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应对突发事件必须建立科学、有序、灵敏、高效的应对机制，这是保证及时、正确、妥善处理突发事件的必然要求。各地区、各行业、各领域、各单位要建立具有针对性和可操作性的突发事件预案体系和应对机制；要健全对突发事件实行统一领导、综合协调、分类管理、逐级负责、属地管理为主的管理体制，落实领导责任制，加强对突发事件的管理机构建设和救援队伍建设；针对各类突发事件要构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的管理机制；建立和完善突发事件管理制度、突发事件预警与报信息系统；建立专业化、社会化相结合的突发事件管理保障体系，从而形成党委领导、政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的突发事件管理工作格局，这是应对和处置突发事件机制建设的基本框架和基本指导思想。
突发事件的预警是指已经或将要形成某种严重事件时，通过快速传播系统，利用决策判定系统预先警告，采取必要措施以预防灾难的发生与蔓延。突发事件的预警可以根据监测到的突发公共事件信息，依据有关法律法规、应急预案中的相关规定，提前发布相应级别的警报，并提出相关应急措施建议。虽然预警系统和防卫体系的建立可能会增加生产成本，但防御的开支比毫无防备的自然灾害所造成的损失要小得多。突发事件管理的预警系统具有四项基本职能：信息收集与分析、突发事件预报、突发事件监测、信息发布与媒体管理。对于对抗性突发事件，突发事件管理预警系统还具有信息沟通的功能。
根据突发事件管理的要求，建立预警系统应坚持以下原则：
（1）以人为本。面对各种突发事件，各级政府在设计政府预案时，必须以“尊重人的生命安全”为前提，必须保障公民的基本人身权利。
（2）常抓不懈。要建立突发事件管理常设机构，而非临时协调性机构，长期负责突发事件预警和处置的任务，并把突发事件预警纳入国家、地区、城市日常管理体系中。
（3）分级预警。依据对各类可能发生的突发事件的波及范围、影响程度进行科学分级，制定分级预案，进行分级预防和分级处理。
（4）注重实效。预警过程中还必须要考虑政府治理能力、民众心理承受能力和大众传播媒介等诸多因素。对于不同预警对象，要有针对性地采取合适的方式方法，要做到及时、妥善、有效。
（5）全员参与的原则。通过全员参与，既可以达到让大家了解突发事件的性质、深度及影响的目的，又可以让大家了解突发事件预警的方法，增强透明度，从而发挥大家的作用和积极性，有利于预警工作的开展。
突发事件的预控指的是根据监测、预警所获得的既有情况，对可能发生或已然发生的突发事件进行预先的控制和防范，以防止突发事件的发生，或者减轻突发事件发生后的危害后果。为了有效预防突发事件发生和控制突发事件带来的损失和影响，各级领导者要善于利用现有的科技知识提高对突发事件预防控制的水平，并通过技术协助、技术转移、示范计划、教育训练及成效评价等措施发展有效的评估、监测预防及应急响应的方法。
（1）突发事件的预防
为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，就必须对突发事件应对工作进行全程预防和规范。做到有效保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。
对各类突发事件的预防措施有技术措施和组织措施两种。技术措施通过选择恰当的设计方案、流程以及合理选材来彻底消除危险因素，危险因素不能被根除的，就限制它，使它不能造成伤害或损坏。常用故障采用安全设计、冗余备份、隔离与屏蔽和警告等方法，如高速公路的封闭运行采用了隔离的方法，而交通标志起提示和警告的作用。组织措施是建立健全事故预防工作的组织，形成包括领导、管理人员、技术人员在内的事故预防工作系统。通过各种方式，收集资料加以研究，找出事故预防工作中存在的问题，分析事故及不安全问题产生的原因，选择恰当的改进措施并予以实施。如人员选择、教育、培训等都是组织措施。
（2）突发事件应急预案
针对各类突发事件一定要提前制定好应急预案，用以明确和规范事前、事发、事中、事后的各个进程中的应急反应工作方案和办法，包括谁来做、怎样做、何时做以及用什么资源来做。应急预案可分为两种类型，一是总体应急预案，是指某个地区、部门、单位为应对所有可能发生的突发公共事件而制定的综合性应急预案；一是专项应急预案，是指地方人民政府或企业的有关部门、单位根据其职责分工为应对某类具有重大影响的突发公共事件而制定的应急预案。专项预案通常作为总体预案的组成部分，有时也称为分预案。
编制各类突发事件的应急预案，开发各类突发事件发生后的辅助决策系统，是预控、预防阶段的一项重要工作，将为下一阶段的应急处理工作提供决策依据。做到各部门和各级社会组织都了解并能在收到预警通知或面临突发公共事件时，能依照预案履行职责，按程序、标准和要求及时主动采取应对措施。
制定突发事件应急管理预案，其内容主要包括以下几项：
①确定突发事件的等级。预案可以将突发事件设定为某一等级。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般等四级。
