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曹晚红
摘要 广播电视制度是一个国家的广播电视事业赖以建立和组成的所有制形式和结构方法。不同的制度选择带来不同价值导向和社会功能。公共服务广播电视制度被普遍认为是维护公众利益和多元化社会的理想的制度模式。但在当前新的媒介生态环境和私营电视的竞争下，公共服务广播电视普遍面临制度性危机。本论文以德国公法电视为例，对欧洲双规制度中的公共服务广播电视面临的危机、存在的价值和未来的发展趋势进行深入研究。
关键词 广播电视制度，危机，公法电视
The Crisis and Development of European Public Service Broadcasting System
Cao Wanhong
Abstract In the new media environment, public service broadcasting generally faces institutional crises in Europe. This paper analyses the crisis of European public service broadcasting, the value of existence and the development trend in the future.
Keywords broadcasting system, crisis,public service broadcasting
从20世纪20年代欧美国家陆续出现广播电台和电视台开始，我们就面临广播电视制度、传播政策和发展模式的选择问题。这个当时新兴的媒体应该对社会承担什么使命？提供什么样的服务？如何分配有限的无线电频谱资源？如何平衡市场利益、公共利益和政府利益？要回答这些问题，就必须解决广播电视制度模式的选择问题。不同制度带来的不同价值导向、社会功能和意义远远超出了广播电视行业本身。
当前在世界范围内主要存在以下几种广播电视制度：公共广播电视制度、商业广播电视制度、国有广播电视制度、混合广播电视制度。为了能够将广播电视的社会功能“最优化”发挥出来，学者们对民主社会的广播电视制度安排提出了很多不同构想。其中比较有代表性的是英国学者詹姆斯·可伦（James Curran，英国伦敦大学金史密斯学院媒介与传播系教授）提出的以独立于政府的非营利的公共服务电视为中心的理想的民主传播模式。
在他的传播模式中，除了作为主导的公共服务电视外，还包括“国家管理下的私营商业媒体、各种社会团体和党派专营的媒体、类似英国第四频道这样的通过国家干预建立的专门弥补市场的垄断、集中和不平等竞争所带来的不足的‘社会市场’（social market）媒体，以及不受任何势力影响的职业新闻工作者自营媒体和社区媒体”（赵月枝，1998∶35-37）。詹姆斯·可伦把公共服务广播电视放住一个多元化的传播系统的核心地位，认为“唯有这种渠道能使公众有机会了解不同观点和价值观念，使个体明确自己的利益在社会共同利益中的位置，并为不同社会成员讨论社会的走向提供论坛”（赵月枝，1998∶35-37）。
以公共服务广播为主导的构想表达了学者们坚持公共服务理念的理想。公共广播电视制度是一种社会传播活动的制度安排。公共广播制度设计的目的，就是为了对抗商业利益或者政府权力对广播权的独断把持。换言之，“是为了避免借助电波进行传播的广播权，独断性地或者制度性地落入商业或政府的手中”（邓炘炘，2007∶77-80）。作为制度，公共广播最早出现在20世纪20年代末的英国，当时广播作为新媒介出现，人们认为广播电视频率为公共资源，广播是“公共”的媒介，是公民人人可享有的普遍权利，广播电视事业也应当是一种公用事业，因此，非政府、非商业成为其两大原则。
