一九四一年是全国抗战的第五个年头，敌后抗战进入严重困难的时期。一月一日，邓小平在《新华日报》（华北版）发表《胜利的回顾与胜利的期待》一文。这篇文章，同他去年十二月二十五日发表在《党的生活》上的《迎接一九四一年》可以说是姊妹篇，也是回顾一九四〇年的工作，展望一九四一年的工作。不同的是，这篇文章基本上是从整个华北抗日根据地的形势来看问题和谈问题。

对于新的一年，邓小平更多的是对形势严重性和斗争艰巨性的清醒估计。他在文中说：

“一九四一年的斗争，无疑地比一九四〇年还要艰苦，还要残酷”，“我们亦必须进行更坚强的军事、政治、经济、文化斗争，去击破敌人的‘囚笼政策’和各方面的进攻，扩大抗战区，缩小敌占区，取得比一九四〇年还要伟大的胜利。”“新的困难与新的胜利摆在我们的面前。新的困难，需要我们加强工作去克服；新的胜利，还有待于我们去争取。”“迎接一九四一年，一幅严重斗争的场面展开了。”

“严重斗争的场面”比邓小平预料的来得还快。

新年刚过，国民党顽固派酝酿已久的第二次反共高潮达到顶峰。一月四日，在皖南的新四军军部及其所属部队九千多人，遵照国民党军事当局的命令，并经中共中央同意移师北上。一月六日，他们行经安徽泾县茂林地区，突然遭到预先设伏的国民党军顾祝同部和上官云相部七个师约八万人的包围袭击。经七昼夜浴血奋战，弹尽粮绝，除两千余人突出重围外，一部被打散，大部壮烈牺牲或被俘。这就是震惊中外的皖南事变。

在蒋介石制造皖南事变之际，日军乘机从一月下旬开始对华北抗日根据地大举发动进攻。同月十六日，日本大本营陆军部制定的《对华长期作战指导计划（要点）》提出，“作战目的是以维持治安、肃正占领区为主”，决意在当年秋季以前，“竭尽一切手段，尤其利用国际局势变化，谋求‘中国事变’得到定局（第一期）”。

日军在受到八路军百团大战重创后，越来越感到八路军对它的威胁，因而对八路军的进攻比以前更疯狂、更残酷。从年初开始，日军沿着其控制的交通线的基本段，对抗日根据地实行“蚕食”政策，一面打击其基本据点附近的抗日力量，一面派遣大批奸细、间谍潜入抗日根据地进行破坏。

晋冀豫抗日根据地是日军摧残、破坏的重点地区。一月中旬以后，日军利用八路军主力整训之机，每次抽调四五百至千余不等的兵力，对冀南各分区实施不间断的反复“扫荡”。他们采取加强构筑公路网、加筑据点和封锁沟、封锁墙等措施，力图割断各根据地之间的交通，限制八路军和抗日游击队的机动，为其闪电“扫荡”打基础。他们捕捉青年壮丁，组织伪自卫团，以伪军夹杂日军或完全代替日军守备据点，以便抽集日军机动作战。同时，还利用诸如青红帮等一些封建帮会组织以及汉奸组织，在抗日根据地内组织数人至数十人不等的武装别动队或组，暗杀抗日干部，压制群众，离间军民关系，掩护“扫荡”的日军。

晋冀豫根据地面临着严重的困难局面。扭转困难局面的唯一办法，是加强根据地各方面的建设。

到这时为止，中国共产党创建的敌后抗日根据地已经有了三年多的历史，在根据地的武装建设和政治、经济、文化建设等各方面都积累了经验。与初创时期相比，根据地建设一个最大的进步和变化，就是加强了理论的指导。一九四〇年一月，毛泽东在陕甘宁边区文化协会第一次代表大会上作《新民主主义的政治与新民主主义文化》（后发表时改题为《新民主主义论》）的讲话，系统地阐述了新民主主义的理论和纲领，提出了建设新民主主义政治、新民主主义经济、新民主主义文化的目标和原则。各抗日根据地作为新民主主义理论的实践基地，按照建设新民主主义政治、经济、文化的目标和原则，努力推进各方面的建设，使根据地的建设进入一个新的发展阶段。

邓小平非常推崇毛泽东的新民主主义理论。他在领导晋冀豫根据地各方面的建设中，身体力行地实践这一理论，创造了公认的工作业绩，也深得毛泽东的赞赏。

面对日军的疯狂进攻和国民党顽固派的武装反共，抗日根据地的武装建设只能加强，不能有任何削弱。

一月二十日，邓小平在一二九师组织工作会议上作关于目前局势的报告指出：今天的反共高潮与投降危险有联系。反对投降依靠什么，一是力量，二是正确的政策。我们不能屈服，要加强我们自己。 百团大战后，晋冀豫根据地在补充主力兵团兵员时，忽视了地方游击队必须保留的数额，地方武装力量有所削弱，从而影响到游击战争的广泛开展。为此，刘伯承、邓小平在领导一二九师主力兵团进行整训、加紧恢复战斗力的同时，大力抓了地方武装建设。

一月三十一日，邓小平在太行区党委和太行军区联合召开的第二次武装干部扩大会议上讲话指出，对敌斗争应以武装斗争为核心，军区建设则是武装斗争的中心环节。他说：

“如果说寇奸夹击抗日军民是以武装斗争为核心的话，我们抗日军民反对寇奸的夹击也无疑地应以武装斗争为核心。”

“所谓武装建设，应该包括正规军、地方武装和民兵自卫队等三方面的建设。这三种抗日武装和半武装的力量，在抗日斗争中是缺一不可的，而将三种武装与半武装力量结合为一个整体，以进行胜利的武装斗争，则是军区的责任。所以，军区建设成为武装建设的中心一环。”“忽视了武装建设，就无法应付寇奸夹击的局面，就无法战胜日本强盗；忽视了军区建设，就没有坚强的武装建设，更没有坚强的胜利的武装斗争。”“军区担任了积蓄武力与使用武力的责任，担任了把劳动力与战斗力结合起来的责任，担任了把正规军、游击队和民兵自卫队结合起来，开展全面的武装斗争的责任。”

