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4.1.1 地方政府职能的内涵及特点
1）地方政府职能的内涵
政府职能是由一个国家的中央政府和地方政府共同实现的，由地方政府实现的政府职能即地方政府职能。从政府职能与地方政府职能的关系看，政治职能、经济职能和社会事务管理职能都是政府的基本职能。但是，它们在中央政府或地方政府的职能结构中各自具有不同的地位。对于中央政府来说，政治职能在各项基本职能中处于优先位置，经济职能是一项重要职能；但对地方政府来说，社会事务管理职能在各项基本职能中居于优先位置，基于此，地方政府职能是指地方政府对所辖行政区域内的社会公共事务管理中所应承担的责任和发挥的功能。
2）地方政府职能的特点
地方政府职能的特点主要表现在以下几点。
（1）执行性
执行性在我国也称从属性。我国地方政府遵循服从中央政府和上级政府与服从产生本级政府的人民代表大会相统一的原则。一方面，地方政府对国家宪法、法律、法规等国家意志，中央政府和上级政府的命令必须执行和服从；另一方面，地方政府既对上一级政府负责，又对本级人民代表大会负责并报告工作，县级以上的地方政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。从逻辑上讲，各级地方政府最终都要服从国务院，由于国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作，因此，我国地方政府最终都服从于全国人民代表大会及其常委会。可见，我国地方政府职能具有明显的执行性和从属性特征。
（2）多样性
地方政府职能的多样性既指由地方政府的多种类型而导致的地方政府职能的差异性，又指因经济和社会发展水平的不平衡性而产生的职能内容的差异性。在地方政府中，既有中央直接领导的省、自治区、直辖市、特别行政区，又有较大的市、省会城市、省辖市、计划单列市、自治州，还有管县的市和不管县的市，设区的市和不设区的市，县级市，以及县和乡。不同类型和层级的政府，其职能不可能完全相同。从制约地方政府职能的因素而言，经济和社会发展水平的不平衡性是产生差异的根本原因，其中既有因地方政治制度、行政体制、经济体制等制度因素而产生的差异，又有因所辖区域的自然生态环境和文化生态环境以及人力资源和地方政府财力等因素而导致的差异，因此在地方政府职能的内容、行使职能的方式、机构的设置和人员的配备都表现出多样性。
（3）中介性
无论哪一层级的地方政府，其职能都具有中介性，或地方政府介于中央政府和基层政府之间，或介于上级政府与民众之间，各级地方政府职能因而都具有承上启下的特点。在单一制的国家里，从行政效率的角度来看，地方政府的层级不宜过多，中介性环节越少，政府总体成本越低，行政效率就越高。因此，政府机构改革应考虑政府层级的精简和明确。我国地方政府的层级，有省（自治区、直辖市）、县、乡（镇）的三级制，还有省（自治区、直辖市）、市、县（县级市）、乡（镇）的四级制。这种设计思路，明显体现出浓重的计划经济色彩。过多地关注到治理局面的稳定性、政府体系的封闭性、政府角色的单一性以及管理幅度的技术性，却没有考虑到政府体系的开放对于社会与经济发展的重要性以及社会参与转变政府职能的可能性。其实，社会中介组织的发育和成长，在某种程度上可以填补地方政府管理上的某些空白。地方政府层级精简后，社会中介组织就能更好地发挥作用。
（4）非对应性
非对应性或称非完整性，主要指两层含义：其一是地方各级政府机构的设置具有非完整性，地方各级政府的机构设置并不完全与中央政府相对应，并且不同层级、不同区域的地方政府之间机构的设置也并不完全相同，乡镇一级政府的机构设置并不完整；其二是指地方各级政府的职能与中央政府的职能不完全对应，不同层级、不同区域的地方政府的职能的侧重点也有所不同。