②确定目标与任务。对设定为某一等级的突发事件的处置进行目标分解。包括：确定处理的总目标；总目标下的细分目标；细分目标的领域确定；关键目标及领域的确定；可供选择的多种目标方案；选择与确定目标，规定欲达到的效果等。
③明确方案执行规定。包括：制定实现目标的一系列行动；制定纪律颁布法令，以确保目标实施等。实现目标的一系列行动包括：明确参与部门的目标（任务分配）、职责及其性质与范围；明确执行计划的具体方法或方法体系等。
④确定预算范围。主要包括：该等级突发事件处理工作的内容（包括现场、支援系统、救援系统等）及人员分配与调动；该等级事件处理过程特别是现场部分可能动用的物资装备；计算每一行动需要的时间及完成目标所需的时间总量；灾后重建所需的大概资金等。
突发事件应急预案的制定应当遵循一定的原则。
第一，完整性。制定应急预案要将涉及突发事件处理的方方面面的工作内容进行全面统筹安排，不可顾此失彼，因考虑不周而造成失误或留下隐患。
第二，主动性。突发事件应急预案的所有措施都应该是具备积极主动的，是进取性策略，而不是被动性防御策略。
第三，可操作性。所有措施都要结合现实环境和可以利用的资源，让所有可用资源召之即来，挥之能去，具备完全的可操作性。预案文字要通俗易懂，可以采用标志或图案。
第四，时间性。对突发事件中出现的人员伤亡和财产损失，是以分甚至秒来计算的，因此，对突发事件应急处理的每一个步骤和策略要求必须作出精确的安排。
突发事件是非程序化决策问题。由于突发事件具有突发性、扩张性、危害性、隐蔽性、连锁性和不确定性的特点，在应对突发事件危机紧急情境时，管理者必须在大量压力下进行正确决策，要求决策者在有限的时间、资源、人力和信息不准确、不充分的条件下完成突发事件的应对措施，因而与一般常规决策相比，突发事件的应急决策属于非程序化决策，突发事件的实质就是非常规决策，它具有与一般决策不同的特点和要求。
（1）应急决策的特点
①以控制事态为目标。由于突发事件具有突发紧急的特点，并且事态恶化会带来严重后果，因而，应急决策的首要目标是控制事态发展。这在某些时候可能与决策的长期、最终目标不一致。
②时间紧迫性。由于事件突然爆发，演变急速，形势紧迫，只有有限的反应时间，要求决策者在短时间内作出决策。时间制约是应急决策首要因素之一。
③信息不完全、不及时、不正确。危机状态下，由于事件本身发展的随机性和不确定性，决策者不可能在有限的时间内掌握和控制所有的事态发展信息。由于常规秩序被打乱，信息的传播、获取出现障碍，往往造成信息传递不及时和信息失真。
④资源紧缺。面对突发事件，来不及对决策所需的人力、物力、财力进行充分准备，使决策可选择方案较少，并判断有明显缺陷。
⑤决策方法和过程简化。面对突发事件往往可能采取直觉判断、个人决策，决策过程大为简化，选择相对可行决策方案。
（2）对决策者应急决策能力的要求
①良好的心理素质能力。面对突发事件，最大的忌讳就是仓皇失措。它要求决策者具备良好的心理素质和较强的自制力。能在巨大压力下，沉着应对，遇事不慌，思路清晰，有条不紊。
②敏锐的洞察能力。不确定状态下的应急决策，要求决策者具有敏锐的洞察力，在信息不完全、不及时甚至不准确的情况下，恰当判断形势变化。正确把握事态发展趋势，对危机未来发展提出应对预案，尽最大可能控制危机的蔓延和升级。
③果敢决断的胆识能力。突发事件的不确定性和风险性，使应急决策者承受巨大决策压力。由于事件的突发性、严峻性和时间的紧迫性，使决策者很难借助常规程序和方法进行充分研讨，决策权力高度集中于决策者个人，在很大程度上要靠自己的智慧和直觉进行决策，相应承担更多责任，这就要求决策者具备果断决策的胆识，敢于决策，勇于负责。
④良好的沟通协调能力。良好的信息沟通是保证决策得到有效贯彻的重要前提。突发事件升级的重要原因是信息沟通受阻碍。政府是信息沟通的权威机构，领导者良好的沟通协调能力，恰当与媒体等沟通，维护政府信息的权威性，获得公众信任与支持是应急决策能否取得效果的重要保证。
⑤周到细致的执行能力。领导者处在突发事件应对管理的第一线，往往既是决策者，又是执行者，需要直接面对公众，亲自处理危机。因此，必须具有周到细致的具体操作执行能力。大到总体计划拟定，小到细节处理解释，都需要亲历亲为。良好的执行力是保证决策效果的关键。
（3）应急决策的简便流程
由于决策问题和决策环境的不同，突发事件应急决策在决策价值取向、约束条件、程序方法、实际效果等方面都与常规决策不同。其中，最主要的区别之一就是要求快速反应。图1-2提供了应急情境下快速决策的简便流程。
图1-2 应急情境快速决策的简便流程
（4）应急决策方法
由于突发事件紧急性、不确定性和信息不充分性的特点，因而，应急决策一般都是非程序化决策、不确定型决策、风险型决策及半定量化的决策，是在突发危机的各种约束条件下寻找相对“满意决策”的过程。
①科学决策法
科学决策法是指在科学决策观念和决策理论指导下，以定性为主，定性与定量相结合的一种快速决策方法。
a. 目标排序法。由于突发事件复杂性和不确定性的特点，应急决策常常面临多目标选择问题。多目标选择的难点是各个目标的相对重要性，决断出第一位目标、第二位目标，排出一个顺序。如果有 N 种方案可供选择，经济效益为第一目标，环境效益为第二目标，社会效益为第三目标等等。