进入一九四一年以后，晋冀豫根据地的政权建设迈出了很重要的一步，一是普遍进行村选，产生了村政权；二是选举边区参议会议员，召开临时参议会，正式建立了边区政府。

村政权建设是整个政权建设的基础。早在一九四〇年八月冀太联办成立后不久，各地即按照联办颁布的《施政纲领》提出的“彻底实现民主政治，建立廉洁政府”的目标，在联办的统一领导下，进行了改造支部和农会的工作，为即将开始的普遍的村选做准备。年底，晋冀豫区召开第一次专员、县长会议，重点研究和讨论政权建设问题特别是农村基层政权的建设问题，确定一九四一年把进行村选作为重点工作任务之一。村选原计划从一九四一年一月开始，由于皖南事变和日军“扫荡”的影响，推迟到四五月间进行。各地经过宣传、教育、发动、选举等几个步骤，普遍产生出村政委员会和村长，为随后举行的县选和边区大选打下了良好的基础。

二月，北方局开会讨论成立边区政府问题，决定由邓小平代表北方局向冀太联办提出召开临时参议会正式成立晋冀豫边区政府的建议。

三月十六日至四月五日，冀太联办召开第二次行政会议。会议开幕的当天，邓小平代表中共中央北方局致电会议，提议成立晋冀豫边区临时参议会。电报指出成立边区临时参议会的必要性和迫切性：“抗日根据地的建设与巩固，其中心环节，厥为民主政治之树立与发挥，以及三三制 的抗日民主政权之认真建设。”“建立统一的有权力的晋冀豫边区参议会实为刻不容缓。”电报中指出：“晋冀豫边区参议会必须由人民直接选举议员组成，不应丝毫草率，致伤民主政治之真实意义。”电报中提出“希望边区临时参议会之组织成分，能切合三三制之原则，能真正代表各党各派各阶层之意见”。

三月十八日，会议决定接受邓小平代表北方局的提议，邀请党政军民各界组成边区临时参议会筹委会，在管辖范围内进行推选参议员的工作，并准备召开临时参议会。

四月五日，邓小平又代表北方局致电会议，提出对晋冀豫边区目前建设的十五项主张，作为召开临时参议会的指导纲领。十五项主张的基本内容是：

坚持华北抗战，誓死与晋冀豫边区人民共存亡；与一切抗日党派亲密合作，坚持抗日民族统一战线到底；为彻底实现三民主义与抗战建国纲领而奋斗；加强与扩大武装力量，实行全民武装自卫；加紧民主政治建设，逐步实现民选各级政府；坚决镇压死心塌地的汉奸，贯彻保障人权；确切保障一切抗日人民之财产所有权；调节劳资双方利益，增加工业生产；加强农村阶级团结，增加农业生产；逐渐建立统一的财政制度，实行统一的所得累进税；对敌实行统制贸易，根据地内实行自由贸易；加强文化教育运动，提高民众文化政治水平；保障女权，实行男女平等；面向敌占区，缩小敌占区；边区内所有各民族在政治、经济、文化、教育上一律享有平等自由权利。

同日，成立以杨秀峰任主任委员的临时参议会筹备委员会，正式开始临时参议会的筹备工作。选举参议员的工作随即展开。

到六月，各地的抗日党派、职业团体、军队等都顺利地推选出边区参议员。邓小平被一二九师推选为参议员。六月二十七日，他代表北方局提出将鲁西区归入冀太联办管辖。晋冀豫临时参议会筹委会和冀太联办第三次行政会议接受这一提议，并决定将晋冀豫边区临时参议会筹备委员会改名为晋冀鲁豫边区临时参议会筹备委员会。

这样，晋冀豫边区便扩大为晋冀鲁豫边区。

七月七日至八月十五日，晋冀鲁豫边区临时参议会在辽县桐峪镇隆重举行。邓小平作为共产党参议员的首席代表参加会议。会议根据三三制的原则选出了晋冀鲁豫边区临时参议会议长和副议长。同时成立晋冀鲁豫边区政府，辖太行、太岳、冀南、冀鲁豫四个行政区。在军事上，冀鲁豫军区归八路军总部领导，一二九师兼太行军区，下辖太岳、冀南军区。会议选举杨秀峰为晋冀鲁豫边区政府主席，薄一波、戎伍胜为副主席。邓小平被选为临时参议会驻会委员，参加临时参议会的领导工作。

晋冀鲁豫边区政府的建立具有重要意义。邓小平当时说：

“这不仅是在形式上把太行、太岳、冀南、冀鲁豫各个抗日根据地紧密地联系起来，而且也是几年敌后抗战的成绩和根据地各种建设的成绩的具体表现。”

抗日民主政权的政权结构包括立法、行政和司法机关。边区（省）、县的参议会既是民意机关，也是最高权力机关。临时参议会召开之前，邓小平做的一项重要工作，就是以他在四月五日代表北方局提出的《对晋冀豫边区目前建设的十五项主张》为基础，领导制定《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》（以下简称《施政纲领》）；同时，还领导制定以下七部重要法规条例，即：《晋冀鲁豫临时参议会暂行组织条例》《晋冀鲁豫边区政府组织条例》《晋冀鲁豫边区土地使用暂行条例》《晋冀鲁豫边区统一累进税条例》《晋冀鲁豫边区劳动保护条例》《晋冀鲁豫边区军事支差条例》和《晋冀鲁豫边区婚姻条例》。临时参议会上，邓小平组织对《施政纲领》进行了充分的讨论，提出了许多修改意见。《施政纲领》在会上基本通过。会后，邓小平组织临时参议会驻会委员和边区政府委员又对《施政纲领》逐条进行了修改。九月一日，《施政纲领》正式公布实施。薄一波后来回忆说：

“会议根据小平同志四月五日代表北方局提出的《对晋冀豫边区目前建设的十五项主张》，制定了《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》，会后正式颁布施行。据此，各地普遍进行了村选举，各县政府都基本上实行了‘三三制’。边区空前统一，抗日民主政权更加巩固。由于实行了一系列政策和措施，晋冀鲁豫边区建设呈现一派朝气蓬勃的景象，为后来发展成为全国十九块根据地中最大的一块奠定了基础。”

