下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
1.1.1 地方政府的内涵
地方政府是政治学中的一个重要范畴，是国家机器中必不可少的组成部分。“地方政府”中，“地方”既指权力管辖的空间，又指权力管辖事务的性质；“政府”广义指一切国家机关构成的整个政权，狭义指承担公共事务管理职责的行政机关。《世界百科全书》认为：“地方政府指一个国家统治或管理的各色各样的分支机构，与最高政府相区分，功能主要是管理和司法，而且它主要由教区或市政区组成。”《美国百科全书》认为：“地方政府在单一制国家，是中央政府的分支机构；在联邦制政府，是成员政府的分支机构。”而《布莱克维尔政治学百科全书》认为：“地方政府是权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的一种政治机构，经过长期的历史发展，在一国政治机构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多责任。”综上所述，地方政府的定义主要包括以下五个方面：管辖区域的范围、权力的来源、管辖事务的性质、政府层级的划分和中央政府的对应参照物。
中国地方政府在法律意义上讲，既代表地区利益，又是国家主权在一个地区的具体体现，体现了国家的意志，因此必须对中央政府负责。中国实行单一制国家结构形式，所以与中央政府相对的所有层级的政府都被称为“地方政府”。
1.1.2 地方政府的类型
因研究需要和目的的不同，地方政府的类型具有不同的划分方法。本书从地方政府的制度设计、设置目的和行政层级等角度对地方政府的类型进行划分。
1）按制度设计划分的地方政府
（1）行政体地方政府
行政体地方政府是由中央政府或上级政府任命产生的地方政府。它不存在通过选举产生的、代表当地居民利益和意愿的地方权力机关，只存在一个作为中央或上级政府的下级机构的行政机关。行政体地方政府实质上是一个治理国家部分地域的地方行政机关。其优点主要体现在：全国拥有一个整齐划一的行政制度，有利于国家的统一和政治统治；政令由中央统一发出，以同一方式施行于全国，治理目标更容易实现，行政效率更容易保证；中央能从整体出发来制定国家的政策和计划，能有力地克服地方主义，使全国较为均衡地发展。
（2）自治体地方政府
自治体地方政府是由当地居民依法选举产生的地方政府。其优点主要在于：能广泛地吸收当地居民参与当地地方事务的管理，从而增进地方的政治民主，能有效地监督政府行为；能更好地发挥地方的积极性，从实际出发，因地因时因事制宜地办好本地的各项事务，从而提高政府的工作效率。
（3）混合体地方政府
混合体地方政府是由社会主义国家创建的兼具行政体、自治体两类政府特点的新型地方政府。其主要优点在于：既有政治上的分权，又有行政上的集权。一方面，国家承认地域居民对当地事务拥有的权力，由当地居民选举产生的政府进行治理，以此推进政治民主在地方的发展；另一方面，国家通过在各级行政机关之间建立起上下隶属的领导关系，保证了全国行政的基本统一，使行政效率得以提高，从而加强了国家统一和政治稳定。更重要的是，该体制能够使国家的整体利益和地域的局部利益得以协调发展，有利于中央和地方积极性的发挥。
2）按设置目的划分的地方政府
（1）一般地域型政府
一般地域型政府通常又称为一般地方政府，是指在国家基于按地域进行管理的一般需要而设置的地方政府。它的基本特征有以下三个方面：第一，由于地域治理需要而设置的地方政府，不存在其他特定的要求，如关于人口数量或经济发展程度的要求等；第二，所辖的地域范围，通常都包含城市地区和乡村地区，即便出现为城市地区专设的地方政府后，除部分基层地方政府外，其他地方政府和大多数高层地方政府仍然是兼辖城乡的地域性政府；第三，无论从历史发展看，或是从现实地方政府在各国设置的情况看，一般地域型地方政府在地方政府总数中都占绝对多数，居于主导地位。
