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通过传播信息和文化价值观宣传和提升国家利益的做法早有提及。根据美国国会图书馆为国会参议院外交委员会就美国文化项目所做的一项研究表明，“公共外交”是1965年塔夫特大学弗莱彻法学与外交学院院长埃德蒙·格里恩首次使用，后来在其教科书中对“公共外交”这一概念的界定为：“超越传统外交范围内外国际关系的一个层面，它包括一个政府在其他国家境内配置舆论、该国国内的利益团体与另一国内的利益团体在政府体制以外的相互影响、以通讯报道为职业的人如外交官和记者之间的沟通联系、通过这种过程对政策制定以及涉外事务处理造成影响。” [1] 美国负责公共外交与公共事务的副国务卿格拉斯曼在一次国务院专题简报会中发言：“我们的政府外交以外国政府官员为目标，而公共外交则针对外国公众即美国官员、公众与别国的公众打交道。公共外交与美国政府其他的外交政策和国家安全行为主体拥有共同的目标，即减少对美国的威胁和推动自由……在公共外交中，我们通过了解、报告、吸纳和影响外国公众来达成目标。我们使用的工具是图像、语言和事迹” [2] 。但也有学者认为公共外交的最终对象不是他国公民，而是通过影响他国公民而最终影响他国政府，使得政府做出有利于本国的外交决策。 [3] 与政府对政府的传统外交形势相比，公共外交的行为方式是间接的，是“隐藏的说服者”。 [4] 所谓“旧公共外交”，就是指国家政府是外交的国际行为主体，以政治倡导、宣传理论为指导，主要通过自上而下的垂直模式定向传播讯息，实现塑造国家形象、提高国际声望的目标。
这一时期，公共外交在现代外交政策体系中占有重要地位的原因，主要在于它被视为在国外配置信任和理解的有效工具。正是基于这一认识，多年来，通过国际信息和文化交流来增进美国与其他国家的彼此认识，已成为美国国务院“明确而至关重要的目标”。 [5] 美国公共外交致力于向国外民众展示美国的正面形象，改变国外民众对美国的错误认识，从而争取他们对美国外交政策的支持。1917年4月，在总统威尔逊的倡导下，正值“一战”时期的美国政府设立了公共信息委员会，成员包括海军部长、陆军部长和国务卿，机构包括无线电服务处、外国新闻处和外国电影处。虽然其直接目标是为军事行动服务，但同时其也对信息活动进行配合与支持。公共信息委员会定期公布政府政策，及时进行信息传递，为美国政府的宣传工作做出了不小的贡献。因此学界认为这是美国政府第一次有组织地进行公共外交活动，开启了公共外交实践的先河。 [6] 但严格来讲，公共外交真正对国际关系产生重大影响是第一次世界大战之后。1942年，美国在欧洲创立了“美国信息中心”，并首播“美国之音”，与法西斯宣传相抗衡。从“二战”到冷战，公共外交为美国取得战争胜利立下了汗马功劳。为了能够使政治意志在公共外交中更有效地贯彻，美国国会于1917年和1918年分别通过了《谍报法案》和《煽动法案》。法案中规定，“任何意在干涉美国军事活动，或为某些美国敌人的成功，或在军队引起违抗命令、不忠行为、骚乱、开小差，或妨碍征募士兵的错误报道，都是犯罪”。依据该法案，政府得以对战时新闻实施检查，同时还印发了大量的图书和传单，总数达数千万份。公共信息委员会还拟定了一项计划，每两个星期制作一次官方电影新闻节目，在电影院中放映。 [7] 在战争期间，这两部法律为美国公共外交的顺利进行提供了保障。
二战时期也是其他国家公共外交发展的重要时期。1939年6月，英国首相张伯伦正式宣布英国外交部成立一个新的对外宣传司，这个对外宣传司成为战争爆发后建立的英国新闻部的核心。 [8] 同时，英国广播公司是英国对外宣传的喉舌。战时的英国广播公司可以说带有半官方的性质。新闻部某种程度上成为政府和新闻媒介在战时进行沟通的桥梁。除此之外，英国信息图书馆、英国新闻社均隶属英国外交部，战争爆发后，这两家机构开始在美国各地散发小册子、单面印刷品、海报、告示和展示文学作品等，为英国更好地进行了宣传服务 [9] 。二战期间，“纳粹”德国从1933年开始，逐步设立帝国新闻处、帝国报业协会、帝国报纸发行人协会、帝国援手新闻办公室和埃耶出版社，全面实行报业政策，对德国新闻界进行严密的控制。 [10] 他们在宣传上已经形成了一整套体系，该体系特点突出，力图统一全民思想，提出集权主义口号，树立元首或领袖神话。有学者认为，“纳粹”德国本身就是一个“宣传的产物，是第一个建立了对全球产生深刻影响的国际宣传组织的国家”。 [11] 同时，“纳粹”德国还一边推广收音机，一边控制电台。希特勒把广播看作陆海空军之后的第四条战线，为此，“纳粹”德国在国民教育和宣传部内设立专管电台的第三处。到1943年，德国播音所使用的外语多达53种。此外德国还全面控制了被占领国的电台，使其成为德国的宣传工具 [12] 。苏联在战争初期就对帝国军民和战俘展开了宣传活动，其报纸从发行之初就带有浓厚的政治宣传色彩。正如美国中情局报告中指出的：“苏联内务部不仅监督战俘的生活、健康，还有他们的观点”。战时苏联先后为德国军民和战俘发行的报纸有《自由言说》和《自由德国》，为匈牙利、罗马尼亚、意大利等国军民和战俘发行了《自由之语》、《自由之声》和《曙光》等报刊 [13] 。在报纸宣传中，苏军意图分化瓦解敌军，动摇敌军军心，进而削弱敌军的战斗力，同时展示苏联和盟国强大的军事和经济实力，增强苏军的威慑力，进而彻底扭转战局。
