2012年6月,美国商品期货交易委员会(CFTC)、英国金融服务管理局(FSA)以及美国司法部宣布,就巴克莱银行涉嫌操纵伦敦同业拆借利率(LIBOR)和欧元同业拆借利率(EURIBOR)实施联合制裁。基准利率 的递交、计算、管理及使用形势突然扭转。
通过这件事,我们可以很清楚地看到,关键基准利率不容许任何脱离政府某种程度上的监管和操纵。之后,世界各地监管机构相继采取一系列措施,通过密切合作和沟通,针对外汇、大宗商品和固定收益等不同市场上日益增长的基准利率设定,展开了深入调查,力图提供能适用全球的基准利率设定标准。其中,以国际证券事务监察委员会组织(IOSCO)和金融稳定理事会(FSB)的工作尤为突出。
然而,在宏观层面上仍然存在明显分歧,各国在政府应该在多大程度上参与基准利率的直接监管问题上意见不一,如英国和新加坡等国倾向于支持政府直接监管。在更微观的层面,各国政府就“基准”的精确定义各持异议,对是否应当另设一套关键性、系统化的基准体系意见不一。在许多地区,尚未达成共识的还有,基准应当以报价还是交易为基础的适用性问题。
2013年4月2日,2000年修订的《金融服务与市场法案》(FSMA)作为一项次级立法生效,使“管理、提供信息、确定基准”成为一项受到英国FSMA监管的活动。LIBOR管理权于2014年2月1日完成从BBA到ICE基准管理公司的转移。在此之前,英国金融行为监管局(FCA)于2012年12月发布咨询文件,为利率基准的报价以及管理设置规范。随后于2013年3月发布的一项政策性声明中,包含了关于市场行为原始资料的一些特殊基准。这些新政策通常被称为“MAR 8”,主要包括两个方面的“控制功能”:一是在基准利率报价方面,要求基准利率报价者在报价、冲突管理、记录、审计及其他相关方面具有明确的控制方式;二是在基准利率管理方面,要求基准利率管理者在做出类似管控措施的同时,针对报价者建立一套有效的监管制度。特别需要注意的是,为了防止银行退出报价,保证LIBOR作为金融市场公共基础设施建设的有效性,FCA明确保留了敦促银行提交LIBOR的权力。
在具体改革措施上,则对基准报价机构提出了一系列必要要求。例如,报价机构应任命一位专业人士为高级管理人员,负责整个参考利率基准提交过程;报价机构必须加强相关员工培训并进行年度能力测评;报价机构必须有效应对参考利率基准提交过程中可能发生的利益冲突,如保证所有涉及报价流程的员工的薪资水平适当,避免与决定基准水平的过程直接或间接挂钩。
从数据和提交方法角度来看,要求报价机构必须制定并遵循明确的报价信息数据筛选的原则;报价机构必须监测和评估可疑参考利率基准的输入以及内部交易等可疑交易;必须建立举报制度,向管理机构报告明显试图操纵或串通操纵参考利率基准报价的行为。
目前,市场上包括利率基准在内的大部分基准仍然以报价为计算基础,将其变更到基于交易基础的讨论还在继续。在筛选报价机构资格及其报价方式上出台了一些新的监管措施。例如,最近FSB采用了IOSCO金融基准原则,推出了一个新的概念,即视数据输入为“层级式的”(hierarchy)或“瀑布式的”(waterfall)——报价机构首先应依据现实交易报价,当流动性紧缩或不可测时则进入到下一层面,获取参考性报价。报价机构必须揭示并发布这一层级体系的详细信息。
IOSCO的金融基准原则中规定的报价信息来源依次是:
(1)在适用基于报价基准的地区,报价机构在潜在利率及相关市场的独立交易;
(2)在潜在利率的独立交易;
(3)在关联市场的独立交易;
(4)公司买价和卖价;
(5)其他市场信息或专家判断。
在开展操作层面和监管方面的改革同时,市场也在探索基于交易的基准利率方案。最新的成果是FSB 针对5大主要货币市场(美元、日元、欧元、瑞郎和英镑)的建议,基本内容如下。
(1)现有的*IBOR形式的基准应继续沿用,并努力全面实践IOSCO原则。各国当局要在2014年年底向FSB提交相关执行计划,并在2015年年底回顾、总结执行情况。
(2)进一步针对“*IBOR+”模式开展工作和咨询,在计算中更多地融入基础市场交易数据。有关咨询工作应于2015年年底完成。
(3)当局和市场参与者共同合作,创立和引入仅基于可观察交易(observeable transactions)的“近似无风险利率”(near risk free rates,RFRs)。这项工作主要是发掘能参考*IBOR水平并且能迁移到RFRs中的工具及产品,同时还要解决好在迁移时降低风险的问题。
在这个问题上,目前还没有停止参考现有*IBOR基准的明显迹象。这反映了用户对转换现有基准所产生的成本及引发风险的担心。FSB也认识到,任何离开现有基准的改变都将带来一定程度的市场波动。这场变革究竟该采用鼓励机制还是直接进行监管,对此仍然有不同观点。
FSB承认,基准革新计划受阻原因复杂。例如,现有*IBOR基准已经被市场很好地消化吸收,以*IBOR为参考的金融市场规模大、流动性高,容易形成交易;*IBOR相关的产品众多,为套利交易提供了充分的机会。但是,衍生品市场的规模数倍于无担保的同业拆借市场,如长期以后者作为参考,也并不恰当,尤其许多衍生品更适合参照近无风险利率,而不是像*IBOR基准那样或多或少地反映银行信贷的利率。
在亚洲,最引人注目的是新加坡对其银行同业拆借利率(SIBOR)采取了基于交易利率的改革。新加坡迅速改革其主要的外汇和场外基准利率,走在了亚洲前列。具体措施包括:指定专门的管理机构,通过招标来决定基准的计算代理方,用新的基于市场交易(在具有充足流动性的情况下)的方法来决定基准,用以取代陈旧的更加易受人为操纵的“提交价或调查基础价”的基准形成方法,报价机构必须遵循既定的方针和流程等。
新加坡的基准利率改革具有重大意义,它为其他国家的央行及监管机构提供了一个重要参考,证明了在遵循IOSCO原则下实现转变、迅速确保主要场外市场基准利率的声誉是可行的。
目前,欧洲还在进行大量关于基准改革的工作。欧洲证券及市场管理局(European Securities and Markets Authority,ESMA)评估了欧元区银行间拆借利率计算 ,指出欧洲银行同业拆借工作小组(EURIBOR-EBF,现为欧洲货币市场研究所)还需进行大量基准改革的研究工作。目前当值欧洲联盟主席的意大利表示,为了恢复对于基准的信心,将努力推动欧盟委员会所提出的监管方案。显然,关于“关键基准”(即需要政府直接监管的基准)的定义需要进一步讨论。有建议提出把关键基准界定为超过5000亿欧元的产品正使用或参考的基准,但是该建议的可行性、有效性及持久性受到了质疑。
欧洲证券及市场管理局目前正在通过一份咨询文件和一份讨论文件,以推进“金融工具市场指令II”(Markets in Financial Instruments Directive II,MIFID II)的实施。MIFID II更具体地提出了定价及报价信息公平获取性等问题。ESMA计划在咨询程序完成后,于2014年年底将草拟文件交欧洲委员会。