流程一，用经济效益标准衡量所有方案，此时只考虑第一目标，共有 N 个备选方案，其中发现不合标准的备选方案有 m 个，则淘汰不符合第一标准方案，备选方案还有（ N-m ）个。
流程二，用环境效益标准去衡量剩余的（ N-m ）个备选方案，此时只考虑第二目标，发现不符标准方案有 r 个，则淘汰不符合第二标准的方案，备选方案还剩（ N-m-r ）个。
流程三，用社会效益标准衡量流程二入选的（ N-m-r ）个方案，淘汰不合标准的方案。
如此继续下去，目标越多淘汰轮次越多，符合标准的方案数量越来越少，质量越来越高，直到最后只剩一个满意方案。
b. 综合评分法。根据目标、准则的多少把每个备选方案分成若干个项目，再依次评判每个项目符合目标、准则的程度来确定一个分数，最后把各项得分相乘（或相加），得到备选方案的综合分数，分数高者被选中。用加法和乘法各有其优缺点。
现假设有两个备选方案，每个方案有四个评测项目，其中一个方案四项得分分别为A：1，0.6，0.7，0；另一个方案的四项得分分别为B：1，0.5，0.4，0.2。若用加法计算综合得分：
A＝1＋0.6＋0.7＋0＝2.3
B＝1＋0.5＋0.4＋0.2＝2.1
A>B
用加法所得综合分数第一方案大于第二方案，按理应选择方案A，但方案A有一项得分为0，说明有一个目标它完全不能实现，所以不应入选，而用加法得到的综合分数掩盖了这一重要缺陷。但用乘法计算这两个备选方案的综合分数，则结果大不相同：
A＝1×0.6×0.7×0＝0
B＝1×0.5×0.4×0.2＝0.04
A<B
用乘法所得的综合分数第二方案大于第一方案，故选第二方案。用乘法求的综合分数能较为全面反映了备选方案符合目标情况。乘数中只要有一个为0，则积必为零。与之对应，只要有一个目标通不过，则整个方案通不过。
c. 风险型决策和非确定型决策法。风险型决策是指决策者面临两种或两种以上的自然状态（客观因素），且已确认各种自然状态（客观因素）出现的可能性。决策者有明确的决策目标，多个备选方案存在决策者能控制的多种自然状态，各种自然状态出现的概率是可以测算的（更多是决策者根据实际情况和经验主观决断的），这样便可得出不同状态下各方案实施的结果。决策树法是风险型决策最常用的方法。不确定型决策的决策者同样面临两种或两种以上的自然状态（客观因素），但无法预知各种自然状态（客观因素）出现的可能性。非确定型决策常用的方法有：等概率法、小中取大法、乐观系数法、后悔值法等等。由于突发事件风险型和不确定性强的特点，决策者面临自然状态很难准确决断，且多不便量化的状态，所以，在突发事件紧急的自然状态（客观因素）应对中，难以进行精确测算，在有限的时间，更多的是凭经验、直觉直接判断或借助“外脑”进行决策。
②经验决策法
a. 直觉经验判断法。是指面临突发事件，决策者综合运用自己的知识和经验，并凭借自己的直觉判断能力作出决策。决策者往往无法解释出整个决策依据过程，或是无法说明判断决策是否正确的根源，所以，表面上看似一种“不合逻辑”的决策，但在直觉决策快速判断决策的背后，是长期的知识和经验积累的结果，绝不是盲目的冲动或一时心血来潮的决断。
b. 先例经验判断法。是指突发事件可以参照外地的、以往的、其他不同类型问题处理结果进行类比决策。如某地突发地震时的人员疏散方案，就可以参照火灾或突发群体冲突事件时人员疏散方案处理。
c. 规则经验判断法。是指依据国家相关处理紧急事态的法律法规规定、方针和政策规定，结合突发事件的具体情况，首先按照国家法律法规一般政策处理。规则经验判断法要求决策者熟练掌握国家相关法律规定，又要机动灵活，避免教条主义。
③外脑决策法
a. 头脑风暴法。也称智力激励法，是由现代创造学奠基人美国奥斯本提出的，是一种借助外脑，寻找富于创造性解决方案的快速集体决策法。它把一个组的全体成员都组织在一起，让每个成员都无所顾忌地发表自己的观点和看法，既不怕别人的讥讽，也不怕别人的批评和指责，是一个吸纳每个人提出的大量新观念、创造性地解决问题的最佳方法。头脑风暴法的关键是产生思维共振，智力互补，激发讨论者毫无顾忌地进行创造性思维。
b. 专家智囊咨询法。是指突发事件紧急情境下决策者并不具有相关决策的充分信息，他们的处理能力有限，甚至往往缺乏处理特定突发危机事件的专业技术知识。所以，很多情况下，应急决策者有必要借助“外脑”——专家智囊机构来帮助决策。
目前我国可以借助的专家智囊机构主要有以下三种：
·内部系统信息咨询机构。是指在各级党政组织序列中设置的参事室、政策研究室、信息室等专门从事信息搜集、政策研究的机构。
·半官方思想库、研究所等。是指以独立或介于官方和民间之间的以政策研究为目标的研究机构，例如大学的研究所、兰德公司等。他们往往可以在某类政策问题上提供非常专业、科学的帮助，他们在政府决策中扮演“思想库”角色，在很多决策中都发挥了相当重要的作用。
·民间机构、专家学者。它包括一些协会、公司研究和调查咨询机构和一些相对独立的专家学者。他们在政府决策咨询中也扮演非常重要的角色。
在突发危机决策中，专家智囊机构主要有以下几方面的作用：
第一，提供危机预警作用，为突发事件应急决策提供信息、科学预测，充当政府决策“望远镜”。
第二，运用他们的专业知识和经验，提供技术指导、支持和帮助，充当“辅导员”。