可以说，公共广播电视代表着一种精神和理想，并已成为一个民主、自由，追求公平、兼顾弱势群体的多元化社会的象征。但是，“在过去十年，广播发展最突出的特点之一，就是公共服务体系在全球范围内的衰落”（麦克切斯尼，2004∶321）。在西欧的一些国家如法国、意大利和葡萄牙，市场化转型使得原来公营垄断的广播电视系统落后于以市场为主导的私营广播电视系统。与这些国家不同，德国目前也实行广播电视双轨制度，即公共服务广播电视制度和私营商业广播电视制度双轨并存，但是20多年来，公私两大系统在竞争中互动、博弈并实现了相对的平衡，这使得德国个案具有比较大的实践意义和研究价值。
2007年1月4日，德国最重要的而且在欧洲发行量最大的新闻周刊《明镜周刊》（Der Spiegel）在汉堡庆祝了它的60岁生日。在2006年的最后一期《明镜》杂志中，著名的电视人兼讽刺作家奥立弗·卡考夫（Oliver Kalkofe）发表了题为《创造麻痹症》（Kreative Querschnittslaehmung）的电视评论。作为一个获得过德国格雷姆电视奖（Adorf-Grimme-Preis）的资深电视人，他痛心地指出：“德国电视已经走到了尽头，德国电视已经无意识地启动了自我破坏机制，公营电视长期以来自高自大，私营电视则从别的国家抄袭一些无一例外质量低劣的娱乐节目。电视人把制作真正的原创性的节目看作是参加俄罗斯轮盘赌的邀请，没有人愿意冒这个风险。电视人在自己的创造力面前充满恐惧。”（Kalkofe，2006∶38）
那么，德国电视是否面临如此深重的危机？事实上，在这个8200万人口、登记在册的电视机超过3500万台的电视大国，从1984年开始实行公营和私营广播电视并存的双轨制度后，关于这一制度下德国电视的未来发展就一直是业界和学术界争论不休的话题。现在双轨制度已经实行20年了，制度设计的初衷——公法和私营两大电视系统保持平衡和共同的繁荣发展，以实现传播的多元化、言论的多元化以及文化多样性的目标，显然面临多方面的挑战，我们将从制度层面、政治层面、技术层面和市场层面来分别分析公法电视制度
面临的危机和问题。
20世纪80年代在新自由主义浪潮的冲击下，德国出现了私营电视，市场的扩张和永不停息的对利益的追逐渗透进德国的电视业。双轨制使观众有了更多的选择，但愈演愈烈的竞争却日益侵蚀着公法电视台，不仅使公法电视台失去越来越多的观众，而且还使它被迫全面调整节目和管理方式，以适应新的环境和新的生存条件。来自私营台的竞争压力把公法广播电视机构推向了深重的危机之中。
市场原则的侵蚀首先表现在节目的变化上，公法电视在完成自己的“基本供给”任务时，面临两难的境地——“既不能将自己完全限定在少数人的口味上，而应该照顾到大多数人的兴趣，同时又要完成自己的文化任务。”（Buchwald，1999∶616）从50年代到80年代，严肃的节目在电视中占主导地位，90年代以来发生了很大变化。为了同私营电视竞争，公法电视的节目也出现了娱乐转向。“文化科教节目日渐频繁地出现在德国公共广播电视联盟联合经营的德国电视一台（ARD）、德国电视二台（ZDF）的合作频道——文化艺术频道ARTE、卫星三台3SAT或凤凰新闻频道Phoenix，而不是ADR和ZDF的主要节目。”（Boettcher and Schulze，2007）因此公法电视的主要节目被指不惜抄袭肥皂剧和从低俗娱乐节目中取材，同时，承担公共广播核心职责的文化教育节目因不在黄金时间播放同样受到指责。
其次，市场原则的侵蚀使得公法电视的观众数量下降。20世纪80年代后期私营电视刚出现时，公法电视的市场份额超过95%，90年代大幅下降，到2006年22个公法电视频道的总的市场份额降到了45.3%。以具体的电视栏目为例，20世纪70年代的公法电视有一个著名的新闻性栏目《全景》，收视率高达40%，观众达到2000万，但今天经常收看这一栏目的观众只有400万。观众数量的下降，使得公法电视为公众服务的基础岌岌可危。
