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行政有着自己的历史，每一个时期的行政体系都是建立在一定的社会政治、经济、文化的基础上的，反映着它们的要求并为它们提供整体支持。从行政体系的结构来看，它主要包括三个方面：（1）由行政权力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统；（2）由行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素构成的客观结构系统；（3）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。这三个系统在总体上的动态平衡是行政体系健全的标志，而它们的协调运行则表现为行政体系的功能。
行政体系的主观结构是指行政权力、行政法律、行政政策和行政管理方法等一些属于精神形态的主观要素所构成的各种关系的总和，它是行政体系的主观形式。在广义上，行政体系的主观结构也应包括占支配地位的政治观念、思想意识形态和文化心理结构等因素。
行政权力是一种客观力量，但是行政权力在本质上是行政客体的主观认同。所以，它是以组织权威的形式出现的。在某种意义上，行政体系是以人为主体、以权力为核心、以法律规范和政策调节方式为主导的国家与社会事务管理实体。在行政体系中，人是行政组织和机构的基本要素。但是，只有支配行政行为的思想观念才是行政体系主观结构系统的构成要素。对于个体来说，行政权力是一种客观力量，而行政权力在本质上又取决于行政管理客体的主观认同。行政法律和政策，是客观的社会关系的反映，是统治或管理意志及其观念的形式化。行政管理方法则是对行政管理客观规律的认识，是前人经验的凝结。
在行政体系的主观结构系统中，各个要素之间是相互联系、相互影响和相互补充的。权力需要得到法律的支持和由法律来加以确定，而法律则需要借助于权力来加以执行和从权力那里获得作为行政规范甚至社会规范的强制力量。政策是临时性的法律，是法律的具体化和有效补充。同样，行政管理方法又是权力、法律、政策等因素的综合体现。
行政体系主观结构系统具有相对的灵活性和变动性。由于与具体的行政关系、行政行为之间的联系更为密切，所以，行政关系、行政行为的状况会不断地反映到行政体系主观结构上来。在一般情况下，行政体系主观结构系统是在保持自身基本不变的前提下对行政关系、行政行为加以调整。但是，现实社会生活的千变万化总是不断地向既定的行政关系、行政行为提出挑战，要求它们不断地通过变更以适应现实社会生活的需要。这种变化达到一定程度时，就会提出改变行政体系主观结构方式的要求。因而，行政体系主观结构系统是积极的、活跃的不稳定结构，行政体系的变化、发展总是首先表现为其主观结构系统的变动。
在广义上，也可以把政治观念、思想意识形态和文化心理结构等看作行政体系主观结构系统的组成部分。其实，这些因素与权力、法律、政策、管理方法等在行政体系主观结构系统中的地位是有区别的。尽管政治观念、思想意识形态和文化心理结构必然会贯穿于权力、法律、政策、管理方法之中，但是，在行政体系的主观结构系统中，它们是处于深层的，是决定结构整体性质的因素，当行政体系主观结构的变化带动了这些因素变化时，也就意味着行政体系主观结构系统的根本性质的变化。如果历时态地看这个变化的过程，往往需要在相对较长的一段时间中，行政体系主观结构系统的变化才能带动政治观念、思想意识形态和文化心理结构的变化。一般说来，在这些因素未发生变化的情况下，行政体系主观结构系统的变化是可以有着很大的回旋空间的。也就是说，行政体系主观结构系统的变化最终必然会导致政治观念、思想意识形态和文化心理结构的变化，但在这种变化发生之前，行政体系主观结构的变化是有着很多工作可以做的。通俗地讲，在权力、法律、政策和管理方法等层面上所进行的行政改革，并不会立即反映到政治观念、思想意识形态和文化心理结构上，只有当权力、法律、政策和管理方法等方面的变革达到了一定的临界点，政治观念、思想意识形态和文化心理结构等，才会迎来变革的时机。
行政体系的客观结构系统是行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等物质性客观要素之间关系的存在和运作方式，是行政体系的客观形式。广义地讲，行政体系的客观物质环境因素也是行政体系客观结构系统的要素。因为，行政体系的客观物质环境影响和制约着行政体系的客观结构，行政体制的选择、行政组织的建立、行政机构的设置、行政人事的状况等，都在很大程度上取决于行政体系的客观物质环境的状况。
行政体系客观结构系统的各要素各自以其他要素的存在为前提，每一要素都制约和影响着其他要素。比如，一个国家是选择民主的还是集权的行政体制，影响着行政组织、行政机构和行政人事资源的配置等方面的状况。反过来，行政组织、机构和行政人事资源的配置也决定着行政体制的性质，行政体制的优劣也必须通过行政组织、机构以及行政人事资源配置等要素体现出来。因此，行政体制、行政组织、行政机构、行政人事资源等要素之间的相互联系和相互影响构成了一个动态的、系统的结构整体。
行政体系的客观结构系统首先是由社会物质生活条件所决定的。自从国家产生以来，行政体系的客观结构系统就因社会经济形态的变化而变化。在生产力水平较低、物质生产不甚发展的情况下，行政体系的客观结构系统也是非常简单的。因为，在这种情况下，不仅庞大的行政体系会成为社会的沉重负担，而且精致、复杂的客观结构系统既不可能产生，也没有必要。许多行政组织的建立和行政机构的设置都是社会物质生产分化的结果，现代的社会化大生产促使社会分工越来越专门化，因而培育了巨大的行政体系，行政体系的客观结构系统也只有越来越复杂和精致，才能适应现代社会化大生产的需要。
客观性是行政体系客观结构系统的基本特性，同时，行政体系的客观结构系统又是其最基本的形式方面，特别是对于现代公共行政而言，它的客观结构系统的形式化方面也发展得比较典型。行政体系客观结构系统的客观性主要是指行政体制、行政组织、行政机构和行政人事资源等都属于客观的物质存在，而且，行政体系的客观结构系统的状况和性质也是由社会经济结构的状况和物质生产水平决定的。从行政体系的历史演进来看，处于相同或相近生产力水平的国家，它们无论社会制度上有着多大的差别，但在行政体制、行政组织、行政机构、人与事的安排方面，都是可以相互借鉴的。一个国家在向其他国家学习先进的行政管理经验的时候，主要是学习这个方面的东西。在一定程度上，一个国家的行政体系的客观结构系统，是可以被移植到另一个国家的。所以，在行政体系中确定和把握其客观结构系统是科学研究的出发点。
行政体系主观结构系统与客观结构系统之间也是相互制约和相互规定的。行政体系客观结构系统是其主观结构系统的物质前提，而行政体系主观结构系统则是其客观结构系统的精神内容。在行政体系中，客观结构系统、主观结构系统和具体的行政关系、行政行为之间存在着前者依次为后者的形式和后者依次为前者的内容的层次关系。客观结构系统是行政体系中相对稳定的因素，是主观结构系统的形式；行政体系主观结构系统既是其客观结构系统的内容，又是行政关系、行政行为的形式。在行政体系客观结构系统和具体的行政关系、行政行为之间，主观结构系统所起的是中介和桥梁的作用。行政关系、行政行为都是产生于一定的行政体制、行政组织和行政机构之中的，是以一定的人与事为载体的。但是，行政关系、行政行为在何种程度上是有序、合理的，则取决于行政权力、行政法律、公共政策和行政管理方法的状况。
行政体系的价值结构主要是指行政组织、行政人员或公务员的行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等基本要素所构成的调节系统，是深藏于行政体系的客观结构系统和主观结构系统之中的。因为，行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等因素是隐藏在各种行政关系和行政行为之中的，并每时每刻地发挥着重要的调节作用。发现行政体系的价值结构系统并加以深入的研究，可以为行政道德的建设和充分调动行政系统中人的积极性找到现实的出路。