晋冀鲁豫边区临时参议会开会期间，延安《解放日报》专门发表题为《敌后民主政治的伟大贡献》的社论。社论指出：“晋冀豫边区，包含有太北、太岳、太南、冀南、冀鲁豫五个具有战略意义的区域，如果再加上鲁西（最近已划入晋冀豫），则其所辖地区，东自津浦，西临汾河，南起苏鲁，北迄冀晋，幅员之大，人口之多，在华北各抗日根据地中，堪称第一。”“晋冀豫区的成绩，已使根据地具备了新民主主义的雏形，继晋察冀之后，逐步地走向模范抗日根据地。”

在根据地内实行三三制民主建政，关键在于中国共产党带头实行民主。当时，由于全国抗战以后中国共产党的地位和影响迅速提高及其他各种原因，根据地党内普遍存在着以党代政的倾向和“党权高于一切”、“党员高于一切”的错误观念。邓小平敏锐地看到了这个严重影响抗日民主政权建设的问题，在筹备召开临时参议会的工作刚刚开始时，于四月十五日在《党的生活》上发表了《党与抗日民主政权》一文。

在这篇近万字的长文中，邓小平全面阐述了中国共产党按照“三三制”原则建设抗日民主政权的主张。他指出：

“三三制的抗日民主政权原则，为我党中央所提出的真实政策，已取得广大群众的拥护，尤应为全党同志所奉行。因为这种政权表现为几个革命阶级对汉奸、亲日派、反动派的联合专政，既能合乎统一战线原则，团结大多数以与日寇、汉奸、亲日派、反动派进行斗争，又能保证由共产党员与进步势力结合起来的优势，所以这不仅是今天敌后抗战的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国所应采取的政权形式。”

他强调：

“三三制政权的实质是民主问题。党在领导政权工作时，必须贯彻民主精神。”

邓小平在文章中着重批评了以党代政、以党干政、“以党治国”的错误思想观念和做法。他指出：“党提出三三制的政策之后，在我们晋冀豫区，曾遭受到党内一部分人的抵抗”，“这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上”，“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象”。他说，这些都是“忽视民主和‘以党治国’的观念在作怪”。

他阐述了实行民主政治的意义，指出“民主政治的好处”在于：

“它能够及时反映各阶级各方面的意见，使我们能够正确地细心地去考虑问题决定问题；它能够使我们从群众的表现中去测验我党的政策是否正确，是否为群众所了解所拥护；它能够使我们对事物感觉灵敏，随时具有高度的警惕性；它能够使我们党得到群众的监督，克服党员堕落腐化的危险，及时发现投机分子以及破坏分子而清洗出党；它能在民主政治斗争中提高党员的斗争能力，使党更加接近群众，锻炼党使党成为群众的党。”

关于党对政权的领导，他指出：

“党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”“我们要在民主政治斗争中，保证党对政权的领导，我们更要在民主政治斗争中，使党成为群众的党。”

李雪峰后来回忆说：“在如何扭转严重困难局面的问题上，小平同志高度重视的还是加强党的建设问题。一九四一年四月他在《党的生活》第三十五期上发表的《党与抗日民主政权》一文，对我们地方党组织做好工作，具有重要的指导意义。”

邓小平在积极领导加强根据地各方面建设的过程中，认真检查工作中的缺点和问题，思考和分析造成根据地严重困难局面的主观原因。四月二十八日，他在《党的生活》第三十六、三十七期合刊上发表了《反对麻木，打开太行区的严重局面》一文。文章在充分肯定百团大战之后晋冀豫边区新的变化和边区党政军工作取得的成绩之后，严厉地指出：“我们自己工作还差，以致敌人能够利用我们的弱点。”“谁要忽视了这个事实，那不仅是麻木，而且是罪过。”

他进而分析并明确指出了边区党政军工作中存在的弱点和错误，即：在武装政策上存在着对地方武装的并吞主义与放任主义；在根据地建设上存在着“关起门来建设”的倾向；在一部分干部中存在着失败情绪和恐日病；在对敌斗争中缺乏真正的细密的组织工作，党政军与群众的联系不够；党政军民的配合不好，等等。

他总结正反两方面的经验教训，对如何转变根据地严重困难的局面，明确地指出了四个方面的努力方向：

第一，最中心的是武装斗争。他指出：没有坚强的武装斗争作核心，其他一切都困难。党政军民必须以一切努力，完成每县一个独立营，每个接敌地区一个游击队的武装建设计划；野战军在地方武装尚未培植起来时，应分散一部领导现有地方武装，积极向敌活动，从积极行动中打击敌人，提高地方武装战斗能力；积极组织广泛的人民武装，特别是民兵；地方党必须学会管理武装，领导战争；军队党、地方党加强对武装斗争的指导，认真地组织游击集团，把正规军、游击队和民兵结合起来。

第二，要环绕着武装斗争，展开全面的对敌斗争。他指出：“武装斗争能够打开局面，但要巩固与深入斗争，就必须从各方面去努力，而且只有全面斗争的配合，武装斗争才能取得胜利，否则是孤掌难鸣的。”在目前，尤要加强敌占区与接敌区的工作，利用一切线索、一切机会，加紧争取与瓦解伪军伪组织；展开强烈的文化斗争；开展根据地内和敌占区、接敌区的统一战线工作，要采取一切步骤去团结一切可能团结的人。

第三，要有细密的组织工作。他指出：对伪军伪组织的争取工作，必须指定专门干部负责，一定对象要有一定的人负责，并及时检查其工作，给以具体的指导和帮助。

第四，要克服失败情绪和恐日病的心理。他指出，要指明抗战胜利条件、艰苦道路与光明前途，提倡卧薪尝胆的工作，以克服失望情绪和恐日病。

李雪峰后来回忆说：邓小平的文章“用朴实的语言，简单明了地讲困难、讲胜利的条件和必胜的信心，通俗易懂，给人以很大的启发。”“文章发表后，我们组织全区干部紧密结合各地的实际，检查各自的工作，深刻认识存在的问题，采取实实在在的措施打开严重局面。区党委在学习邓小平的文章后，决定以武装斗争为核心，展开全面的对敌斗争。”