公共电视一向被认为是现代民主社会中能够满足公众参与需要的公共领域，但面对当前全球范围内公共电视衰落的现状，德国社会学家哈贝马斯认为，以公共广播电视为代表的新型“公共领域”已经重新被“封建化”，并正在与商业电视最堕落的节目进行竞争。《富媒体 穷民主——不确定时代的传播政治》一书的作者罗伯特·W.麦克切斯尼认为，“公共广播因商业化而导致的危机目前无任何良策，商业化只不过是公共广播消亡的一种方式而已”。
从制度设计的层面看，公共广播为了保持自己的独立性，遵循非商业和非政府的原则，必须在资金来源上实现独立，既不由政府拨款，也不能主要依赖广告费。因此，收视费成为主要的资金来源。
在德国，由于公法电视的存在主要取决于收视费，而不是依赖于某一个节目的观众数量，因此公法电视不需要过多考虑观众的喜好和兴趣，它们这种相对于观众喜好的独立性对于节目制作所能拥有的自由和节目任务的完成、节目质量的保障非常重要。但是另一方面，公法电视制度的目的虽然是服务于公众和公共利益，但恰恰公众对公法电视制度最没有影响力。因为公法性电视的存在依赖于收视费，而决定收视费标准的是德国议会，也就是说收视费最终依赖于政治决定，而不是观众的数量或者意愿。因此，面对公法电视与私营电视在竞争中出现的节目趋同现象，如公法电视娱乐节目比重大大增加，而私营电视也提供一些公共服务节目，比如新闻节目、信息服务类节目等，人们不能不发出疑问：“如果私营电视也能提供和公法电视一样的公共服务节目，为什么还要每月交纳收视费去收看公法电视呢？如果商业电视广播提供了优秀的公共服务节目，公法电视是否还有机构性存在的必要呢？”（Rager、Weber，2001 ）
收视费制度带来的另一个问题是：尽管从欧盟到德国政府，都有法规来限制收视费的使用，要求财政透明化，但是在实际运作中，还是有一些监管不力或不到的方面，比如2005年3月欧盟曾在接到投诉后，致函德国政府，要求澄清其公共广播公司的作用和资金情况，保证公共资金使用的透明化和不被滥用。
公众对收视费的质疑，实质上是对公法电视的存在价值进行质疑，2007年9月,德国国家电视一台和二台共同开始了一项“公共价值”的测试工程。这一工程旨在衡量在不久的将来，一项特殊广播服务是否会成为公共广播“基本供给”任务的一部分并由此获得收视费作为其经费来源。事实上，英国的BBC早在2004年就已经开始了对“公共价值”的探讨，希望以此来重建公共电视的存在价值。
广播电视不仅仅是传播媒介，而且是公共舆论的重要传播渠道，当政府或政党控制广播电视时，总是难以避免用广播电视来服务政治。同时，由于历史上纳粹统治时期滥用广播宣传的恶果，在德国，“国家被认为是广播电视节目最恶劣的提供者”。（Kops，2006）
由于上述原因和认识，在德国，政府被严禁参与广播电视的生产与制作，一系列的法规和监管机构基本保障了公法电视“非政治”的原则。但是，要做到媒体与政治完全绝缘，也是不太现实的。德国是议会民主制的联邦制国家，政治党派较多，通过政治竞选产生执政党，因此政党间竞争激烈。这就使得政党与媒体间关系密切。比如“人们抱怨说，一些公共电视的电视委员会一度被议会所派代表所把持”（Kops，2006）。此外，德国电视一台和二台，都有着各自的党派倾向，其节目策略往往取决于电视台领导的党派倾向。“德国电视二台曾因为党派之争难见分晓，干脆让节目主任一职空缺了半年之久。”（柴野，2002）
当公法传媒与政党关系密切，就难免背离独立的基本原则，而和政治力量进行权力的合谋，为某个党派的利益服务，从而损害公共利益。