在20世纪50年代之前，公共外交的研究基本上停留在政府对外宣传的研究阶段，这基本是为了满足战争的需要。许多学者提到公共外交即宣传，主要指的就是发生在战争时期的一部分公共外交实践。例如史密斯曾提出的“战争与冷战宣传战略” [14] ，曼海姆也认为，那些在战争时期用于宣传活动的机构如美国之音、美国新闻署图书馆、福尔布莱特项目在冷战时期依然参与到了公共外交活动中，也就是说公共外交只是换了个标签的宣传 [15] 。
在中国，对公共外交全面、系统的理论阐述还亟待扩充，但公共外交的实践由来已久，主要表现为对外宣传、国际交流和传播活动。 [16] 新中国成立之后，为了壮大社会主义力量，中国主要的宣传范围为社会主义阵营以及部分亚非拉国家，宣传途径以新华社在社会主义国家和亚非拉国家设立的分社为主，并出版了一些对外宣传刊物，如1950年发行的《人民中国》、1951年创刊的《中国建设》等，都先后用英语、俄语、日语、法语等语种出版。1958年出版的《北京周报》是一份代表中国政府立场，介绍和分析中国政治、经济、文化的新闻周刊，具有权威性、新闻性和资料性，在中国对外传播中占有重要地位。另外，这期间还成立了中国国际广播电台，宣传目标也以促进社会主义阵营国家的交流和了解为主，并针对两种不同制度与西方国家展开唇枪舌剑。 [17] 这一时期的对外宣传凸显意识形态色彩，与外界缺少融通与互动，主要为单向宣传。
旧公共外交的突出目的是为战争或政治服务，以政府为主导，是单一的政治过程，方式以单一宣传为主。这一过程是由政党、国家政府等政治行为者在国际关系与国际政治系统的输入与输出过程中所发生的一系列互动行为所构成。在旧公共外交时期，影响这一政治过程最重要的行为者实际上是政党和国家政府。政治过程赖以运行的动力是权力，权力是政党和国家政府实现团体、国家各种重大利益的最有效手段。此时，各国都曾建立专门的宣传或信息管理机构，其外交目的是地缘政治意义上的国家利益。
[1] 转引自朱建民：《外交与外交关系》，台北正中书局，1997，26页。
[2] 刘建平：《从美国公共外交认识国际传播》，载《中国图书评论》，2010，51-52页。
[3] See Frederick. H，Global Communication and International Relations，Belmont，Wadsworth，1993，p.229.
[4] Alan Chong， Jana Valencie， The Image， The State， and International Relations： Conference Proceedings， London School of Economics and Political Science， EFPU Working Paper， 2001， p.2.
[5] 唐小松：《公共外交——信息时代的国家战略工具》，载《东南亚研究》，2004年06期，60-63页。
[6] Fitzhugh Green， American Propaganda Abroad， New York： Hippocrene Books， 1988， pp.12-14.
[7] Gregg Wolper， “Wilsonian Public Diplomacy： The Committee on Public Information in Spain”， Diplomatic History， 1993(17)， pp.17-34.
[8] Larson C， “The British Ministry of Information”， Public Opinion Quarterly， 1941.
[9] 参见张瑾：《二战初期英国对美国宣传的历史考察》，载《北方论丛》，2008年06期，83-86页。
[10] 参见唐思：《二战前夜纳粹德国报纸政策研究》，载《中国青年政治学院学报》，2003年22期，111-117页。
[11] Lasswell. H D， Lerner. D， Sprier. H， Propaganda and Communication in World History， Vol3.
[12] 参见宋璐：《浅谈宣传在战争中的作用》，载《教育教学论坛》，2010年8月，243-244页。
[13] 参见王学礼：《战时苏联战俘报纸的宣传目标及成效》，载《贵州社会科学》，2013年278期，93-96页。
[14] Smyth. P， “Mapping US Public Diplomacy in the 21th Century”， Australian Journal of International Affairs， 2001， 55(3)， pp.421-444.
[15] 参见叶鸿宇：《西方学者视野中的公共外交研究探析》，载《现代传播》，2012年11期，166-168页。
[16] 参见唐小松：《中国公共外交的发展及其体系建构》，载《现代国际关系》，2006年02期，42-44页。
[17] 参见郭可：《当代对外传播》，载《复旦大学出版社》，2003年，19-20页。