地方政府不可能承担地方全部社会公共事务的管理和服务，而仅仅提供一部分管理和服务。地方各级政府所辖行政区域内社会公共事务的管理和服务，一部分由中央政府或上级政府来承担，但主要部分还是由地方各级政府来承担；在社会管理的主体从一元向多元发展的今天，还有一部分社会公共事务的管理和服务由社会来承担。地方各级政府在面对所辖区域的公共事务时，应尽可能地使其转化为社会公共事务，将地方政府的部分职能分离出去，由其他社会组织来承接，发挥社会公众的主体性和能动性，与地方各级政府一起共同承担治理社会、服务社会的职责。
4.1.2 地方政府职能的类型
1）地方政府的基本职能
地方政府的基本职能是依据地方政府管理的事务性质及其横向范围而划分的政府职能。这是一种最普遍的职能分类方法，是设置地方政府机构的主要依据。
（1）政治统治职能
它是指地方政府为维护统治阶级的根本利益和维持社会政治秩序所履行的职能。地方政府在这方面的角色表现为两方面：一方面，作为统治阶级利益和地方社会政治秩序的维护者，维护地方政权的权威性和相对稳定性；另一方面，作为政治一体化的工具，地方政府还具有维护民族国家团结、防止分裂的职能。
（2）经济职能
经济职能指地方政府为了地区经济的稳定和发展，对本地区经济生活进行管理的职能。地方政府的经济职能主要有两个方面：一方面是经济协调职能，另一方面是市场监管职能。
（3）文化职能
文化职能指地方政府依法对教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业所实施和开展的管理职能。
（4）社会服务职能
作为社会发展的决策者和公共政策的制定者，地方政府通过为各类市场主体、地方居民制定制度、规则和政策，调节社会分配，提供社会保障和福利，以协调各种社会利益之间的矛盾。
2）地方政府的行为职能
根据地方政府的行政行为，地方政府的行为职能包括以下几类。
（1）维持职能
地方政府通过建立合理的生活规范、社会秩序和道德标准，促进社会成员的共同信仰和守法意识，增强民主团结互助、共同行动的能力。
（2）保卫职能
保卫职能主要包括维持治安，保卫当地人民生命和财产的安全，以及消防、民防、灾害救助等行政行为。
（3）管制职能
管制职能指地方政府以公正的态度，为协调私人利益与公共利益之间的矛盾和冲突，所作的管制政策和行为。
（4）扶助与救济职能
为促进社会成员人格、个性、智能的发展，地方政府要兴办学校、推广科技知识、增加生产、拓展贸易、奖励发明创造、救助弱者等。
（5）服务职能
社会是目的，政府是手段，地方政府的主要功能是为社会提供公共服务。
（6）发展职能
发展职能指地方政府为适应时代和环境的变迁，制定先导性的政策，推动社会发展的功能。
3）地方政府的运行职能
这是指按照地方政府管理的运行程序对地方政府职能的划分。据此，地方政府的职能包括：①制定地方发展规划和政策，发布决定和命令；②领导和管理地方政府各部门和下级政府，通过各种激励政策和措施，调动政府工作人员的工作积极性；③加强地方政府内部及其与公众的信息沟通，报告政府的工作状况；④通过对地方政府工作的考核、评估和监督检查，对地方政府各部门及其人员进行监督、纠偏和奖惩。
4.1.3 地方政府职能的影响因素
地方政府处在一定的政治、经济、社会、文化和自然等生态环境中，因而地方政府职能必然要受到这些因素的影响和制约；同样，地方政府也会对这些因素产生影响，引导社会的变迁。影响地方政府职能的因素主要包括以下几方面。
1）政治制度和行政层级
国家政权组织形式、国家结构形式、政党制度及地方政治制度是直接影响地方政府职能的政治因素。政权组织形式体现的是横向的立法、行政和司法三权之间的关系，它直接决定地方政府的地位、权力来源、功能及运行方式；国家结构形式体现的是中央与地方、全局和局部之间的权力关系，单一制国家和联邦制国家的地方政府的实际地位、权力来源和功能状况都很不相同。政党制度直接决定了党政关系的模式，而政党执政、参政、监督的方式直接影响地方政府的权力、职能和运行方式。不同层级的地方政府因其权力和与居民的距离不同，其职能也有很大的差别。高层政府政治性职能占主导地位，中间层级政府社会管理职能占主导地位，而基层政府则主要负责公共事务。