在私营电视出现之前，处于垄断地位的公法电视，由于缺乏制衡的力量，而逐渐建立起了臃肿的机构。而且，由于没有业内的参照和对比，运行机制过于僵化，其效率难以考核，节目水准的提高也缺乏激励。此外，在私营电视的竞争出现之前，由于公法性电视的存在主要依赖于收视费，而不是观众的数量，因此节目传播趋于单向化、精英化，观众对节目的影响力很小。
例如，在德国，目前外来人口总数大概在730万左右，而在定居德国的外国人之中，土耳其人的数目最多，总共有190万人，占外国人口的26.1%。这主要是20世纪60年代，德国政府和土耳其政府签订劳务输入协议导致大量土耳其人涌入，现在很多德国城市都有土耳其人聚居区。对于这样一个客观存在并且同样缴纳收视费的庞大群体，德国的公法电视台基本忽视他们的存在，没有开办任何一个以这个群体为目标观众的栏目，在荧屏上也很少看到土耳其人的身影。到2007年为止，德国主要的综合电视频道中，只有私营电视台卫星一台（SAT1）有一档娱乐小品节目——《你在看什么？》（Was guckst du?）以一个土耳其演员为主角，以土耳其口音的德语为主要语言，部分反映了德国土耳其人聚居区人民的生活。这一方面反映了德国主流社会对土耳其移民的态度，另一方面也反映了公法电视的“精英”意识和传播的精英化，这对于公法电视的宗旨——坚持多元文化、关注少数民族族群无疑是一种讽刺。
在近年来的发展中，传媒产业受到传播技术的深刻影响。进入21世纪，数字技术的发展成为影响传媒业的强大的“新兴”力量。
（1）数字化带来观众细分化
随着数字技术的发展，向数字电视的转折意味着频道资源的极大扩展，德国出现了电视的数字化和电视传播途径的网络化发展。频道会继续增多，会有很多专业频道出现。虽然，近几十年来，有线电缆和卫星技术促使广播传输迅猛发展，但是，频道数量的增长没有带来收听人数的同步增长，反而使广大受众逐渐被分化。同样，数字技术也进一步促使受众的继续细分化。
观众细分化带来的首先是电视市场的分化，市场的蛋糕会被更多频道来分享，广告会进一步减少。这将给电视市场带来更加激烈的竞争。其次，观众的分化将会对公法电视的“基本供给”的文化功能带来挑战。电视市场的竞争越来越激烈，公众对广播电视内容的选择范围极大地拓展了，互动性显著地增强，昔日公共广播的影响力在下降。如何使一些基本供给范畴内的节目有效到达尽可能多的观众，成为摆在公法电视面前的严峻问题。
（2）挑战公法电视的收费方式
公法广播电视的经费主要来源于广播和电视的收视费，以及部分有限制的广告。这种收视费依赖设备，并不取决于现实的节目接收情况。它对收音机和电视机的拥有者收费，目前为每台电视机每月收费17.03欧元（包含5.52欧元的基本费）。
随着数字化的发展，立法者认为，现在用电视机收看电视还是通过因特网收看在线电视已经没有区别，所以从2007年1月1日起，电脑等新的接收设备必须交纳每月5.52欧元的基本费用。这意味着，如果你拥有一台电脑，即使没有收音机和电视机也需要缴纳基本费5.52欧元，如果已经登记了广播或者电视，则无须再额外支付。2006年，广播电视费达到了72.86亿欧元，其中电视收视费45.67亿欧元。
随着技术发展带来的媒介融合，接收视听内容的方式和终端设备趋于多样化，在德国开始了对设备收取许可费用是否已过时的争论，比如出现了“按人头或家庭户数收取许可费以代替目前的按设备数收取许可费的设想”（Schwarzkopf，1999∶235）。在数字化之前，由于无法实际计算视听者的人数和他们接受广播服务的数量，德国的许可费依赖于设备的拥有数量。在广播电视的数字化时代，对受众及其收看情况的具体统计完全可以做到计量化和精确化，广播电视越来越可能像普通的市场一样直接收费了。因此，公法电视的收费方式在新的技术背景下，有可能被改变。
