介绍了地方政府治理的基本含义，使读者能够掌握一定的地方政府治理的基础知识，有助于读者更好地理解和掌握后面各个章节的内容。
参考文献
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扩展阅读
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