如前文所述,国外经济安全(economic security)的含义与国内不同。根据对象的不同,可以将其分为两类。
第一类,认为经济安全是国家层面的问题。Medvedev(1998)在国家安全的框架下,将经济安全等同于没有经济危机;美国国土安全部(Department of Homeland Security)认为经济安全是确保商品与服务、资本与劳动力、信息与技术的跨境流动不被敌对者所利用,同时确保国际供应链的安全(注:Official website of the Department of Homeland Security:Economic Security Overview,http://www.dhs.gov/topic/economic-security-overview.);Ouattara(1998)则将经济增长等同于经济安全(注:IMF:Enhancing Global Economic Security,http://www.imf.org/external/np/speeches/1998/032198.htm.);Mamoon(2012)定义经济安全是一国政府在收入再分配时的一种能力。
第二类则将经济安全视为公民个人或某一经济行为的安全。Wadhwani(2006)研究了如何管理储蓄银行(savings banks)进而实现保障工薪阶层财富安全的目标,经济安全在这里等同于个人财富的安全;主权国际安全研究所(Institute for Sovereign International Security)将经济安全定义为在投资领域中,反欺诈、规避交易风险与地缘政治风险的工具。(注:ISIS:Economic Security,http://www.isis-security.org/economic-security/.)
研究中,与国内经济安全界定有着密切联系的一个概念是国家安全(national security)。国家安全是一个比经济安全更大的概念,它同时包含了政治安全、军事安全等内容。2008年美国审计署向国会提交了一份关于外资审查机制的报告,在谈到中国、加拿大、日本等国的国家安全审查标准包括经济因素时,文章使用了经济安全,这里的经济安全就属于国家安全的一部分。(注:GAO,“Foreign investment: laws and policies regulating foreign investment in 10 countries”,February 2008.)甚至,狭义的国家安全也仅指军事安全或国防产业安全,是一种捍卫独立自由生活方式的能力(Lehman and Willett,1986;Doyle,2007;Mowery,2009;Petersen,2011;Dupont and Reckmeyer,2012),与经济的关联并不突出。然而随着世界竞争格局的变化,国家安全中经济安全所占的比重越来越大,逐渐成为了国家安全的中心(Kirshner,2009)。
这种以经济安全为焦点的国家安全,折射了国外的“经济安全观”,体现出了三个显著的特征:
特征一:经济实惠与国家安全相对立。
这里的经济实惠是短期仅从经济角度考虑的经济收益,其与国家安全的对立,不仅体现了短期利益与长期利益的不一致;也体现了经济层面利益与政治层面利益的不一致,即不能为了经济利益给予地缘竞争对手经济发展的资源,尤其是技术。在已有的研究中,经济实惠主要是指市场开放后,经济参与主体的增加,带来的市场活力的增强与效率的提高。然而也有一些研究否认这种经济实惠,外资的进入并不能带来总生产能力的扩张(Travalini,2009),新的资本持有者的不透明性或运作的非市场性可能会给国家埋下经济或金融动荡的隐患(Kirshner,2009)。一般地,很多研究者在承认经济开放带来经济实惠的同时,也对可能导致的知识产权转移或外国政府的政治干预充满了警惕。在涉及具体国家时,中国被多次提及。研究者广泛地将中国视为美国乃至西方世界的主要竞争对手,认为要区别对待中国。在面对中国资本时,会优先考虑国家安全因素,以防止中国从市场开放中获得进一步经济成长的技术或资源(Hemphill,2007;Cohen,2009)。
特征二:国家安全内容的刻意模糊。
对于国家安全的内容,几乎没有明确的定义。这种内容的刻意模糊,给予了国家灵活机动的空间,以适时处理各种尚未察觉的国家安全挑战,而无须顾虑法律限制。以美国为例,美国国会在2007年外国投资与国家安全法(Foreign Investment and National Security Act of 2007)中对国家安全的定义是“包含国土安全方面的事务以及重要的基础设施”(注:“The term ‘national security’ shall be construed so as to include those issues relating to ‘homeland security’, including its application to critical infrastructure”,Public Law 110149,July 26,2007.),而国土安全部(Department of Homeland Security)对国土安全的定义则更是宽泛模糊:“确保国家在恐怖主义和其他危险下的安全与恢复能力”(注:“The vision of homeland security is to ensure a homeland that is safe, secure, and resilient against terrorism and other hazards,”国土安全部网站,http://www.dhs.gov/our-mission.)。正如Saha(2012)所言,美国国会故意拒绝一个国家安全的明确定义,以便赋予自己更大的干预外资审查的权力。
特征三:案例推动的、基于国家背景的国家安全审查机制。
将对国家安全的理论认识付诸实践的,主要是各国的外资审查机制,这些外资审查机制的建立与变迁能够帮助我们更深刻地理解这种“经济安全观”。美国的外资审查机制开端于20世纪70年代,由于美元贬值,大量国外资本流入美国。国会通过了《1974年外商投资研究法案》(the Foreign Investment Study Act of 1974),要求财政与商务部长对外国投资进行审查。1975年根据法案的要求,福特政府成立了美国外国投资委员会(the Committee on Foreign Investment in the United States,CFIUS)负责审查外国投资。早期,该委员会并没有很大的执行权限。直到1988年国会才通过立法赋予了总统与美国外国投资委员会基于国家安全原因阻止外资收购的权力。这一转折主要是受日本富士通公司收购美国仙童半导体公司(Fairchild Semiconductor Corporation)事件的影响。此时,美国将日本视为主要的经济竞争对手,并将半导体产业视为美国国家的战略产业。此后,由于在2005年中海油收购优尼科与迪拜港口世界收购半岛东方航运公司等事件中存在的广泛争议,国会通过立法进一步加强了美国外国投资委员会的审查权限。在美国基于国家安全的外资审查机制的建立与完善过程中,收购公司的国家背景而不是经济因素是决定成败的关键。简而言之,收购公司的国家利益是否与美国利益一致是背后的主要原因。
本报告认为这种以经济安全为焦点的国家安全体现出了一种以竞争对手国为导向的,落实到优势竞争产业或基础产业上,以确保国家经济竞争优势为根本的经济安全观。“以竞争对手国为导向”意味着以抑制竞争对手国家获得发展资源为手段确保本国的经济安全,将经济安全的威胁定位在国外,同时这也表明可以容忍短期的经济利益损失以求得长远的国家竞争胜利;“落实到优势竞争产业或基础产业”意味着为巩固经济安全需要明确本国的优势竞争产业,然后加强对相关产业的审查,维持竞争优势;“以确保国家经济竞争优势为根本”说明这种经济安全观仍是开放的经济安全观,仍然以参与国际竞争为主要目标,需要保护的是在开放竞争中的优势。
与国内的研究相比,国外的研究对概念并不重视,而是更多地从事件或问题入手分析国家安全;国外政府参与的力度比国内大,以美国的外资审查为例,其涉及财政部、商务部、国土安全部、国防部等多部门,能够形成合力全面考虑国家安全问题,杜绝漏洞。