第三，发挥专业特长，提出决策供选方案，辅助政府对可行方案进行综合分析、评估。
第四，是发挥其置身事外的优势，独立开展研究与监督。
大多数突发事件的发生，都有迅速蔓延和扩展趋势的可能，如何使突发事件发生后得到及时有效的控制，是处理突发事件的重要步骤，也是最大限度地避免出现更大危害和最大限度地降低损失的关键环节。建立和健全突发事件的控制处理机制是各级领导者主抓的一项重要工作。
（1）识别突发事件
识别突发事件是通过突发事件监测系统或信息监测处理系统认识和辨别出突发事件的各种症状。从而给突发事件及时准确地定性，为下一步作出正确的处理决策作思想保证。在某一突发事件彻底爆发之前，各个方面会不同程度地反映出一些迹象，即引发突发事件的一些基本条件正在不断地形成和积累，并通过一定的方式表现出来，领导者必须密切关注，及时地识别和判断突发事件，争取在问题孕育时期控制问题的发展，解决问题，将突发事件消灭在萌芽状态。同时，对已经爆发的突发事件，也需要识别其性质，即透过现象看本质，以便准确定性和正确决策。
（2）突发事件的隔离与控制
突发事件从萌芽阶段发展到全面爆发，中间有一定的过程。一般地，突发事件的全面爆发一般具有特定的导火索，致使突发事件事态的发展达到一定的“点火温度”。爆发后，必然经过一个升级过程。突发事件升级往往也是破坏力增强的过程，使突发事件造成更大的人员伤亡和财产损失，社会秩序也更趋于无序和混乱状态，突发事件管理人员面临的任务更为艰巨、时间更为紧迫、突发事件管理的压力更大等。这时，领导者要组织人力物力和现有资源及时有效地转移、防护、抢救灾害威胁下的生命财产，以减轻灾害的损失和影响。为实现这一目标需建立包括应急反应专业队伍的应急组织，针对事件特征明确职责和应急行为，形成一个有机的协调体系。这个体系通常包括报警、应急指挥、应急防护和救援、信息发布、治安维护、灾民安置、消防、有毒有害物品紧急处理、卫生防疫、事后恢复等工作。伴随突发事件事态的逐步升级。不断深化，要求突发事件组织必须发挥启动突发事件管理机构“防火墙”的作用，控制突发事件事态的蔓延，保证组织其他部门的正常运转。
毋庸置疑，在隔离突发事件阶段，果断地作出决策是最重要的。但是，突发事件状态下，时间紧迫，信息不对称，突发事件管理人员面临巨大的压力。因此，管理者要有效地作出决策，首先必须要建立一个有效的思考框架去迅速地掌握正在发生的突发事件的实际情况，并进行评估。
在隔离突发事件阶段，对于工作优先次序的选择，事先必须有一个简单的评估过程，对突发事件中需要处理的各项事宜进行评估，以区分轻重缓急，确定先抢救什么，后抢救什么，做到从实际出发，保证重点，统筹兼顾。
一般地说，突发事件评估方法可以从三个标准来衡量：事情的严重性、紧迫性和未来发展趋势。事情的严重性指的是发生的突发事件对突发事件中需要处理的各项事宜会带来哪些破坏性的影响和严重的后果。事情的紧迫性主要指的是发生突发事件时，时间要素对于突发事件中需要处理的各项事宜的影响程度，有些事宜是需要立即采取措施加以解决的。比如，发生核爆炸的时候必须尽快疏散人群，迅速转移受害人使灾民脱离危险；事情的未来发展趋势指的是很多突发事件事态的发展是没法控制的，这就需要对其做一个大概的预测和估计，分析突发事件潜在的威胁。
通过对突发事件中需要处理的各项事宜进行评估，突发事件管理者就把面临的问题按轻重缓急理出头绪，找出那些最重要的问题，抓好关键环节。当然，必要时突发事件管理小组可以聘请有关方面的专家协助进行技术鉴定、事故分析和财产损失的评估工作。
一旦发生突发事件，如何快速反应、控制局势、稳定人心、避免社会恐慌，是突发事件控制阶段要解决的核心问题。面对突发事件，政府必须运用各种社会资源开展突发事件的救援，控制事态发展，力求社会稳定。目前，我国许多地方还没有形成统一的突发事件处理指挥中心和指挥系统，各种救援组织也互不隶属，网络不能互通，资源不能共享，指挥运行处于多头管理的状态下。这种局面应当尽快改变，以保证在突发事件发生后，能统一协调、快速反应，保证突发事件能得到快速有效的控制。
（3）突发事件的处理与解决
突发事件处理的最高目标是：在突发事件发生的紧急情况下，稳定社会，维持社会经济系统的正常运作。
突发事件处理的首要目标是：维持社会秩序，减少人员伤亡和财产损失。维持社会秩序的意义在于，为救援行动的顺利进行创造条件，为下一步处理突发事件和以后恢复重建创造一定的条件。
突发事件的发生时间和地点及性质、涉及的人数等，都有极大的不确定性，针对它的处理方法必然也各不相同。其中还有一个主要原因，就是某一特定的突发事件具有不同的难度。
处理突发事件主要有以下几个难点：
①决策难。突发事件的突然发生不但原因复杂，而且也必然导致现场的混乱。同时，在突发事件初发时，应急救援各指挥系统和人员由于缺乏对突发事件的判断和来不及协调等而使救援行动显得忙乱。因此，现场的紧迫情况需要应急机构在很大的时间压力和事态发展很不确定的情况下，对其作出恰当的决策，在混乱中恢复一定的救援秩序，以提高现场救援的效率。突发事件决策实际上是一个非程序化决策过程，不仅很困难，而且决策的结果具有一定的风险性。