邓小平非常重视根据地的文化建设，他提出展开全面的对敌斗争，包括“展开强烈的文化斗争”。

晋冀鲁豫根据地是各个敌后抗日根据地中文化人比较集中的地区。这里驻有八路军总部及直属单位、北方局机关及直属单位、一二九师师部及直属单位、边区政府及直属单位，以及区党委机关和直属单位。在众多的领导机关及其直属单位中，有较高文化程度的人占的比重较大。正因为如此，晋冀鲁豫根据地的各种文化组织发展很快，先后建立起了中华全国戏剧界抗敌协会太行山区分会、中国青年新闻记者学会太行山区分会、中华美术界抗敌协会太行分会、中华全国歌咏协会晋冀豫分会、中华全国文艺界抗敌协会晋东南分会、晋冀鲁豫文联等。为抗战服务的各种革命文化活动全面开展，涌现了大量反映抗战和反顽斗争的戏剧、文学、音乐、美术作品。一些久唱不衰的优秀歌曲，如《我们在太行山上》《游击队歌》《绣荷包》《歌唱朱总司令》等，六集电影纪录片《华北是我们的》、音乐短片《太行山上》和故事片《风雪太行山》《老百姓万岁》等，就是这一时期在晋冀鲁豫根据地创作并流传开的。

但是，根据地的文化建设也存在着一些与对敌斗争不相适应的现象。由于大多数文艺工作者来自城市知识阶层或者青年学生，参加革命队伍时间不长，对敌后抗日根据地及根据地的工农兵群众缺乏了解，“脱离实际、脱离群众的倾向逐渐严重起来”。

在这种情况下，邓小平出席五月十五日召开的一二九师全师模范宣传队初赛会，在会上作了关于《本师文化工作的方针任务及其努力方向》的报告。

他阐明了文化工作与政治任务的关系。在当时民族矛盾和阶级矛盾十分尖锐的历史条件下，他指出：“文化工作服从于政治任务。”“今天的中国，不管在政治上、军事上和经济上，都存在着三种不同的势力，即抗战民主派，日寇、汉奸、亲日派，和大地主大资产阶级的反共顽固派。这三种势力的斗争，也尖锐地表现在文化领域。各种势力的文化工作都是与其政治任务密切联系着的，所谓超政治的文化是不存在的。”

他对日本侵略者“奴化”文化政策和国民党反共顽固派的反动文化主张作了深刻的批判。他指出：日本帝国主义为了把中国变成其殖民地，“施行奴化政策，以奴化活动和奴化教育来腐蚀我们的民族意识，消灭民族爱国思想，摧残民族气节”。反共顽固派则“对外奴颜婢膝，投降妥协，对内搞封建主义。他们提倡旧思想、旧制度、旧道德，主张尊孔、复古，保存‘国粹’，读经救国。压制新文化运动，摧残新文化事业”。他进而指出，对日本帝国主义的“奴化”文化政策的“危险性和毒辣性”应足够估计，要与敌“展开激烈的思想战”；对顽固派的对民族前途危害至大的反动文化主张要“坚决反对”。

邓小平在报告中根据建设民族的科学的大众的新民主主义文化的原则，结合一二九师文化工作的具体情况，提出了根据地文化工作的方针、任务和努力方向。

他指出：我们政治工作的方针和任务同时也是文化工作的方针和任务，这就是：“提高军队的战斗力，求得官兵一致，军民一致，团结友军，瓦解敌军，以争取抗日战争的最后胜利。”

他提出文化工作的具体任务是：一、加强对敌的文化斗争，展开激烈的思想战。二、加强民族的爱国的宣传教育。提高其民族自信心与自尊心，随时给敌人的奴化政策以有效的打击。三、积极会同地方党组织、政权机关、群众团体及地方文化机关，宣传共产党的政策和主张，解释抗战法令，推行民主政治；向敌占区人民宣传根据地的一切善政和进步设施。四、提倡科学，宣扬真理，反对愚昧无知、迷信落后，加强马列主义的宣传。五、与人民打成一片，同人民建立血肉不可分离的关系。六、用一切办法和尽一切可能供给友军以文化食粮即书报和宣传品。七、大大地加强对外宣传工作。要通过文艺作品，把根据地真实的战斗生活反映到国际上去，流传到华侨中去，传播到大后方去。

一九四一年春，为实现彻底摧毁抗日根据地的目的，日军又策划出一个新的阴谋，即“治安强化运动”，妄图以“七分政治三分军事”的手段，巩固和加强其在华北的统治。其主要内容是：以“强化治安”为旗号，采取一切方法加强反共宣传；组织讨伐队，强行民众集训，压迫民众配合讨伐队对抗日根据地进行“扫荡”；强迫民众修建城防、堡垒，以加强封锁；严格清查户口，强化保甲制度和青年团等反动组织及内奸政策；发展日伪经济，打击抗日根据地经济，等等。

从三月三十日起，日军开始在华北实施第一期“治安强化运动”，同时，开始对晋冀豫等抗日根据地连续进行报复性“扫荡”，实行烧光、杀光、抢光的“三光”政策，妄图彻底破坏抗日军民的生存条件。而这时，驻守在中条山、豫北、冀鲁边等地的国民党军，与国民党顽固派第二次反共高潮相呼应，一再向抗日根据地军民寻衅，制造磨擦。

刘伯承、邓小平加紧组织游击集团，领导指挥军民开展群众性的游击战争，对日、伪、顽势力进行坚决反击。

游击集团是地方武装与人民武装相结合配合正规军作战的武装组织形式。村级以民兵游击小组为干队，自卫队和其他民兵为支队；区级以区游击队为干队，各村人民武装为支队；县级以独立营为干队，各级游击集团为支队。地区基干团、营分遣到县，成为县游击集团的干队。组织游击集团的办法早在三年前就提出来了，但一直没有实施。

五月二十二日，邓小平在一二九师军政委员会会议上的讲话中指出，对敌斗争要来一个大的攻势，目前的重点是发展根据地，扩大根据地，缩小敌区。他提出，军事上主要形成游击集团，正规军要帮助建立游击集团。