2）经济体制与经济发展程度
在计划经济体制下，政府几乎控制了所有经济活动，企业隶属于政府，企业的人财物、产供销都受到政府的干预，政企不分，政府对企业主要通过行政手段实行微观的直接管理。而在市场经济体制下，市场是资源配置的基础手段，政府是“有限政府”。可见，经济体制不仅影响地方政府职能的范围，而且影响地方政府履行职能的方式。经济发展程度不仅决定着地方政府的财政收入和支出总量，进而影响地方政府的组织规模和职能履行状况，而且居民财富和收入状况直接影响当地居民的需求状况、参与地方事务的水平和政府治理方式，因而必然影响到地方政府职能的重点和履行方式。
3）社会发展程度和技术水平
地方政府职能不仅与市场发育程度相关，而且与社会的发育程度相关。政府、市场和第三部门都是资源配置的手段，在公共服务方面各自具有独特的优势，能够形成有效互补。因而社会的自组织程度和自治水平会直接影响到地方政府的职能范围。
4）文化因素
这里主要是指行政文化对地方政府职能的影响。行政文化包括社会成员对政府应该扮演的角色和具有的功能的期待模式。在某些社会中，人们认为政府是全能的，应该管理一切事物，甚至干预私人领域的事务；而在另一些社会中，人们把政府看作是公共管理的部门，只具有有限的功能，职能在其权限边界内运行。这与不同国家的政治文化传统和行政文化传统有关。
此外，地方的自然环境和自然资源状况，如地形、矿产等也直接影响地方政府的职能配置。地方政府职能的差异性、多样性，就表现在不同地区的地方政府所具有的独特性。
4.2.1 地方政府间关系的内涵
府际关系的概念来源于20世纪30年代的美国，当时联邦政府积极推行新政，为免于遭受来自地方破坏宪政分权的质疑，特别提出强调自由、进步与主动的政策运作理念。府际关系经过发展，其研究视野也大大地得到了拓展。
狭义的府际关系是指国内纵向的各级政府间关系和横向的各地区政府间关系；而广义的府际关系不仅包括以上主体之间的关系，还包括不同地区内或不同地区间公共部门与社会团体和公民之间的关系。
地方政府间关系是府际关系中最重要的内容。地方政府间关系集中体现为地方政府在上下左右结构中的利益分配和权力分配关系，本书主要从两个角度对其进行剖析，即纵向角度和横向角度。从纵向上看，包括中央政府与地方政府间关系、上下级地方政府间关系、上级主管部门与下级政府间的关系，以及上下级政府对口部门间的关系。就横向关系来说，主要包括每级地方政府内部各部门间的关系与不存在隶属关系的不同的地方政府间的关系，其中还存在着同一层级政府间的关系和不同层级地方政府间的关系。
4.2.2 中央与地方关系的基本原理
任何国家设置地方政府，其直接目的都在于通过各个地方政府对所辖地域的有效统治与管理，谋求该地域的社会稳定与发展。各地域社会的稳定和发展，为全国的政治稳定与社会发展创造了条件，保证了统治阶级对全国的政治统治。虽然一个地方政府能否对该地域进行良好的治理，仅仅同该地域的社会稳定、发展有关，是个局部性的问题，但从整体看，各个地方政府能否充分发挥预期的效能，其影响所及并不仅限于局部地域，而是最终形成与整个国家政治统治直接关联的全局性问题。因为国家正是通过这些地方政府实现对全国的统治与管理。只有地方政府真正有效地发挥作用，每一个局部地域得到有效治理，中央政府作为全国的政府，才有可能在整个国家的范围内充分发挥其应有的作用。重视地方积极性的发挥，为地方政府有效治理地方事务创造所必需的条件，对于任何国家来讲，都是不容忽视的问题。