②人员配置难。突发事件发生后，常常急需大量的救援人员参与对现场滞留人员的疏导转移、对伤亡人员的救助（现场急救和转移）、对灾情的控制、对财产的抢救和转移等。人员的缺乏是突发事件处理中的最大难点之一，人员包括：专业的抢险救灾人员；专业医疗救护人员；工程抢险人员；训练有素的志愿人员等。正确的决策，如果没有相应的人员去投放和执行，救援就是一句空话。
③物资调配难。突发事件现场的救灾物资大都是短时间和规模化投入，现场附近的物资一般满足不了需要。因此，物资短缺是处理突发事件又一难点。缺乏的物资包括：专业人员的装备；通信设备（突发事件现场的原有通信设施已经遭到破坏）；抢险必备的工具；抢救伤员的担架和药品等。物资的缺乏必将影响救援的进度。因此，调配充足的物资是关键的一环。
④协调沟通难。突发事件现场的救援中，参与人员来自不同的系统和不同的部门，彼此缺乏权力的约束，各自为政，各行其是的局面是相当严重的。解决协调的难点，可以采取“权力自动转移”的做法，即突发事件一旦被确认，地方政府的突发事件处理权限自动向中央政府转移；中央政府的突发事件管理机构自动获得授权，即时投入指挥。
突发事件的善后处理指的是突发公共事件得到基本控制后，为使生产、工作、生活、社会秩序和生态环境尽快恢复正常状态所采取的一系列善后处理行动。在突发事件恢复期内，政府及其他组织必须向公众，急需获得广泛的社会理解和支持。在突发事件管理过程中要做到这一点，必须解决好突发事件相关者的善后安排问题。突发事件虽然被完全控制，并最终得到解决了。但是，突发事件导致社会出现一种高度不稳定的失衡状态，这种状态可能会持续较长的一段时期；而且，一些突发事件具有明显的多因性、变异性和互动性，因此，突发事件管理过程中还应当有善后的跟踪、反馈工作，确保突发事件从根本上彻底解决。
第一，做好突发事件的跟踪、反馈、评估和总结工作，防范松懈思想，确保危机得到根本解决，防止其死灰复燃；要重塑政府的国际国内形象，恢复公众对政府的信任；要建立突发事件管理学习、创新系统、各级政府应从中学习，提高应对突发事件的能力。
第二，建立健全被害人援助制度，使突发事件带来的社会震荡削减到最低限度。
第三，区分突发事件相关者。突发事件相关者范围比较广泛，可能包括领导和直接参与突发事件的人员、突发事件的直接受害者以及突发事件的间接受害者（如死难者家属）。组织对这些受灾人员的善后安排涉及法律、参与突发事件者及家属人心稳定、社会公众支持等多方面事务。
第四，恰当处理突发事件参与者。一般说来，对领导和参与者问题的解决原则，必须依据突发事件冲突本身的性质和其产生的直接社会后果而定，对极少数有个人野心的顽固分子要严厉惩处，而对于不明真相的多数群众则应采取宣传教育的办法，力求争取他们，使他们能够站在突发事件管理者一边；对冲突群体内的人员（核心领导者、核心人员、组织人员、外围组织人员、一般参与者）也应区别对待、掌握分寸。总的原则是。区分不同情况，严格政策界限，以争取多数、孤立少数。
当今社会，媒体作为公众了解外界信息的主要渠道，直接涉及影响广大民众，成为一种不可忽视的重要力量，被称为立法、行政、司法之外的“第四种权力”。由于大众传播的公共效应，通常各国大众传媒都是作为公共部门而存在，信息传播权力也是公共权力的一部分，媒体强烈的社会公共色彩，使其承担着舆论导向和稳定社会的职责，成为社会心态的指示器。
由于突发事件的危机性特点极易引起媒体的关注，媒体的报道无疑会成为公众了解事件真相的主要渠道和手段，对公众产生重大影响，恰当处理媒体关系成为突发事件管理的重要内容。受媒体传播自身规律的影响，媒体介于政府和公众之间，形成一种三角互动关系，它既受政府制约，又一定程度上影响政府；既引导公众，又需要满足公众需求。媒体代表公众时刻关注、监视危机处理的进展，可以让公众了解突发事件真相，避免因臆想和谣言造成的恐慌和动荡，对突发事件进行适当控制。媒体通过对突发事件及政府解决危机的态度和举措的报道，不仅可以满足公众知情权需要，稳定公众心理，不致造成恐慌，而且代表政府传达声音，树立其形象，增加公众对政府危机管理措施的信任和支持，有效保障危机的顺利解决。
（1）危机的发展与舆论增长发展过程比较
由于危机与人们的切身利益密切相关，极易诱发舆论；舆论的不正当传播，如受到压抑、扭曲或被利用，也会诱发极端事件。突发事件的发展过程伴随着舆论的参与和推动，出现舆论危机是突发事件升级的标志。而有效引导控制舆论就掌握了突发事件管理的主动权。突发事件具有其生命周期，舆论亦然。
一般来说，突发危机事件的发展大致可以分为前兆、紧急、持久、解决四个阶段。清华大学新闻传播学院刘建明教授把舆论增长分为6个级差：潜在舆论、出现公议、形成舆论对立、舆论强势状态、舆论激化状态。爆发骚乱从舆论发展完整生命周期来说，这6个级差实际也可笼统分为产生、发展、高潮及消退四个阶段，为分析方便，也将舆论发展按此四阶段划分。危机事件发展周期和舆论消长过程可基本对应如下：
①前兆（潜在危机）阶段：是突发事件发生前各种危机潜在出现的阶段，如果潜在阶段处理的好，往往会避免危机的发生，否则，危机就会进入下一个阶段。然而，潜在危机大多不能被任何组织激励机制去消除，而有许多激励机制却能够解决危机。潜在危机不易被人发现看到，而危机处理则容易引人注目。政府官僚层级结构特点和代理制特性又往往会使事情发展到危机的程度，才引起高度的重视，得到有效管理。潜在的危机难以根除，这也是我国危机频发的原因之一。