（2）城市政府
城市政府是基于城市地区管理的复杂性和重要性，在城市地区专门设置的一种地方政府。国家设置城市政府的目的在于通过对城市进行专门管理，加强对在国家政治生活中地位日益重要的城市的政治统治。城市是非农业居民的聚集地，居民生活高度社会化。城市的社会、经济、文化水平远比乡村高，产生了一系列乡村地区没有的或不突出的社会问题和特殊需要，如消防、公共交通、社会救济等。如果缺乏一个为满足这些需要而设置的政府，就有可能导致严重的混乱与不安，进而危及国家政治统治。一般城市政府对所在城市承担着直接的管理与服务职能。在一些大的、特大的城市，由于人口过多，有些国家采用分区管理体制，划分的区域通常称为直辖市。
（3）民族区域型地方政府
民族区域型地方政府是多民族国家为了解决少数民族问题在少数民族聚居地区建立的特殊的地方政府。目的是希望通过这类地方政府的活动有效地落实国家的民族政策，维护少数民族的权益，促进少数民族的发展，从而增进民族团结，保持社会稳定和国家统一。因而这类地方政府的活动是在实现一般性地域治理职责的基础上，通过政府的有效活动来落实国家的民族政策。
依据民族区域型政府拥有和实现自主权限的情况，可进一步分为民族共和国、民族区域自治政府、保留地和自治特区等。如意大利的特伦蒂诺-上阿迪杰、瓦莱达奥斯塔等五个自治特区就属于这类政府。这五个自治特区执行特殊法律，享有一定的立法权和行政自治权。
（4）特殊型地方政府
特殊型地方政府是指除民族区域型和城市型地方政府以外的特殊性地方政府。它包括两种类型：第一类是直接基于维护政治统治的需要而设置的特殊型地方政府，第二类是直接基于行政管理的需要而专门设置的特殊型地方政府。这两种特殊型地方政府所在的行政区划单位，在设置时既不考虑居民人口数量，也不考虑居民的民族构成，而是着眼于其未来所应发挥的职责和功能。例如，为解决某种政治矛盾，或者为管理和开发某种资源，或推行某项政策试验等。
3）按行政层级划分的地方政府
（1）高层地方政府
高层地方政府是指在国家结构体系中位居于中央政府之下，由中央政府直接领导和控制的政府。国家设置高层地方政府，主要是从政治需要出发，因此高层地方政府具有极强的政治性。有些国家为维护政治稳定、国家统一和领土完整，常将这类地方政府单位逐一列举，写入宪法，使这类地方政府建制的任何变动，都成为一种需要修改宪法的重大政治举措。高层地方政府在具体设置时，除政治因素外，还受到管理幅度的影响。超越一定限度，中央政府就难以进行有效控制，就不得不采取补救措施：或设置中央政府的代表（或派出）机关分地域进行监控指挥，或增设一级新的能直接监控的更高层级的地方政府。此外，一国高层地方政府的设置往往还受该国历史传统的影响，通常都会沿袭原有的历史惯例，只有出于特殊的政治考虑，才会重新全面设置高层地方政府。
（2）基层地方政府
基层地方政府处于地方政府层级结构最低层，是直接面向辖区居民承担管理与服务职责的政府，是国家政治的基础。它所承担的职责具有如下特点：种类不多，但大都同居民日常生活密切相关，具有社会公共管理的特性。这一特点在实行地方自治的国家表现得尤为明显。
基层地方政府同居民关系密切且具有重要的政治作用，各国在具体设置基层地方政府时，大都考虑到两方面的要求：第一，能否确保当地居民广泛地参与地方事务的管理；第二，能否确保地方政府充分履行其职责，发挥其职能。辖区规模是否适度是设置基层地方政府首先需要考虑的因素，因为辖区规模过大或过小都会直接影响基层地方政府职能的发挥。
（3）中层地方政府