中央政府作为全国的政府，它在整体上代表整个国家统治阶级的根本利益。中央政府从整个国家出发，维护全国的统一和国家的独立，协调全国各地域的社会发展。通过维护国家的独立、统一和政治稳定以保证并促进这种发展，是中央政府所必须承担的首要职责。中央政府能否很好地发挥这种作用，达到预期的目的，不仅关系到国家的兴衰存亡，也严重地影响到各个地域的社会稳定与发展。只有中央政府真正履行了它应有的职责，才可能为地域性的地方政府的有效治理创造良好条件。确保中央政府作用的发挥，保证统治阶级对全国的政治统治，是一切国家都极为重视的首要问题。
中央政府的存在与地方政府的存在以及两者的作用是不可相互取代的：有效的地方治理，是中央政府进行活动的良好基础；中央政府作用的充分发挥，是地域有效治理不可缺少的前提条件。两者之间的关系是整体与局部之间相辅相成的关系，对于任何国家的统治阶级来讲，处理好中央与地方的关系，协调好整体利益与局部利益，都是关系到维护国家独立与统一，增强国家活力与潜力，保证国家政治稳定与社会发展等重大问题的根本利益，直接影响到统治阶级的政治统治地位，意义极为重大。
历史表明，在处理中央与地方关系上，任何有可能导致“内重外轻”或“外重内轻”的安排，都会对统治阶级利益带来严重影响。所谓“内重外轻”是指中央政府权力过大地方政府权力过小；反之，就是“外重内轻”。出现这两种情况，都是由于中央与地方关系安排不当，在国家政治生活中造成畸重畸轻的格局。因此，协调和促进中央与地方两个积极性的正常发挥，是中央政府与地方政府关系安排的主要问题。
4.2.3 地方政府间关系的影响因素
地方政府间关系的内涵丰富而复杂，影响地方政府间关系的因素有很多，有政治结构、经济结构、历史文化传统、民族构成、科技发展水平以及自然地理条件等。一般来说，影响一国政府间关系的因素主要有其所在的社会、所依托的宪政体制、所体现的政府体制和在特定时间影响所在国生活的内外因素。下面就其中几个主要影响因素进行分析。
1）政治结构
政治结构就是政治实体的力量对比及相互关系的制度化和程序化的状态。因此，在一定程度上，政治结构的本质是政府间关系，政治结构与政府间关系存在很强的互动作用。在政治结构中，中央政府与地方政府以及上下级地方政府之间的集分权程度决定着政府间关系。中央过度集权，地方政府间关系就显得单一，这会影响地方政府管理活动的积极性和主动性，会阻碍政府效能较好地发挥；而中央政府过于放权，又会造成地方“诸侯经济”格局，不利于一国整体经济和社会发展规划，不利于统筹兼顾发展。“集分平衡”追求在中央的统一部署下，增强政府间关系的互动性，以充分发挥地方政府的积极性和主动性。
2）经济结构
马克思主义认为，物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程，国家权力的深层根源恰恰是社会的经济结构。经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础就应该有什么样的上层建筑与之相适应。我国历史上，小农经济的经济结构源远流长，因此，我国曾长期处于中央高度集权的政治结构，也造就了在此基础上的地方政府间关系。地方政府必须服从中央政府的政令，没有独立性可言。自1994年以来，随着我国逐步深入发展社会主义市场经济，中央政府开始逐步向地方政府放权，目的在于提高地方政府在经济建设中的积极性和主动性，这改变了计划经济时期地方政府只受命于中央政府的单一的政府间关系，逐渐建立起了互动的政府间关系，虽然这还需要进一步深入发展。
3）历史文化传统
从政治的角度看，文化是在国民的认知、情感和评价中被内化了的政治制度。因此，建构政府间关系就必须考虑历史文化传统。历史文化传统对地方政府间关系的影响主要在于不同的地域认同感。居民长期生活在某一辖域内，逐渐形成了彼此认同的社会群体，共同的语言、共同的生活习俗、共同的情感像纽带一样把这一地域居民联系起来，从而形成一种有认同感和内聚力的地域共同体。国家对地方政府结构以及地方政府间关系的调整，必须考虑这种地域共同体意识。例如，我国的省一级的政府行政区划就基本上沿用了古代的划分，这主要是考虑到了历史文化传统的因素。