舆论的初发阶段也表现为潜在舆论，人们往往以腹议、肢体意见等体态舆论表达观点或以个别秘议、暗语、牢骚等形式表现出来，此时的舆论为隐蔽性舆论——舆论潜伏状态。同理，潜在舆论也不易引起人们的关注。
②紧急阶段：此阶段是危机的快速增长阶段，关键性的事件已经发生，事件演变迅猛、出人意料。
此时舆论出现公议——群体舆论，舆论处于无序状态，出现强烈社会情绪，形成舆论对立、争议状态。这个阶段人们已经意识到危机发生，但此时舆论发展与危机事件发展往往并不同步。舆论容易受到不正当的压制，或被利用和操纵。
③持久阶段：此阶段危机事件得到一定控制，但没有得到彻底解决。此时舆论呈强势状态；如处理不当或无法控制，有时可能进一步激化，出现恐慌和动荡，引起聚众行为，如抢购、聚会、游行等，引发社会动乱。舆论处于高温阶段、激化状态。
④危机解决阶段：危机事件逐步得到解决，人们的危险感降低，舆论逐渐平息。
（2）舆论传播规律在突发事件管理中的应用
社会危机的发生发展是一个和舆论危机交互发展变化的过程，一些政府公共政策的出台，通常也是由于舆论压力推动的结果。要正确管理危机，减少危机发生和危机损失，达到维护公共利益与安全的危机管理效果，必须关注舆论，尊重舆论自身传播规律。所以，政府要正确应对突发危机威胁，找出解决问题的最佳方案、化解危机的公共政策，需注意以下几个问题：
①建立权威信息公开机制。在突发事件发展过程中，信息不对称、不公开造成小道消息及谣言盛行是问题升级的关键所在。对于事关人民切身利益的公共事件，应保障公众知情权，稳定民心，保持社会秩序的良好运转，是危机管理所追求的最佳效果。政府是目前我国社会信息的最大拥有者和权威发布者，所以拓宽政府信息公开的范围和领域，建立日常信息发布机制是关键。危急状态下，更要关注政府信息的及时性、准确性、权威性。重大事件高层领导应及时出面，增强和维护政府公信力，增加政府透明度。
②法制化管理。政府危机管理纳入法制化轨道，使政府信息发布有法可依、管理措施有规可循。目前我国并没有信息公开制度和危机管理法规，人治化危机管理较为明显，管理不规范、成本高，并由此引发了人权基本保障等问题。
③制度化管理。建立突发事件预警机制及日常危机化解机制。要及时捕捉舆论信号，尽量将危机消除在第一阶段，在日常工作流程中建立危机化解机制。
④建立政府与媒体互信关系。在当前信息来源渠道多元化条件下，政府不应将媒体仅看作党和政府的“喉舌”，更要学会建立政府媒体。公众的良性互动互信关系，既要促进新闻自由，又要保持政府信息发布权威。双方良性互动的核心是“互信”，政府应相信媒体具有相应的社会责任感和道德辨别力，不会出于经济利益而盲目炒作危机，并建立相应管理制约措施。媒体作为一种公共资源，理应最大限度地增进公共福利而发挥最大效益。在危机发生中作为政府和公众的代言人，完全可以沟通信心，疏导情绪，起到积极作用，而不是促使危机升级。
⑤迎接网络新媒体传播新挑战。随着互联网、手机短信等新型传播工具的出现，使信息传播更加便捷容易，大大加快了信息的传播速度和范围。政府再也不可能像以往那样控制和封闭信息。互联网等媒体的开放性、互动性、即时性的特征，使信息传播突破了传统媒体的界限，有了在大众间直接点对点、网状传播的可能，对政府信息管理和舆论控制提出了很大的挑战。2003年春节广州“非典”期间手机短信转发量上亿条，“沈阳宝马撞人案”、“山东某地市长下跪案”等都是先在网上披露引起舆论大哗而后引起政府重视处理的。随着我国经济发展，互联网、手机等的迅速普及，网络等新媒体在传播中作用也越来越大，适应和善对新媒体传播的挑战是政府危机管理的一项重大课题。
（3）危机应对中的媒体传播原则
①责任性原则。很多社会危机的发生，是与地方政府及其工作部门工作失误分不开的，或者说，有些危机的出现当地政府部门是负有直接责任的。因此，危机发生后，许多危机管理者都试图掩盖真相，逃避责任。一旦被公众发现，反而导致问题的升级。所以，危机出现后，政府坦诚承认自己的失误，虚心接受公众的批评，并采取积极有效的挽救和改进措施，取得受害者及社会公众的理解和支持、恢复政府公信力是危机管理的首要工作。这里媒体起着关键作用，承载着无数人的期盼，政府危机管理者应该明白，新闻媒体的公共性特征在某种程度上是代表公众的，真诚、坦率、勇于负责是政府与媒体交流的唯一正确态度，保障社会和公众的知情权是现代媒体责无旁贷的义务和责任。否则，逃避责任、掩盖真相、忽视大众的利益与权力，作为媒体代用品的传闻就会泛滥成灾，只会导致问题升级，甚至带来政府合法性的危机。
②时效性原则。坚持时间第一原则，危机最新、最快信息应由政府或政府授权媒体发布，政府危机管理者要争取舆论主动权。为控制危机事态，稳定社会秩序，避免社会恐慌，危机管理者必须在第一时间发布有关信息，以平息舆论，防止谣言出现，防止媒体为抢独家头条新闻或提高报刊知名度而发表刺激危机局势的新闻消息，激化危机事态。
③指导性原则。由于危机信息发布的敏感性，危机管理者必须有效控制新闻传播的导向，对危机信息发布的时序、方式、渠道等给予指导和控制，防止媒体传播不正确、不全面的信息，误导社会民众，或加剧社会恐惧心理，给危机解决增添不必要的障碍。尤其是在国际交往中，涉及很强的政治敏感性，许多问题涉及媒体不可能了解的高层决策，把握不当，就有可能因小失大，或给未来事件解决带来不必要麻烦。