以上诸方面的因素形成的合力，造成了今天公法电视的衰落。正如麦克切斯尼所言，公法电视的衰落命运直接指向这样的一些问题，即未来的世界应当是一个什么样的社会，“难道它是一个市场和利益至上且不允许人们对之进行政治辩论的社会？难道它是一个以消费者观念代替公民观念的社会，其基础是‘一元一票’，而不是‘一人一票’制？难道在这个社会里人民的意义仅仅是公司赢利的对象，或者说，我们能否拥有一个由公民自己决定经济和传媒体制的社会?”（麦克切斯尼，2004∶348）
德国公法电视的危机反映的是在当前资本主义新自由主义政治经济理论和意识形态之下，公共服务广播电视普遍面临的制度性的危机，这对公共电视制度设计的初衷无疑是一种挑战。
在公共服务广播电视面临危机、市场化不断深入，同时，数字技术带来新的媒介生态环境的情况下，公法制度的存在价值何在？保障公法制度未来发展的核心又是什么？
一个核心问题，就是公法电视的角色和地位问题，也就是是否仍然给予公法电视相对于私营电视的特殊地位以完成其“基本供给”任务的问题。数字时代，公法电视建立的基础和首要地位由于播出频率紧缺性的消失而消失了。因此，有人认为，可以通过法规建立公法电视的特殊地位，以保障公法电视的使命。也有人担心，这可能会使公法电视回到原来的垄断地位上。新的传播技术不能用于倒退，广播电视应该借助市场的活力，来保护传播的多样性。
大多数学者还是认为，在新的媒介生态环境下，公法电视的功能和作用更加凸显出来，要完成维护公共利益、推动社会民主的任务，仅靠市场力量是不行的。例如，德广联现任主席比德·朴莱特根（Peter Vo）教授在其文章《为什么 ARD不可或缺？》（Warum es nicht ohne die ARD geht）中说：“公法电视的社会责任和文化任务在全球化、放松管制和不断变得复杂的时代更加重要了。由于商业化和传播平庸化带来的对于民主的威胁，必须由公法电视通过相关的信息和知识来反作用。”（Vo，1999）
德国美茵茨大学传播学院院长Dieter Dörr教授在他的文章《公法电视在数字时代的价值和功能》（Werte und Wert des öffentlich rechtlichen Rundfunks in der digitalen Zukunft）中指出，在私营电视完成集中和兼并，并最终剩下两大集团时，在高度集中的电视市场，公法电视成为公民的信息自由和意见多元的唯一保障，以一个多样化和全面的信息提供者的形象站在了私营电视的对面。他还强调，在新的媒介环境下，联邦宪法法院为网上内容提供商和其他新的媒介提供商打开了大门，为了确保公法电视的竞争能力，公法电视必须参与到新的传播方式和传播形态中，因为只有这样，才能保证公法电视以后能够到达每一个公民，保障“基本供给”功能在新的技术环境下的实现。
综上所述，新的传播技术带来新的媒介生态环境，在数字时代，一个独立的、为公共利益服务的公法电视比以往任何时候都更有意义。
从欧盟委员会对视听业的政策和法规，到德国的广播电视州际协议，都对公法电视在双轨制中的角色、地位作出了法律保障。
作为欧盟最早一批成员国中的一个，德国视听业的发展必须遵守欧盟的法律法规。1996年9月，欧盟议会决议指出，欧盟的媒体政策应该大力支持公共广播电视事业的发展，在公共广播电视事业中引入竞争机制。
1997年6月，欧盟委员会欧盟理事会总秘书处在1997年6月公布了欧洲理事会的阿姆斯特丹会议文件，其中包括由欧盟首脑会议通过的《阿姆斯特丹条约》草案。欧盟在《阿姆斯特丹条约》的附加协议中指出，承认公共广播事业的民主、社会和文化作用及欧共体法规，特别是竞争法中所提到的它的特殊地位。因此，“成员国可以为公共广播事业提供资金，但所提供的资金不能损害欧洲的贸易和竞争，也不能损害共同利益”
。
2001年10月制定的《欧盟委员会通讯法》则阐明了国家援助公共广播机构的运作规则。其中包括欧盟成员国政府向公共广播公司提供的财政补贴一定要透明，所发放的补贴不得用于一切非公共服务活动等规定。