五月二十四日，刘伯承、邓小平下达《第一二九师关于强化游击集团的命令》。针对日军强化“囚笼政策”和推行“治安强化运动”，《命令》提出，我们的方针是：健全与强化游击集团，并依此开展进攻的全力斗争，以巩固根据地，发展民众力量，特别是武装力量。《命令》指出：游击集团是全面斗争、全力斗争的基本形式，必须使基干部队、游击部队与民兵自卫队三种力量有机地结合，开展有力的游击战争。

从五月下旬起，根据刘伯承、邓小平的命令，太行、太岳、冀南三区很快组织起村、区、县、分区各级游击集团，主力部队与游击集团相结合，积极主动地向深入根据地内和逼近根据地边沿区的日伪军发动了多次较大规模的破袭、破击战役和反“扫荡”作战。

在指导组建游击集团对敌作战的过程中，刘伯承、邓小平不断总结和完善游击集团的战略战术思想。六月十六日，他们致电冀南军区、太岳军区、太行军区一、二、三、四、五军分区，指出：组建游击集团和组织游击集团作战的要诀是：（一）正规军、游击队、民兵三者结合才能形成游击集团。（二）针对敌人大小据点和交通线去组成我之大小游击集团，不放松每一个小的敌人。（三）由各级小游击集团组成大游击集团，而基干队应起突击与领导作用，才能求得密切配合与行动的一致。（四）活动要乘敌空隙，主动地抓住敌人弱点打击敌人，克服据点，破坏敌之交通，制敌前进。（五）每个游击集团的活动都要及时检查，并给以政治上、方法上之指导。（六）游击集团要把党、政、军、民结合起来进行全力战，统一于军区指挥和党的领导之下。

在发展游击集团的过程中，刘伯承、邓小平大力推动军区、军分区建设，充实各分区的基干武装，并积极发展地方武装。采取的主要措施是：以新编十一旅、决死第三纵队（保留决死三纵队番号）与太行军区第一、第三军分区合并为新的第一、第三军分区；以第三八六旅、决死第一纵队及第二一二旅编成太岳纵队，并兼太岳军区；新编十旅机关与太行军区第二军分区合并为新的第二军分区；新建冀南军区第六军分区。至同年秋，除少数军分区外，大多数军分区都已有一至三个基干团。同时，恢复、建立和健全了县、区游击队。

一九四一年六月，国际局势发生了新的变化。

六月二十二日，法西斯德国对苏联发动突然进攻，苏德战争爆发。第二天，中共中央作出《关于反法西斯国际统一战线的决定》，提出同英、美及其他国家一切反对德、意、日法西斯统治者的人们联合起来，反对共同的敌人。

七月一日，邓小平在八路军一二九师政治部《抗日战场》第二十七期发表《我们站在反法西斯的最前线》一文，指出在新的局势下日军必然强化在华北的进攻，号召华北军民提高警惕。文中说：

“伟大的中华民族已经同奉希特勒为盟主的日本法西斯鏖战四年了，今天更与苏联和其他反法西斯的国家并肩作战着，成为反法西斯统一战线的重要组成部分”。“日本强盗一贯执行其‘灭亡中国建立东亚新秩序’的不变方针，而以迅速解决中国问题为其先决条件”。“我们敌后华北的军民，更要以高度的警觉性，密切地监视着敌人的一举一动，因为敌人强化华北是必然加紧的”。

果然，从七月七日至九月八日，日军继续在包括晋冀鲁豫在内的华北抗日根据地推行第二期“治安强化运动”，其重心是对根据地实行彻底的经济封锁，断绝物资来源，榨取群众，掠夺粮食，竭泽而渔。他们以政治进攻为主，配合以军事、经济、文化等多位一体的所谓“总力战”，花样更加繁多，妄图置抗日根据地于死地。

在太行区，到八月间，日军在平汉路西侧北起正太路上的获鹿，经元氏南佐，南至安阳的水冶，修筑了第二道封锁沟墙，侵入根据地十五至二十五公里，阻隔了抗日武装平原和山地之间的交通。

为拔出日军深入晋冀鲁豫抗日根据地的据点，摧毁日军的交通线和封锁沟墙，并配合晋察冀军区正在进行的反“扫荡”作战，刘伯承、邓小平决定发起以破袭平汉路为目标的邢（台）沙（河）永（年）战役。战役部署为：三八五旅及太行军区第一、第五军分区部队和平汉纵队一部为路西破击队，向平汉路西侧之彭城（不含）、元氏段破击，主要突击目标为邢、沙、武（安）地区伪军高德林部；以新编第八旅主力及冀南军区第三军分区部队为路东破击队，向平汉路东之永（年）北、永（年）西地区展开破击；以新编第一旅的两个营组成彭冶支队，对彭城、水冶公路展开破击。刘伯承、邓小平还令新编第一旅主力及新编第十旅与太行军区第二、第三、第四军分区及太岳各部队各向当前之敌开展有力破袭，以策应邢沙永战役。

八月三十一日战役开始。参战部队在当地游击队、民兵和群众的支援配合下，经三昼夜激战，先后攻克南和、沙河两县城和公司窑等日伪军据点八处，摧毁碉堡五十三座，毙日军二百九十四人、伪军三百八十四人，生俘伪军六百六十五人。战役达到预期目的。

与此同时，在冀南区，从八月三十一日至十月中旬，冀南军区部队和一二九师各部在昔阳、榆次、太谷等地连续进行了三次大的破袭战役。在太岳区，根据刘伯承、邓小平的指示，太岳军民在九月下旬组织游击集团和主力部队粉碎了二万余日伪军向太岳南部新区发动的“铁桶完壁之包围阵”与“电击反转之机略作战”的大“扫荡”，开辟了太岳南部新的根据地，组建起七个县的抗日民主政府和地方武装。这些接连不断的破袭战，沉重打击了日军对晋冀鲁豫根据地的封锁和“蚕食”。

这年的秋天，太行、太岳、冀南各区发生旱涝和蝗灾，不少地区还流行霍乱、疟疾等，造成根据地严重的财政、经济困难和人口锐减，使本已陷入困境的晋冀鲁豫抗日根据地雪上加霜。