④真实性原则。真实是危机事件处理中的生命，只有真实的信息才能正确引导公众在危机事态中保持理性，不致产生过激反应和行为。反之，如果信息虚假，公开程度越高，造成的误导和伤害作用亦会越大，也越不利于危机的解决。为了争取民众的支持，恢复政府公信力，政府在向媒体披露数据和情况时，必须坚持真实诚信原则，言行一致，不能前后矛盾，不排除其后修正的可能，对于暂时无法确定或明确的事实，也要坦诚对待。突发事件管理者对于确实不宜公开的情况，要向媒体作出说明情况及原因，以争取其理解和支持。
⑤专业性原则。突发事件管理者不可能每个人都全面了解事态发展的最新信息，也不可能都了解媒体应对技巧。为确保危机信息传达的准确性和连续性，危机管理主体一般应设置专门危机新闻发言人，以保证信息的适时更新和危机信息的准确发布。为确保危机发言人信息的准确性和权威性，危机发言人必须保持与最高决策层的沟通，其本人应有权参与决策。
⑥良性互动原则。部分突发事件管理者对媒体采取怀疑态度，认为媒体把握不好新闻报道的“度”，其为了自身经济利益，会采取哗众取宠的报道方式，缺乏应有的社会责任感等；认为他们只会把事情搞糟。在突发危机事件发生后，个别地方政府、行政执法机关对负面信息采取新闻管制的方法不予报道，造成政府管理不到位，信用缺失，无法最低限度地满足公共利益要求，甚至损害公众利益时，将可能导致流言盛行，甚至将直接挑战其执政合法性。由于新闻媒体作为大众传播工具，有得到危机最新信息的强烈愿望，越是封锁消息，这种愿望越强烈。正规渠道得不到消息，他们就会诉诸其他渠道，反而增加了报道失实和谣言产生的概率，更加不利于问题解决。危机管理者应尊重媒体舆论监督的权力，采取积极的态度与媒体合作，尽快将事实真相和进展清楚及时呈现给公众，建立和媒体互信互动的良性关系，更有助于危机的解决。
（4）危机新闻发布办法与要领
危机发生后，管理者采取什么样的渠道和形式与新闻媒体进行互动沟通，怎样促使媒体作出客观公正的报道，将舆论引入危机解决轨道，是危机传播管理要考虑的核心问题。危机管理者应熟练掌握危机新闻发布的基本要求与实用技巧。一般说来，危机媒体沟通的主要形式有新闻通稿或组织声明、新闻发布会与接受媒体采访等形式。
①新闻通稿或组织声明。是指由发生危机的机构自己拟定的，用来宣布危机信息及组织立场、处理政策措施等的新闻稿件。它一般包含对危机事件的调查结果、事件最新进展、组织立场与处理政策以及有关善后处理措施等。新闻通稿或组织声明应经过危机管理高层研究，确定危机处理政策的总体原则，并在征求公关专家意见的基础上，通过正式渠道提供给相关媒体。新闻通稿应短小精悍、言之有物，同时注意措辞，应把公共利益放在第一位，坚持以人为本，树立诚恳负责的组织形象。新闻通稿具有信息准确、风格统一、易于控制的特点。新闻通稿可以确保信息真实，有利于组织说明真相，提供背景信息，争取公众信任和支持。
②新闻发布会。新闻发布会具有正规隆重、沟通活跃、方式优越的特点，既方便媒体有针对性了解自己感兴趣的信息，又为危机管理者提供了系统、全面向公众发布危机信息的机会。如果危机已经引起了公众的广泛关注，而社会关于危机信息明显失真时，组织应该考虑召开新闻发布会。是否召开、如何召开以及要达到何种效果是危机管理者必须慎重考虑的问题。
第一，是否召开新闻发布会。首先要考虑危机的性质、影响是否达到一定程度；其次要考虑危机信息传播是否正常，有无召开的必要；三是分析新闻发布会要达到什么目的，能不能由其他替代方式来达到这一目的；四是组织是否对要发布的问题达成了一致，明确了态度；五是考虑召开新闻发布会的时机是否成熟。选择好新闻发布会召开的时机很重要。危机管理者只有在危机性质严重、舆论传播失真、需要正式信息以正视听时，才应在充分调查了解了有关信息、确定了相关政策的基础上举办新闻发布会。
第二，选择好新闻发布会的时间。新闻发布会有定期发布和临时组织等形式。如果危机事件十分严重、持续时间较长、影响面较大时，应考虑采用定期，如每半月或每周举办一次的形式，对于重大突发事件或事件出现重大新情况、新进展，就应该及时举办新闻发布会。新闻发布会应避免与社会上重大节庆活动和纪念日冲突，以保证参会人数和宣传效果。在时段上，最好选择上午10点或下午3点。一般的新闻发布会，首先由新闻发言人发布预先准备好的新闻内容，时间一般不超过一个小时；然后，会留出一定的时间回答记者提问。有时会安排主要媒体记者的专访。新闻发布会时间确定后，一般应向主要媒体发出书面邀请，说明发布会基本情况，必要时要附参会回执，以便确认记者身份。
第三，新闻发布会的场地安排。新闻发布会的选址要与所发布新闻的性质及总体风格相协调，同时要考虑交通方便、电话、传真、网络等信息传递和通信设施是否完备便利等。会场布置应以庄重大方，体现组织文化和以人为本的理念，给记者或来宾留下良好第一印象。要预先做好会前准备工作。
第四，会场服务人员。要严格挑选会场服务人员，注重衣着严谨，男士宜着西装，女士宜着职业套装。服务人员一般应进行专门培训，熟悉会场分布及相关设备使用等，注意举止得体，言语礼貌。其主要工作有安排与会人员签到，引导与会者按指定地点就座，准备必要视听设备，分发宣传品资料，茶水供应等。会场一般还要安排一名摄影师专门拍摄会议影像，供存档或日后宣传之用。