德国基本法规定：德国公法广播电视属于德国各州文化主权管辖范围，是各州自己的事务。在联邦的权力层面上，真正对德国公法广播电视业发挥巨大作用的不是联邦政府，而是联邦宪法法院。德国联邦宪法法院在它的历次裁决中不止一次地强调了如下态度：在一段很长的时间内，不允许商业电视的存在（只存在公法电视）。当1984年商业电视被批准时，它仍坚持认为，商业电视节目由于遵循市场规律的原因，相对于业已存在的公共电视，质量不高而且影响不大；在用法律保证公共广播电视的首要地位的前提下，它只是仅仅允许商业机构存在而已。
德国的公法广播电视体制的存在与发展是受联邦宪法法院的法律条款与各种广播条约保护的。首先表现在电视节目频道分配上的公法优先。在地面电视频道的分配上，德国的全国性公法电视台和州级公法电视台可以优先获得一个传输频率，但随着数字技术和卫星播送技术的广泛应用，地面电视的重要性大大下降。因此在有线电视频道和卫星电视频道的分配上，同样优先保证公法电视台获得一定数量的频道。其他频道由广播电视管理机构分给私营电视台。由于卫星电视频道的传输频率数量多，辐射范围广，电视台必须和卫星广播运营商签订商业合同，然后再申请经营许可证。通过电视频道的有效分配和调控，保证了公法电视在市场上的特殊地位。
电视机构的经费来源会极大地影响其生存和发展模式。对公法电视来说，资金来源是制度设计的一部分，一方面会影响其传播内容，另一方面，资金问题也会增强或削弱公法电视机构执行其使命的能力。如果要维持公法电视独立自主的精神，就必须有稳定的收入来源。美国公共电视的发展就提供了一个反例：在美国联邦政府大幅缩减提供给公共电视的补助经费之后，美国的公共电视只好积极寻求各方资金，甚至不得不为企业的产品做广告，以争取企业的赞助费。然而这样做不但没有明显增加收入，反而招来非议，认为此举违反公共电视的独立精神。因此无论是公共电视的先行者BBC，还是在日本享有高度声望的NHK，或者德国的公法电视ARD、ZDF，都需要有稳定的财政收入。
在德国，财政平衡也被认为是关系到公法广播电视的生存和发展的重要议题。《广播电视州际协议》在前言中就指出：“它（公法广播电视）的基本财政需要，以及相应的财政平衡应该得到维持和保障。”
对于财政平衡的重要性，在《广播电视财政州际协议》中指出：“公法广播电视和各广播电视机构，由于它们作为公共使命的承担者在整个广播电视事业中的意义重大，而它们承担的任务又极为重要，因此必须保证（财政平衡）被履行，同时，必须保证每个广播电视机构有能力制作和播送丰富的节目。”
公法电视的财政来源主要是收视费，广告费等商业收入作为补充。在ARD内部，各个公法广播电视机构的财政收入由于各自规模的不同而差别较大，最终通过《广播电视财政州际协议》平衡和保障各机构的财政收入。在德国双轨电视制度的设计中，公法和私营两大电视系统应保持平衡、互补和共同的繁荣发展，以实现传播的多元化、言论的多元化以及文化的多样性。这种平衡是一种动态的平衡，是公益原则与市场原则博弈后的结果。这个制度系统与媒介的生态环境，与外部的政治、经济、技术的发展变化始终处于一种互动中，所以这种博弈还在继续，公法制度的未来发展，也就是博弈的结果受到多方面因素的制约。德国如此，欧洲其他国家的公共服务广播电视的发展亦如此。
参考文献：
柴野：《德国媒介的独立》，《光明日报》2002年12月30日。
邓炘炘：《为什么需要公共服务广播》，《新闻大学》2007年第1期。
〔美〕罗伯特·W.麦克切斯尼：《富媒体 穷民主——不确定时代的传播政治》，谢岳译，新华出版社2004年版。
赵月枝：《公众利益、民主与欧美广播电视的市场化》，《新闻与传播研究》1998年第2期。
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〔曹晚红，中国传媒大学电视与新闻学院讲师，主要研究领域为广播电视制度、广播电视新闻业务〕