4）民族构成和民族分布
我国现有56个民族，其中汉族人口占93％，55个少数民族占总人口数的7％。我国少数民族人口总量虽然少，但分布却很广，形成了我国各民族大杂居、小聚居的特点。为了建立起一个能够集中统一各民族人力、物力、财力，同时又能发挥各民族的独立性、自主性、积极性的单一制国家结构形式，以便更好地统一全国人民的意志，达到共同繁荣、共同发展的目的，新中国成立后，民族区域自治制度就成为我国一项基本国策和中央的政治制度。
除了上述四个因素外，还有国内外环境的影响、科技发展水平、自然地理条件、政党组织等因素。当然，地方政府间关系是一种动态的关系，将随着环境的变化而变化，良好的政府间关系是一种不断与环境保持动态平衡的关系。
4.3.1 当代中国地方政府职能的演变
受革命战争和苏联模式的影响，新中国成立后，我国建立起高度集中的计划经济体制，地方政府作为中央政府的代表，具有干预社会经济生活的广泛职能，形成了“全能政府”的模式。由于过分强调阶级斗争的作用和社会经济生活的高度政治化，地方政府与企业和居民生活单位形成了高度等级性的依附关系，并且以直接的行政手段进行微观直接管理。
根据1954年《宪法》确立的地方政治体制，它是对企业和社会全面控制的社会管理模式，在中华人民共和国成立初期对于稳定社会秩序、迅速恢复和发展经济，产生了积极的效果。但是，这种高度行政化、计划化、集中化的“全能主义”职能模式，不仅导致机构膨胀、社会资源配置效率低下，企业和社会缺乏动力机制，而且易于产生腐败和重大决策的失误。
在经济全球化和世界各国综合国力竞争日趋激烈的背景下，基于对“文革”时期权力过分集中的弊端而进行的政治体制的放权化改革，以及解决“回城知青”就业的压力，政府不得不启动改革开放政策，培育各种新的经济形式。这样，原有的计划经济体制开始松动，开始向社会主义市场经济体制转变；同时，随着政企分开和权力下放的进行，地方政府的部分职能开始向社会转移，从而推动着政府模式由“全能主义”模式向“强政府，大社会”的“有限政府”模式转变。在这种背景下，中国政府果断提出了从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”的战略。
根据新时期中国地方政府的职责，从自上而下纵向职能配置的角度看，各级政府的角色逐渐由宏观转向微观、由决策转向执行。具体来说，中央政府进行宏观和高层次的决策，致力于整体与全局；省级政府进行区域决策以及高层管理和执行，主要致力于领域平衡；市县级政府是职能转变的主要体现者，主要致力于执行与效率；乡镇政府不是完整意义上的地方政府，最多只是一个政策的执行者。
从地方政府职能内容体系的角度看，在新中国成立之后的20年中，由于强调阶级斗争，政治统治职能长期占据支配地位，经济建设和社会管理职能一直处于从属地位。党的十一届三中全会以后，各级地方政府以经济建设为中心，开始实行职能内容的转变，这主要表现在以下几个方面。
1）理顺政府与企业间的关系
在改革开放前，地方政府不仅是公有制企业所有者的代表，而且设立庞大的机构直接干预企业微观的具体经营管理活动，政府与企业之间是依附关系。政府经济职能的转变主要表现为政企分开，使企业成为独立经营、自负盈亏的微观管理主体。
具体来说，政企分开主要表现在三个方面。
第一，地方政府与企业的社会职责分开。政府的社会职责是对国家和社会公共事务进行有效的管理，而企业的社会职责是依照国家法律和市场规则，以最少的投入向社会提供最大最好的产出。基于地方政府与企业社会职责的不同，政府不应该直接管理企业和直接干预企业的生产经营活动，而应该使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体。当前，地方政府应逐步退出竞争性生产领域，将重点放在发展公益性事业上。