中层地方政府介于高层地方政府和基层地方政府之间。影响中层地方政府设置的因素大致如下：国土面积的大小、人口数量的多少、基层地方政府的数量、有效管理的幅度、国家的结构形式、历史传统等。这些因素的综合作用决定了一个国家设置中层地方政府的数量与级数。尤其是人口数量，对地方层级数量有重要的影响，因为地方政府管辖的各项社会事务，是由人的活动产生的，这必然会影响基层地方政府单位的设置数量。大国基层地方政府的数量显然要多于小国。当基层地方单位达到一定数量，高层地方政府难以直接监控时，就会出现增设中间层级政府的需要。同理，一些人口众多、面积巨大的国家，则会出现两个层级的中层地方政府。在有长期中央集权传统的国家中，历史因素也常常会对中层地方政府的设立起到重要作用。
1.1.3 地方政府的特征
1）角色的双重性
地方政府是中央政府在地方治理中的代理机构，也是地方经济建设和社会发展的领导主体，因此，其扮演着双重角色。一方面，作为代理机构，地方政府依所辖权力，以地方公共利益为目的，对国家权力机关制定的法律、决策和上级地方政府乃至中央政府制定的决策、政令、文件负责执行实施。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”从地方政府权力的来源看，地方政府权力最终来源于国家权力机关，地方政府对同级人大负责，是当地人民意志的执行机关；从地方政府角色来看，地方各级政府的职责主要是执行中央政府和其上级政府的政令、决策以及权力机关制定的法律。另一方面，作为领导主体，地方政府对其所辖行政区域内的行政事务进行管理、领导与指导，管理地方事务，协调区域经济发展秩序，以保证地方经济和社会的有序发展。总之，地方政府既有程度不同的服从性，又具有相对的独立性，一般都扮演着执行与被执行、领导与被领导、调控与被调控、指导与被指导的双重角色。
2）治理的局部性
地方政府治理的局部性表现在两个方面：第一，治理权力受到地域范围的限制；第二，治理权力所涉及事务的局部性。
首先，地方政府是治理国家部分地域的政府。这是地方政府存在的根本原因。虽然地方政府层级的级次在世界各国各有差异，但中央政府要实现对全国较好地治理和控制，就必须借助地方政府。通过设置地方政府，将全国划分为若干治理的分支地域，每个地方政府在享有本地域内治理权力的同时也担负着相应的责任。其次，治理权力所涉及的事务是局部的。地方政府所管辖的事务仅是国家全部事务中的一部分。地方政府只管理本行政区域的公共事务，如地区教育、文化、体育事业等，不涉及与国家利益相关的公共事务。另外，在地方政府所辖的地域范围内，还存在管辖本地域某些社会事务的其他的政府专门机构，即地方政府所辖区域的部分事务不由地方政府管辖，其管理的事务是局部的。
3）权力的非主权性
地方政府由中央政府依法设置，其权力来源于中央政府的授予。在单一制国家，国家主权由中央政府行使，地方政府只享有中央政府授予的权力，遵循“法不授予皆禁止”的原则。在联邦制国家里，联邦政府和联邦成员政府依联邦宪法划定的权限范围，各自行使国家主权，联邦成员政府的地方政府不行使国家主权。
中国是单一制国家，地方政府的权利是由中央政府设置的，中央政府拥有最高和最终决定权。《宪法》第62条规定：“全国人民代表大会批准省、自治区、直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度。”《宪法》第89条规定：“国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。”即中央政府不仅对地方政府的建置有最终决定权，还对中央各部委以及各级地方政府的职权划分有最高和最终决定权，这说明地方政府的权力是由中央政府决定的，具有非主权性。