就是在这个时候，九月十一日，邓小平的大女儿邓林在赤岸村出生了。战事紧张，部队转战行动频繁，邓小平和卓琳忍痛将孩子寄放在黎城县的一个老百姓家中哺养。多年后，卓琳回忆说，当时她放下孩子，头也未回，马上随部队转移了。

面对严重财政、经济的困难，邓小平和边区政府采取一系列措施加强根据地的经济建设。

为了打破日军的经济封锁，发展贸易和流通，邓小平建议和指导刚刚成立的晋冀鲁豫边区政府，在八月召开太行、太岳区贸易局分县局长及工厂厂长联席会议，讨论对敌经济斗争中的战略战术和贸易问题，提出发展生产、统制贸易、巩固货币的措施和办法。

针对日军深入根据地腹心地区破坏秋收、抢夺粮食，并以大兵力寻找八路军主力决战而连续发动合击的行动，邓小平提出各地要“加强粮食斗争”，“实行屯粮、抢收”。 他还指示各地召开党政军群联席会议，专门研究秋收工作与对敌斗争相互配合的问题。根据邓小平的指示，太行区武委会八月十九日发出《关于武装保卫秋收、秋季反“扫荡”的紧急指示》，提出：“用最大的力量，组织秋季民兵自卫队大出击，以主动的积极的行动，展开全面的群众游击战争，胜利完成武装保卫秋收的任务”。同时“组织劳动互助，军队帮助秋收，要做到‘快收、快打、快藏’，‘零收、零打、零藏’，不给鬼子一粒米吃，也不让鬼子烧毁一粒粮食”。各地区都对保卫秋收和开展对敌斗争作了细致的布置，把日军的破坏降到了最低限度。

保证粮食供应是对敌经济斗争的重点，也是根据地生存发展最为重要的条件。邓小平提议，在边区政府增设粮食总局，在行署、专署、县分别设立粮食总局办事处、粮食分局和粮食局，主要任务是做好边区内粮食收藏工作和开展对敌粮食斗争，保证军队和政府、学校等的粮食供应，调剂边区的粮食贸易工作。

在邓小平的推动和指导下，边区政府采取一系列措施，支持、鼓励民众发展生产。九月十日边区政府颁布《生产建设公债条例》，九月十五日开始发行生产建设公债。冀南银行九月十日召开分行主任联席会议，提出稳定货币的办法。从十月到十二月，边区政府又相继颁布《合作化条例》《奖励生产技术办法》《工业奖励办法》《林木保护办法》《征收出入境税暂行条例》《惩治盗毁空室清野财物办法》《优待专门技术干部办法》《禁止粮食出口与粮食专卖问题的指示》等。这些条例和办法，对于根据地发展工农业生产、活跃内外经贸、增加税收、稳定粮食供应等，产生了重要作用。

十月六日，日军又以三万余兵力发动对岳北地区“铁壁合围”式的大“扫荡”。太岳军区组织游击集团开展群众性游击战争，实行空舍清野，同时组织地方武装破击日军同蒲路平遥至灵石段交通线，歼敌九百一十六人，迫使日军退出根据地。

日军在对岳北地区的“扫荡”失败后，继续组织对太行区进行秋季“扫荡”。

十月三十一日，日军七千余兵力开始分南北两路对太行区黎城、涉县、辽县、武乡地区发动所谓“捕捉奇袭”的“扫荡”。南路第三十六师团四千余人，由潞城、襄垣等地出动，进犯黎城、赤岸、西井等地。北路独立混成第四旅团二千余人，由辽县、武乡出动，进犯大有、贾豁等地。日军的企图很明显，就是要捕歼驻在赤岸的一二九师机关和驻在西井的八路军总部机关，破坏八路军位于黎城北面的黄崖洞、水腰地区的兵工设施。

刘伯承、邓小平指挥一二九师机关、师前方指挥所和师直属队整装待发。十一月二日凌晨三时，部队开始转移，刚出村口，后卫部队就跟日军接上了火。他们牵着敌人的鼻子走，出敌不意，最后越过邯长公路，经北岗、更乐，转入涉县东部的大山谷。

十一月九日，南路日军第三十六师团奔袭八路军兵工设施所在地黄崖洞、水腰地区。八路军总部特务团凭借有利地形和既设阵地，与日军展开激烈的战斗。日军集中炮火猛轰，步兵一次又一次地向特务团的阵地发动强攻。经八昼夜苦战，特务团毙伤日伪军近八百人，完成阻击任务后主动撤离。

刘伯承、邓小平指挥三八五旅、新编第一旅等四个主力团，猛击日军第三十六师团的侧后，积极配合黄崖洞保卫战。各地游击集团也不断出击、袭扰，日军到处挨打，仓皇撤到西井。日军在回窜途中，再一次遭到一二九师事先设伏于横岭、三十亩、曹庄地区的三八五旅三个团的拦腰痛击，被迫于二十日连夜逃回潞城。至此，日军所谓“捕捉奇袭”的“扫荡”被粉碎。

这年年底，国际国内的形势又发生了重大变化。日军十二月八日偷袭美国太平洋海军基地珍珠港，太平洋战争爆发。

太平洋战争爆发后，日本军国主义政府更加急于解决中国战场的问题。日军为保障其在华继续扩大侵略和掠夺人力、物力、财力的需要，将其在华北的策略由此前的解决所谓“稳定”、“治安”等问题，改变为确保其华北重要的资源和交通线，并提出“变华北为大东亚作战兵站基地”、“建立华北参战体制”的新方针。为达此目的，日军从华中抽调两个师团的兵力到华北，使其华北的兵力达到十个师团又十个独立混成旅团、一个骑兵集团，共约二十五万人。他们在华北的“扫荡”更加频繁，并加紧实行“清乡”、“蚕食”政策和“治安强化运动”。

这时，华北战场上的五十万国民党军队，继续执行消极抗日、积极反共的方针，不断对抗日根据地进行军事进攻和经济封锁。而且在“曲线救国”幌子下，有三万余人公开投敌，成为向抗日根据地进攻的急先锋。