第二，企业所有权和经营权分开。公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。按照公司法人治理结构，国有企业的资产所有权和生产经营权的行使主体应当是分离的，即公司股东会、董事会、监事会和经理层，要各负其责、协调运转、有效制衡。在企业改制后，地方政府依然要起作用，与以前不同的是由直接管理变为间接管理，由微观管理变为宏观管理，政府主要是做好服务、协调、监督和依法治企工作。
第三，地方政府国有资产所有者职能与行政管理职能分开，理顺产权关系。在地方政府内部，同一政府机构，不能既承担国有资产所有者职能，又承担行政职能。前者作为国有资产的代理，监督企业中的国有资产实现保值、增值；后者则面向全社会和整个市场，旨在建立公平竞争的环境和秩序。作为国有资产所有者的代表，政府通过授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产，在一定程度上解决了政府国有资产所有者职能与行政职能相混淆的问题。
2）加强宏观经济调控、培育市场和市场监管的职能
随着政府放弃对微观经济领域的直接干预活动，各级地方政府加强了诸如计划、物价、税务、财政、国有资产、土地、劳动等宏观经济调节部门的综合协调职能。同时，由于我国长期实行计划经济体制，市场基础薄弱，在经济体制转型的初期，政府要承担起培育市场的责任，包括各种生产要素市场，培育各类市场主体，建立健全市场规则、以制度约束市场机制的运行等。在市场发育到一定程度后，要弱化政府培育市场的作用，而是通过市场因素自身所聚集的力量，推动市场经济的发展。但是，市场不是万能的，由于市场的不完善和体制转轨时期的诸多问题，为了创造和维护公平的竞争环境，地方政府必须加强对市场的经济监督职能。这就要求地方政府加强工商行政、技术监督、专利、食品卫生监督、药品监督、审计、统计等经济监督部门的建设。
3）加强基础设施建设、地方规划和环境保护的职能
地方政府作为地区公共物品的提供者，必须加强区域社会经济发展规划和城市区域布局的功能，超前引导区域社会经济的发展。由于交通、能源、信息、环境、市政设施等基础设施的状况，直接影响到招商引资和经济发展，因此地方政府必须把加强基础设施建设作为政府的重要职能，同时加强建设委员会、市政工程局、水务局、环境卫生局、园林局等部门的职责。
4）加强地方政府的社会治理和公共服务职能
随着经济的发展和改革开放的深入，流动人口的增加，社会治安、社会就业、公共福利和劳工权益保障等问题变得日益突出；同时，原来由企业承担的一系列福利、保险职能必须走向社会化，由地方政府承担。因此，需要地方政府在养老保险、医疗保险、最低生活保障以及各类弱势群体的社会救济和社会福利等方面加强公共服务职能。从长远看，要实现向“强政府，大社会”和“有限政府”的转换，必须大力发展第三部门，培育社会自治的空间，加强公民参与意识，发挥各类社会组织的作用。这是由管理型政府向服务型政府转变的关键。
5）地方政府职能方式的转变
在传统的计划经济时期，地方政府主要是利用行政手段事无巨细地对社会经济生活进行全面和直接的干预。改革开放以后，开始由行政手段为主向经济手段为主转变，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来；由微观直接管理向宏观间接管理转变；由以计划为主向以市场为主、计划与市场相结合转变。随着政府管理理念和手段的现代化，推行电子政务，建设公开、透明的阳光政府，实行“一站式”服务，成为地方政府改革的重要举措。
总之，我国地方政府职能转变的基本方向，是从无所不为的“无限政府”转变成有所不为的“有限政府”，把主要工作集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会治理、公共服务和环境保护上来；从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变为致力于“扶、帮、助”的服务型政府。