需要注意的是，地方自治权不具有主权性质。自治地方政府根据中央政府的专门授权实施对地方事务比较自主的管理，但这并不说明自治地方政府对区域内的事务具有最终决定权。
4）职能的差异性
政府的基本职能有两项：一是政治统治，二是社会治理。但不同层级的政府其基本职能的履行各有侧重。层级越高的政府，越重视政治统治职能；层级越低的政府，则越重视社会治理和公共服务职能。总体来说，中央政府统一领导全国各级地方政府，主要职能在于维护国家统一和政治稳定，宏观调控国民经济，规划经济社会发展目标和制定大政方针等。地方政府则侧重于在中央政府的领导下对地方事务的管理和服务，当然，地方政府系统内也有层级的差别。层级越高，地区内宏观调控能力越强；层级越低，面向基层公众服务的任务就越重。
1.1.4 地方政府的作用
从地方政府产生的角度来看，除少数“袖珍”国家（如马尔代夫共和国等）和城市国家（如新加坡等），大多数国家都设有地方政府，因为一国的中央政府大多无法完成全部国家事务的治理。一些幅员辽阔、人口众多的大国，如中国、俄罗斯等，还存在多个层级的地方政府。因此，设置地方政府的最大理由，是地方政府具有中央政府所不可替代的发展地方经济和治理政治事务的功能。
1）地方政府在经济发展方面的作用
地方政府通过不断调控地方经济的手段促使地方经济快速发展，具体表现在以下几点。
（1）地方政府作为带动其地区发展的代表，本着“发展地方经济，造福一方百姓”的信念，因地制宜地、有针对性地发展地方经济，能够结合当地实情对本地的经济资源进行合理的配置，从而有效地吸收地方市场资本，对地方的优势产业着重进行发展。
（2）地方政府会通过与其他地方政府进行经济发展互补、资源互用、地域共同开发达到互利双赢的目的。这样不仅能促进地区间资源的合理配置，也能促进地区间的经济发展。
（3）地方政府能够大力开发地方资本市场，不断招商引资，扩大地方企业规模；不断开发新的经济项目，使得地方经济向多元化发展。
2）地方政府在政治发展方面的作用
政治发展的内容包括：民族国家的构建、民主政治体制的确立、国家能力与政府能力的增强以及国家和社会之间的良性互动。在民族国家构建的过程中，地方原有的政治共同体或被以国家主权为名义的强大中央吸纳，或被强力拉进国家体系中。国家权力体系通过层级严密、管理严格、运转理性的官僚制渗透到国家的各个地区，从而把地方政府整合到国家体系中来。在民主体系建立的过程中，地方政治的民主化程度是整个民主体系发展的重要指标之一。地方政府对民主体系的参与，是民主制度得以运转的重要基石。
中国特殊的政治结构和高度集中的权力运转方式，决定了国家财政的汲取、社会经济的调控、政权合法性资源的增加以及国家政权的维护都离不开地方政府的积极参与。同时，地方政府是国家和社会之间良性互动的重要能量交换纽带。在一个成熟的政治体制中，国家和社会之间应呈现出相当程度的良性互动，并在互动中保持一个合理的边界。
1.2.1 地方政府体系结构
地方政府体系结构是指地方政府单位组合成地方政府体系的方式，包括纵向的层级结构和横向的功能结构。
地方政府的层级结构是指各地方政府在纵向上分为若干层次，并依上下隶属关系组合形成的结构。上下隶属关系包括：行政上的领导关系、法律上的监督关系和地域上的包含关系。在层级结构体系中的层级有正式层级和准层级之分：由一级地方政府单位形成的层级是正式层级；由一级地方政府的派出机关在固定区域内代表派出它的地方政府执行一种或多种责任时形成的层级是非正式层级，称为准层级。地方政府的层级结构有最高层级地方政府、中层地方政府、基层地方政府。各类层级地方政府单位有不同特点：国家赋予的职责权限不同，管理方式不同，设置时所考虑的因素各不相同。层级体制的形成从根本上讲，与一个国家的规模和一级地方政府的有效管理幅度有关。一旦基层地方政府单位的数量确定，而中央政府直接控制幅度又有一定限制时，就在客观上形成了相对应层级的数量需要。