为了帮助根据地军民全面认识太平洋战争爆发后形势的变化，十二月十八日，邓小平在一二九师召开的干部会议上做关于局势的政治报告。

当时，国内包括根据地军民中有不少人对太平洋战争爆发后的国际局势过于乐观，甚至把中国抗战胜利的希望更多地寄托于世界反法西斯阵营的胜利。邓小平在报告中全面分析了国际局势变化给中国抗战带来的诸多有利因素，同时又指出中国抗战仍将是长期的、艰苦的。他说：这场战争带给中国的影响是：打击了亲日、亲德派，结束了他们过去动摇、投降的妥协立场；提高了全国人民抗战胜利的信心；增强了国内的团结；避免了我们直接作战，为我们准备反攻提供了很好的时机；加深了敌人和伪组织内部的动摇。但今后的斗争仍是残酷的、长期的，我们还会有新的困难，如物质上的困难，所以仍然不能放松对敌斗争。

此后，邓小平和刘伯承根据中共中央的指示精神，加强了对部队的整训和对日伪及敌占区群众工作的领导与指导。

十二月二十五日，刘伯承、邓小平、李达发出《一二九师军事教育报告》，提出要抓紧干部本身教育与透过干部进行教育；要编写出游击战争基本战术的教材；要理论联系实际开展军事教育。《报告》中指出：工农干部文化低，不能使实战经验透过文化与理论贯穿起来，于是只停滞在低级的、朦胧的军事常识的阶段上，知识分子如不利用自己的文化知识去研究军事理论，特别是不愿意联系实际，则将是空洞无边的人物。

邓小平和蔡树藩、黄镇研究确定，把争取日伪的工作作为在新的形势下一二九师政治工作的一项重要任务。他们指导各部队派大批兵运人员打入伪军内部，争取伪军反正，同时争取当地伪组织帮助抗日军民工作；想办法建立起敌重要据点点线之间的工作网和沟通战略地区的工作网，使对日伪的工作经常化。

十二月三十一日，邓小平和刘伯承在涉县赤岸村一二九师师部，用四川菜招待前来拜会的各界知名人士，度过了一九四一年的最后一天。

一九四二年的新年过后，邓小平和刘伯承在领导、指导一二九师整训和对日伪及敌占区群众工作的同时，下力气抓根据地建设的另外一件大事———精兵简政。

精兵简政，是一九四一年十一月陕甘宁边区政府副主席、党外人士李鼎铭等在陕甘宁边区第二届参议会上提出的。这是抗日根据地克服严重的经济困难、保障民力休养生息的一项重要的措施。毛泽东强调精兵简政是克服困难的“一个极其重要的政策”。 十二月，中共中央发出精兵简政的指示，要求切实整顿党、政、军各级组织机构，精简机关，节约效能，节约人力物力。

这时，由于日伪军的“扫荡”、封锁，国民党顽固派的破坏，再加上一九四一年发生的旱灾等自然灾害，晋冀鲁豫抗日根据地的财政、经济陷入困难境地，使由于机构庞杂、臃肿造成的财政和物资供应负担与根据地民力条件的矛盾更加突出。李雪峰后来回忆：

“当时，在太行根据地内驻扎的脱产人员是敌后各根据地最多的，八路军总部、北方局、一二九师师部、晋冀鲁豫边区政府等机关及直属单位，众多的八路军、军区、军分区、县大队、区小队及各支队等抗日部队，还有大批学校师生以及太行本区的党政军群团学校，脱产人员所占比例比除陕甘宁边区外的任何一个敌后根据地都多。随着根据地各项建设的发展和走上正规，脱产人员增加很快，且越来越多。而另一方面，太行区社会财富却呈减少趋势，人民负担逐年增加。到一九四一年，军政费用和人民负担的矛盾已突出地表现出来。”“一九四一年秋冬季，财政困难有增无减，加在人民身上的负担越来越重，引起许多民众的不满。一九四一年十月，敌人在华北实施第三次‘治安强化运动’，其中心是经济封锁，重点向抗日根据地实行经济掠夺和在敌占区实行配给制度。这又加重了我们从根据地、接敌区和敌占区征收抗日费用的困难。”

一九四二年一月七日至九日，邓小平和刘伯承在赤岸村主持召开有一二九师直属队、三八五旅和新一旅干部参加的精兵简政动员大会。

会后，一月十五日，刘伯承、邓小平、李达、蔡树藩、黄镇签署下发《一二九师关于实施精兵建设的命令》。《命令》提出了部队具体的精简办法：紧缩统率机关，减少指挥层级与重叠机构，充实战斗连队；有计划地抽出大批各级干部及一部分优秀的老战士与有相当知识的新战士，分别送考“抗大”及其附设的陆军中学长期学习，锻炼其成为有真实学术的、在战略反攻时期称职的干部；各部队在缩编时，只须保持一定数量的老干部作骨干，尽量留用缺乏实际经验的知识分子的新干部，使其在工作中锻炼，并便于抽出缺乏知识的工农老干部入校学习；适当抽出基干部队的干部，特别是本地干部来加强游击部队，强化游击战争；同时基干部队应实现与各县的联系制度，帮助民兵工作，以储备节约财力，雄厚民兵的力量；为保持编后部队在战斗与训练中的经常满员，各部队应加强巩固部队的工作，并经常进行个别满员的扩补。

时任一二九师司令部机要科科长的杨国宇在当天的日记中写道：

“我们师部，根据师首长指示，向下发了实施精兵建设的命令。命令者，军令如山倒也。谁也得干脆利落地精简，不减人，就要多吃群众粮。太行山本来就很穷，不能给人民增加负担。谁都懂得，真执行起来，总是有人讲我的工作重要，所以才下命令。”

精兵简政需要做大量的思想工作和组织工作。在邓小平的具体指导下，各级都成立了整编委员会，编印了宣传资料，在党、政、军各系统迅速展开自上而下的普遍的思想动员工作。时任晋冀鲁豫边区政府副主席的戎伍胜后来回忆说，当时“刘伯承、邓小平、杨秀峰等领导同志都亲自到基层做政治思想工作，进行指导，参与制定精简方案。动员工作细致深入，上下认识一致，执行坚决彻底。”