4.3.2 当代中国地方政府行政职能的转变
1）行政职能内容的转变
行政职能主要由政治职能、经济职能和社会职能构成。当前我国地方政府行政职能的内容被定义为市场监管、社会管理、公共服务和环境保护。行政职能内容的转变主要是指行政部门各项职能的强化、弱化以及转化。在行政改革中我们可以看到经济职能中的市场监管职能和社会职能中的公共服务职能在不断强化，以求为企业和社会提供优质高效的服务，从而在市场经济条件下，弥补市场缺陷和市场失灵，为市场经济能够正常有序地运行提供制度的保障。在社会高效发展的前提下，注重维护社会的公平，提供均等化的公共产品和公共服务，努力建立新时期的服务型行政部门。理顺行政部门与企业、事业、社会的关系，将社会事务的管理归属到效率更高的部门。最后，将社会能够自我调节和管理的公共事务转移到群众的手中。在改革中我国行政部门不断探索公民参与的有效机制，将那些政府可以不管的职能交由社会中介和社会公众来管理，实现职能转变。
2）履行工具的现代化
在进行市场的宏观监管、社会环境的保护、提高行政效率等各个方面，都要求行政部门具备掌握和运用更完备信息的能力。科学的进步和改革的进一步深入使得我国行政部门在履行方式上更多地使用电子化、虚拟化的工具。行政部门政务的公开、阳光行政部门的建设也要依赖于现代化行政工具。
3）履行程序的法制化
自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》通过至今，《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》等一系列行政法规的制定，基本建立了我国行政法律体系框架，使得我国政府行政职能履行的法治化程度进一步加深，更好地规制行政部门的行政权力，将行政职能内容以及程序制度化，从而能更好地处理行政部门、企业、社会、公众等各方面的利益。
4）履行主体的多元化
群众路线一直是党的基本工作原则，行政职能的履行一般是通过制定相关的政策来实现的，只有在获得群众高度认可的前提下，政策的执行才能得到相应的效果。随着社会经济不断成熟、市民社会不断发展、社会组织不断增加，原有行政部门的职能分化到由中介组织、企业组织和社会成员承担。在行政部门制定政策的各个时期，职能履行的各个阶段都更加注重社会公众的参与和监督。
4.4.1 地方政府与中央政府的关系
中央控制的主要手段包括立法控制、行政控制、财政控制。中央与地方的关系是基础，两者作用不可相互替代。中央与地方的关系实质是整体与部分、集中与分散、统一领导与因地制宜等矛盾的统一。权力划分与中央控制是中央政府与地方政府两者关系的实质性问题。影响两者关系的因素包括社会制度、政治制度、社会发展水平、国家历史传统。
4.4.2 地方政府与党委的关系
讨论当代中国地方政府与党委的关系，首先要涉及党的领导体制。因为“在政党进入政治过程之后，就成了整个政治体系的领导者、参与者和协调者”。在当代中国，共产党作为执政党，处于国家政权体系核心地位，因此地方政府与党委的关系也呈现出一些特别之处。
首先，政府的领导由党委推荐。对于政府机关来说，不论是选举职务人选还是任命职务人选，都是由党委来推荐和确定的，政府自身没有对本级政府高级领导职务的推荐权和任命权。其次，政府的干部由党委管理。依照“党管干部”的原则，党的各级委员会是相应层次的组织人事工作的领导机构。政府的各级人事部门是政府人事管理工作的办事机构，其职责是按党的干部政策选拔、录用、合理调配和使用干部；按照条件培养、选拔优秀中青年干部；负责对人事的考核、调动、晋升、奖惩、福利、退休等工作，协助党的组织部门进行干部的宏观管理等。再次，在政府部门中设立党组。