地方治理就是地方政府主要的、基本的功能。但在现实中，为维护国家统一和政治稳定，国家有时不得不基于某种特殊需要而设置一种与一般地方政府有所不同的特殊地方政府。按地域划分设置的一般型地方政府，主要是为了维护政治统治和社会治理。特殊地方政府的设置目的，根本上是出于政治统治的需要，但从具体产生原因上讲，它又可分为两种情况，即政治性的特殊型地方政府和行政性的特殊型地方政府。在同一层级中，特殊型地方政府为数总是较少，且通常都不大稳定，其在体制、组织、职能和权限的某一方面或某几方面与一般型政府有所不同。中国古代的特殊型地方政府主要设置在少数民族聚居地区，或是为了突出首都或陪都政治地位而设置的府，或是在未设地方政府的边境地区为巩固边防与内地统治而设的军、军民卫所，或是为了解决统治阶级内部矛盾和维护政治稳定而设的特殊型地方政府。当代中国地方政府的功能结构包括一般地域型地方政府，如省、县和乡；民族区域型地方政府，如自治的民族区域型地方政府、非自治的民族区域型地方政府；城镇区域型地方政府，如市、市辖区和镇以及其他特殊地方政府。
1.2.2 地方政府体系类型
地方政府体系主要分为行政体地方政府体系、自治体地方政府体系、混合体地方政府体系和并立的地方政府体系。
行政体地方政府体系存在三种情况：一是仍维持传统中央集权政治体制的国家，如沙特阿拉伯地方政府分为三个层级：省、县、乡（市）；二是实行地方自治国家中部分高层地方政府，如芬兰地方政府分为省和市（乡）两个层级，市实行自治；三是联邦制国家中直属联邦管理地区的地方政府，如加拿大作为联邦制国家，除联邦成员外，加拿大联邦政府在其直接管辖的领地设立了三个行政区：育空行政区、西北行政区和卢那伏特行政区。行政体地方政府行使的权力由中央或上级政府授予，它是中央和上级政府的下级行政组织，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关，并且没有独立法人资格。
自治体地方政府体系由自治体地方政府构成，在上下级政府间不存在行政隶属关系，各自治体地方政府依法自主处理权限内的事务，中央与上级政府依法对其实施监督指导。自治体地方政府是由当地居民依法选举产生的地方政府，基本特征包括：它不是由中央政府任命或批准任命；履行职责所运用的公共权力，通过选举直接来自于当地居民的授权，同上级和中央政府之间不存在命令指挥与服从的行政关系；地方自治体制是公共权力在政治层面上的纵向分权。对自治事务范围划分的方式，有逐一列举式（英美），自治体地方政府不得超越；有概括式（欧洲国家），仅规定凡属于国家行政范围外的事务，皆可由自治体地方政府依法处置。自治体地方政府权力可行使的范围主要包括组织权、财政权、地方立法权、制裁权。其权力来自于当地居民，由本地域居民选举产生，对当地居民负责，在国家宪法和法律规定的范围内，拥有大小不等、程度不同的地方自治权。它同中央和上级政府之间不存在直接的上下隶属与服从关系，是拥有自身权力、义务和独立法人资格的公共团体。
混合体地方政府体系由混合体地方政府构成，体系中的地方行政机关是中央或上级机关的下级机关，存在命令指挥与服从的行政关系，但在议决机关之间的关系上，则保持法律监督与指导关系。其权力一部分来自当地居民，一部分来自中央和上级政府。作为混合体地方政府，行政机关存在上下级关系。
并立的地方政府体系是指在同一个国家内，同时存在两种类型的地方政府。例如瑞典的郡督制就是行政并列体制。瑞典的郡为地方自治体，存在一个自治体地方政府，瑞典中央政府在郡内另设有郡督和协助郡督工作的郡政委员会作为其代表，郡政委员会代表中央政府负责国家在该郡的行政，它无权向郡议会发布命令，郡议会也不干预郡政委员会事务，两者平行，各司其职。