第五，危机发言人。新闻发言人一般是指国家、政党、社会团体任命或指定的专职新闻发布人员，其职位一般是该部门中层以上的负责人。危机发言人是专业负责危机信息发布的人员，其职责是在一定时间内就突发危机事件的应对处理等问题，举行新闻发布会，或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，并代表有关部门回答记者的提问。危机新闻发言人是组织形象的代表，其主要任务是通过发布新闻、接受采访等方式，发布信息、讲解政策、解疑释惑、澄清事实。作为一名危机发言人，既要熟悉相关政治性和政策性要求，了解危机处理应对的相关信息，又需要具备一定的专业知识和技巧，尤其是要有较强沟通能力和语言表达能力，一般需要经过专门的培养和训练。
③媒体采访。是指组织负责人和危机管理者应对危机的重要方面。政府领导和新闻发言人是媒体要了解信息的最佳对象，值得关注的是，为获得全面、及时、准确的新闻素材，记者中往往会采用一些职业技巧来套取或挖掘他们感兴趣的信息，这就要求被访者具有高度的警觉和较强的语言表达技巧，并掌握应对记者的基本技巧。以下列出了应对媒体采访的基本原则和技巧。
第一，准备好充足的资料和信息。举行新闻发布会以前，危机发言人要尽可能了解有关危机的所有信息，明确组织对问题的基本态度立场和原则，对记者可能要提问的问题进行预先准备和演练，准备越充分越能轻松应对会场。
第二，拟定好有关原则问题的声明。被采访人应当熟悉自己谈话的主题内容，能游刃有余面对一切问题，要善于把话题引到自己圈定的轨道上。方法是主动提出问题，如“你提出的问题很有价值，但目前最重要的是……”“我认为你想问的是……”。
第三，在接受采访时，先用30秒的时间简短明了地阐明重要的立场。由于记者在写稿或录像时一般会将稿件分成三部分，先阐述最重要观点有助于记者理清重点，而编辑在发表新闻时，也会根据时间、版面情况，从后向前删减，首先阐明重要立场有助于保证重要信息的有效传播。
第四，要谈论“事实”而不是想当然的看法。被采访人要表现的坦率、诚实，集中谈论危机事件中正确、真实、确切的方面，而不能擅加预测。
第五，不要采取与媒体对立的立场。尽管媒体报道的消息可能不都是危机管理者想看到的东西，但被访者应尽量为记者采访提供便利，采取实事求是、乐于助人的立场，尽可能提供详细全面信息，尽量为记者采访提供便利，以建立和维护与媒体间良好的关系。
第六，必要时，可提供新闻通稿，发放给记者。采访后提供新闻通稿可以澄清有关事实，克服语言交流易失真的缺点。
突发事件的恢复重建机制指的是政府为恢复正常时期的社会状态而进行的一系列有目的有步骤的活动。在最大限度地保护了灾民财产和生命后，应该马上进入恢复重建阶段，争取尽快使灾区的基础设施恢复，重新创造正常的生产、生活秩序并帮助灾民建立信心。
突发事件对社会或组织生存和稳定的破坏力大大超过了正常的水平，造成组织或社会整体或某一局部的失衡和混乱，一定范围内的人群失去了和谐安定的社会环境，生活在高度的不稳定之中。
特别是那些由于社会与政治原因而引起的灾难，如社会动乱、民族骚乱、恐怖活动等，政府方面往往派遣国家的武装力量、治安警卫系统及其他有关紧急救援的部门和单位参与处置，在突发事件的紧张时期动用军队实行宵禁，宣布国家或国家的某一地区处于紧急状态，有时会引发国家政治、经济和社会的动荡，造成社会结构和功能的畸形发展，甚至导致经济和社会发展的停顿。
因此，在突发事件事态得以完全被控制，或即将得到圆满解决的时候，为尽快恢复社会结构和功能的正常运转，政府及其他突发事件管理者应当根据特定的突发事件情势的发展，规定和限制政府及其他组织的突发事件管理权限，尽快结束公共紧急状态，取消非常态的控制方式、措施，如戒严、宵禁、军事管制等极端强制的手段。及时组织开展事后恢复与重建工作，减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷，要以突发事件的解决为契机，进行危机后的恢复重建与突发事件负责人的责任追究，恢复民众生活信心，巩固突发事件管理的成果，防止突发事件的重复与反弹。
第一，迅速开展灾后生产、生活基础设施的重建工作。政府及其他组织要尽快帮助受灾群众进行生产自救，尽快恢复重建灾区的基础设施，尽快推动社会正常的工业、农业生产和商业经营秩序。这些活动内容包括：给予企业必要的经济援助，弥补其在突发事件中的损失，启动生产；组织调节供销渠道，及时提供民众生活的日常和急需物品，保障公众的正常生活；说服参与冲突的成员回到工作岗位，陈述发展生产对解决突发事件问题和社会矛盾的重要性；强化相关的社会福利政策的实施力度等。实施这些措施的主要目的是为了发展经济，稳定秩序，重新恢复和建立各种秩序。
第二，要组织专家和利用媒体安抚与慰藉民众的心理创伤。危机事件的突发必然对社会民众的心理造成极大的负面影响，政府应及时采取各种策略和措施，通过社会保障和社会保障资金的援助，心理咨询机构的帮助，抚平受灾民众的心理创伤，使他们恢复生产生活的信心。
第三，对危机责任人员进行处理，对那些玩忽职守、官僚主义、行政腐败的官员依法惩处，并将处理结果尽快公布于众，不仅给受害者一个答复，维护了法律的尊严，也维护了政府的良好形象。
第四，完善政府管理制度的变迁，适时地进行管理理念的更新，在管理工作中把常态管理和危机管理结合起来，以保证社会在危机状态下正常运行。