一般来说，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的党的组织。地方政府部门的党组，一是负责实现党的路线、方针、政策，研究制定和贯彻执行中央和批准其成立的党的委员会的决议、决定的措施；二是对本部门的重大问题作出决策；三是按照干部管理权限和规定的程序，负责干部的推荐、提名、任免和管理；四是指导机关和直属单位党组织的工作。最后，分口负责，实行双重管理。地方党委往往把政府工作按性质划分为若干个口，如工交口、财贸口等，由同级党委的常委分口负责，以加强对政府行政工作的领导。与政府行政机关的业务部门相对应，进行干部的对口管理。
4.4.3 地方政府与人大的关系
人大与政府的关系是由宪法明确规定的，《宪法》对地方政府与地方人大的关系规定包括：第95条，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定”。第99条，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定”等若干详细规定。
根据宪法，人民代表大会的权利主要包括立法权、决定权、任免权和监督权。就立法权而言，政治实践中的做法是先由管理相关事务的政府部门制定法律草案——因为行政工作直接面对公民，行政机关最清楚社会需要什么样的法律，法律怎样制定才最容易实施，而法律最终也是由行政机关来执行的。然后，再由党委进行相关的审核，最后交由人大表决通过。这样做的优点是法律不会脱离实际；而弊端是政府部门往往通过制定法律维护政府部门利益，使法律偏离国家利益和公民利益。就决定权而言，人大的决定权在实践中往往会与政府的决策权相冲突，经过政治博弈，政府的决策权往往比人大的决定权更具有权威。一方面是因为当前我国的法律还没有界定什么是人大的决定权范围、什么是政府的决策权范围；另一方面是因为党历来更加重视行政权。政府的决策权实际上更具有权威，政府往往越过人大做出决策并予以执行，该报批的不报批，该备案的不备案，这样的政府与人大的关系在地方中体现得较为明显。这样的情况已经引起党中央的重视，目前，理顺党政关系是改变上述政府与人大关系的关键所在。
4.4.4 地方政府与司法机关的关系
地方政府与司法机关的关系是一种相互制约和相互博弈的关系，主要体现在以下两个方面。
一方面，司法机关对地方政府的监督。首先，人民法院设立行政审判厅，通过审理行政案件，审查地方政府的具体行政行为是否合法，审查国家行政人员是否有违法、失职和侵犯公民权利的行为。1988年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》在我国确立了民可告官的原则，标志着法治在我国的诞生。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，司法机关有权审查具体行政行为的合法性和部分行政行为的合理性。对抽象行政行为，只有在对具体行政行为进行审查时，如果发现做出该具体行政行为所依据的规章、文件违宪或违法，只有选择不予适用的权力，并报请有关行政机关做出解释，不能直接宣告违法，给予撤销。其次，人民检察院设立法纪部门，立案侦查国家行政机关及其工作人员是否有渎职、玩忽职守、徇私舞弊等职务犯罪案件；设立经济检察部门立案侦查行政机关工作人员的贪污、贿赂等案件，构成犯罪的依法向人民法院提取诉讼；同时对监狱、看守所、劳动改造和劳改教养机关等司法行政机关的活动是否合法实行监督。
另一方面，地方政府对司法机关的制约。司法机关依法独立行使司法权，是现代司法制度的基本特征。因为司法被称为社会正义的最后一道屏障。司法独立的程度标志着一个国家民主政治的建设程度。我国宪法规定法院独立、检察独立，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但在我国，司法机关却受制于地方政府和地方权力机关，导致司法权地方化。