一月二十三日至二十五日，一二九师部直属队召开排以上干部“精兵主义”讨论大会。邓小平出席大会并讲话，主要从减轻人民负担方面强调了精兵简政的必要性和迫切性。他说：

“比较起来，根据地的同胞比敌占区同胞的负担要轻得多。但是，由于长年不断的战争和日本强盗的掠夺，天灾人祸，生活也是困难的。我们是人民的军队，就应特别关心民间疾苦。厉行精兵简政。减轻人民负担，人民才能更好地支援我们最后打败日本侵略者。”

从一月开始，一二九师和各军区进行第一次精简整编工作，到四月底就实现了预定的目标。各部队按照新编制限额，精简机关、直属队，充实战斗部队。主力部队的班达到九人以上，每连编九个班，员额由原来的五十余人增加到一百余人。凡够四个连的编为丙种团，够六个连的编为两营制的乙种团，够九个连的编为三营制的甲种团。太行、太岳两个军区的部队，共编成四个甲种团、七个乙种团、十一个丙种团。保留了三八五旅、新编第一旅、决死第一旅的番号。为加强军分区的力量，太岳纵队兼太岳军区将二一二旅与第四军分区合并为新的第四军分区，该旅三个小团合并成第五十四团作为军分区基干团；决死第一旅的第五十九团与洪赵支队作为第一、第三军分区基干团。冀南与冀鲁豫军区也在同期进行了精简整编。

机关减缩了，战斗连队员额充实了。从主力部队中抽调大批干部充实到各军分区，也把良好的战斗作风与管理部队的经验带到了地方部队，使之战斗力迅速获得了提高。李雪峰回忆说：“因为一二九师精兵简政工作抓得好，部队精干了，在随后开展的反对敌人‘扫荡’的斗争中受损失小，行动灵便”。

军队的精简整编带动了地方简政。晋冀鲁豫区党委、边区政府根据民力负担对政府脱产人员的限额，制定了简政方案。精简工作的原则是多减上层，加强下层，多减事务人员，加强区对村的领导等。各地对县、区、村各级政权机构进行调整或合并，减少了机构，精干了人员，提高了工作效率。

一九四一年十月，山西黎城县五六百名“离卦道”教徒，在汉奸、特务的操纵控制下，拿着木棍、火枪、大刀等武器，高喊“打倒共产党”、“消灭八路军”的口号，突然包围黎城县抗日民主政府机关，企图占领县城，组织伪政权，投靠日本侵略者。八路军一二九师官兵和地方民兵闻讯后迅速出击，平定了这场武装叛乱。

“离卦道”叛乱事件，使邓小平敏锐地看到了在边区群众教育工作和文化宣传工作中存在的缺陷和问题。他和李雪峰商量，认为“有必要召开一次文化人座谈会，解决文化工作中存在的问题”。

一九四二年一月十六日至十九日，一二九师政治部和晋冀豫区委在涉县中原村联合召开晋冀豫全区文化人座谈会。会议的目的是要“解决文化工作如何联系实际，如何为群众服务，如何对农民进行教育等问题”。参加座谈会的有晋冀豫区二十二个文化团体的代表，一二九师师部、三八六旅、太行军区、冀南军区、边区政府、太行区六个专署二十八个县、新华日报社、华北新华社、太行抗战学院、鲁迅艺术学校等各部队、机关、团体代表，以及晋冀豫区文化界人士，还有来自附近敌占区的二十多名文化人士及开明士绅等，共四百五十余人。在与会者中，有徐懋庸、张秀中、赵树理、王春、何云、陈默君、蒋弼、高沐鸿、高咏、吕班、阮章竞、冈夫、朱光、彦涵、张柏园、张晓非、刘流、杨角、常苏民、秦春风、张夫、孟丁、徐平、苏九昌、李棣华等文化界知名人士。当时《新华日报》（华北版）称这次座谈会是“文化战士大聚会”。

一月十六日，邓小平在开幕式上讲话。他指出：文化工作者要认真总结“离卦道暴乱事件”的教训，树立为广大群众服务的观点，用健康的文艺作品教育群众，让群众了解共产党和八路军是代表人民利益的政党和军队，积极投身到抗战中。他针对文化界存在的一些突出问题，对文化工作者提出了四点要求：

“（一）文化工作者应该服从每一个具体的政治任务，应该是今后文化运动的指针。过去本区的文化工作，缺乏和政治任务取得密切联系，常常赶不上政治任务的需要，有时甚至发生脱节现象。（二）广泛发挥文化工作的批判性。过去某些作品，往往颂扬多于批判，没有成为有力的战斗武器。（三）认真动员根据地和敌占区一切新旧老少文化人、知识分子到抗日的文化战线上来。过去这种工作，注意很差，一方面固然因为各有成见，但有很多是被关门主义的错误所挡住了。（四）要为广大群众服务，必须了解群众，了解群众的生活和要求。要接近群众，才能够提高群众。过去有很多脱离群众的现象，作品还不能够普遍的为群众欢迎。”

邓小平除在开幕会讲话外，还参加了全部三天的座谈讨论。

座谈会期间，举办了“抗战以来晋冀豫区出版物展览”、“鲁艺木刻展览”、“鲁艺美术展览”、“日本宣传品展览”等。

这次晋冀豫全区文化人座谈会是推动晋冀豫根据地文化发展的一次重要会议。作为会议的主持者之一的李雪峰后来回忆说：“这次座谈会对太行根据地和冀南、太岳根据地内的文化工作者都发生了较大的影响，最主要的影响是明确指出了文化工作中脱离群众、脱离实际的倾向，给广大文化工作者敲响了警钟；提出了文化工作必须为广大抗日群众服务，必须从抗日群众的实际需要出发的问题。”

会后，一二九师政治部和中共晋冀豫区委组织起武装宣传慰问团，包括剧团、讲演队、小型演出队、木刻漫画队等，深入根据地城乡进行文艺宣传和创作活动。根据地的文艺创作和群众性的文化活动蓬勃开展起来。 n5tLutrgTHYu39hCwoIOnASPoJz6YkTUpXe5OOIEHuXi2YMJ1nn4HPTj5Eeg9sM7