理解行政体系的价值结构系统，需要从作为整体的行政主体——行政组织和作为个体的行政主体——行政人员，以及行政主体与行政客体的关系着手。
第一，行政组织是行政体系中最主要的实体性因素，是一个从中央到地方层层分类的组织体系，整个国家就是一个组织体系，行政体系也是一个组织体系，在行政体系的每一个层级上，又有着许多分类组织，存在着不同的部门，因而存在着上下沟通、左右协调、密切配合的纵向的和横向的组织关系。
第二，行政组织活动或行政行为是由行政人员来执行的，没有行政人员也就无所谓行政组织，不仅行政组织间的沟通、协调和配合依赖于行政人员去执行，而且行政组织内部也存在着分工与协作的关系、领导与被领导的关系、决策与执行的关系。
第三，行政组织的存在与发展需要具备一定的物质条件，这个物质条件主要是指人事资源。人事资源的组织和调配、人事关系的调整、职务的升迁与晋级以及人事考评和鉴定等，都是行政组织自我调整和自我完善的重要内容。
第四，行政体系并不是社会生活中唯一的系统，一切行政关系和行政行为都是发生和存在于具体的社会环境之中的，因而存在着行政主体与行政环境之间的关系。
第五，担负着国家和社会公共事务管理的行政组织是一个权力组织，它所拥有的权力总是直接或间接地支配着社会生活的各个方面，而权力往往又要落实到具体的行政人员手中。因而，权力的运行方式，对社会财富的分配、社会生活的安定、政治观念的认同有着重大的影响。因此，行政意志、行政义务、行政责任和行政人格发挥着重要的调节作用。
行政法律规范和政策精神在调整这些关系方面表现出了自觉的、有意识的特征，但是，行政法律规范往往是一些一般性的和原则性的规定，对丰富多样和灵活具体的行政关系、行政行为而言，法律规范并不可能无所不及，而且对法律的理解和执行也在很大程度上取决于行政意志、行政义务、行政责任和行政人格的状况。公共政策往往是因应法律的不足而采用的手段，是针对法律规范调整之外的临时性和特殊性问题而制定的。但是，一项政策的出台，必然意味着它要解决的问题已经在行政体系的运行中和在社会生活中造成了很大的影响，所以政策总是相对滞后的因素。行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等价值因素则不同，它们在调节行政关系和行政行为方面表现了先在性、灵活性、具体性的特征，能够在任何需要它的时候出场并发挥作用。
在行政价值结构系统中，行政意志、行政义务、行政责任和行政人格等因素是相辅相成的，总是以系统整体的形式在行政关系和行政行为中发挥调节作用。行政主体在行政体系中的地位不同，往往会使行政价值结构系统的某一要素凸显出来，但行政主体决不可能选择某一要素而摈弃其他要素，选择了其中一个价值要素也就意味着接受了行政价值结构系统的整体。比如，行政意志的强弱，本身就是行政义务感、行政责任意识和行政人格的综合体现。所以，行政价值结构系统是其各要素互动共存的有机整体。
由于行政价值关系存在于其他行政关系之中，因而其他行政关系的改变也必然引起行政价值关系的变化。一种新的行政体制的确立、行政组织和机构的最新调整、行政人事资源的配置方式的改变、行政权力关系更动、新的行政法律政策的出台和行政管理方法上的变革，都意味着行政价值关系的新变化。反过来，一种新的行政价值关系的出现，又会反作用于其他行政关系。所以，在行政体系的各种行政关系中，是包含着行政价值关系的因素的。或者说，行政价值关系是贯穿于一切行政关系之中的内在作用机制。就行政体系的总体而言，行政价值关系也是行政体系的基本内容。行政价值关系可以通过行政体系的主观结构对行政体系的客观结构发生影响，而在行政体系的客观结构和主观结构之中，也都包含着行政价值关系。所以，行政体系的客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这三个方面的相互影响和相互作用都会通过价值关系而得以实现。
总之，行政体系是由客观结构系统、主观结构系统和价值结构系统这三个部分所构成的，这三个部分的动态平衡是行政体系作为一个完整的、系统的、整体存在的客观保证。所以，行政体系可以成为一个相对完整的研究对象，而研究对象的完整性恰恰是公共行政学学科独立性的证明。
1．简述行政、公共行政的概念。
2．简述行政管理的概念。
3．简述公共的概念。
4．简述公共管理的含义。
5．试分析公共管理与私人管理的区别。
6．简述公共领域的概念。
7．试述公共领域的形成。
8．简述行政学、公共行政学的概念。
9．简述公共性的概念。
10．简述公共物品的概念。
11．试分析公共物品的特征和分类。
12．试论述统治行政、管理行政和服务行政。
13．试论述公共行政的发展阶段。
14．试论述行政体系的主观结构、客观结构和价值结构。
材料一：论“公共性”及其在公共行政中的实现
在我国，20世纪80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为它关系到对“行政”的性质的认识和界定。如何认识和界定“行政”的性质，又对政府目标的实现、政府行为的规范以及行政体制和程序的设计，都有着直接的指导意义。或者说，“公共性”这个概念所标示的是最为基本的行政理念，是整个行政体系和行政行为模式建构的出发点和原则。
在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的，只有对于公共行政来说，才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政、封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的，但这时的行政在多大程度上属于“公共的”？显然应当作出否定的问答。同样，人们对“public administration”与“public management”也不加区分，要么将两者都称作为公共行政，要么将两者都称作为公共管理，这实际上是在横向的维度把“公共行政的公共性”与“公共领域的公共性”加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了。如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的，说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的。可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。
一、公共性问题的由来
哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证。根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现其雏形。至于人们对公共性问题的认识则更晚得多。就“公共”（public）这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用。虽然英国这个时候使用了“公共”这个词语，却往往是在“世界”或者“人类”这个意义上来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵。在法语中，“公共”（LePublic）一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的“公共”一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的。大约17世纪末，法语中的“publicite”被借用到英语里，变成了“publicity”。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词。当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众舆论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的即批判某种治理是“恶治”一样。至于法语中的“公众舆论”（opinion publique）和德语中的“公众舆论”（offentliche Meinung）一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。
哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型。所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘。在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性。但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握。考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”（public administration）这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治—行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的“价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的含义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普遍利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它既不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于“政治—行政二分”原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政。所以，虽然“公共行政”这个概念的出现已经有了一百多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的。也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段。在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态。这也就是弗雷德里克森所说的：“简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’；不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’；不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’。并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。”
正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14、15世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。
有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念。或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府。其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们已经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值。但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。
近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化。政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要目的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟；另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战。所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限。毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”。因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。
管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的公共行政。20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的躁动。也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式。但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉。所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。
二、公共行政公共性的价值
由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”。结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑：“首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。”
这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。出于合理性的目的，“行政学的主要目的在于提高行政效率……行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了”
。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。“不论是否向国家意志负责，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象。然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效（efficacy）与合法性（legitimacy），这才是公共行政的公共性所隐含的意义。”
合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的：“这一概念意指某个政权。政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的。它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是来自由有关规范所规范的，‘下属’据以（或多或少）给予积极支持的社会认可（或认可的可能性）和‘适当性’。讨论的焦点在于两个方面：第一是统治、政府或政权怎样及能否——在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式——有效运行；第二是这种有效性的范围、基础和来源。”
根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的。可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体。所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角。从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任。在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益。对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性。对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段。目标决定性质，性质则规范着手段。所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义。在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是“实现公共性的行政”，也是“公共的行政”。
如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益的概念所表明的还只是一个抽象的存在形态，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义：其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普遍性的利益，是超越于任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的。如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区。其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响。正是由于这个原因，罗伯特·达尔认为：“公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的。因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究。”
进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现。在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径。这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化、技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学的研究现状却向我们展示：恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。
从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流于形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵。落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当“是一个见闻广阔的、积极参与的公民；他有明显的个人效能感；在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此；他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的”
。公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现。
三、公共行政公共性的表现途径
马克思认为：“在亚洲，从远古的时候起一般说来只有三个政府部门：财政部门，或者说，对内进行掠夺的部门；战争部门，或者说，对外进行掠夺的部门；最后是公共工程部门……亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。”
如果说古代的政府有什么公共性的表现的话，那么也只存在于马克思所说的第三个部门中，而对于整个行政体系来说，却不具有什么公共性的问题，即使是存在于这第三个部门中的公共性，也是从属于阶级统治的目的的，所以，它只是以手段的形式存在而不能看作为这种行政的性质。所以，我们不在古代国家与政府一体化条件下思考公共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。
近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释；谴责那些该受责备的行为。并且，如果政府人员滥用职权，或者履行责任的方式同公共舆论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人。此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求。这种政体实际上对政府作出了这样的要求：（1）公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿。（2）公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别。（3）公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益。（4）公共行政应当接受民众的广泛参与。这四个方面是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态。在公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性”又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，从行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见。这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。
从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径；另一方面，又在具体的表现方式上有所改进。概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面：
（1）从抽象的公共利益到公民的实际要求。传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯·韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职。但是，“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果。因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而罔顾民意。所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。
（2）从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是与工业社会“投入—产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面了。然而，这却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面。结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了。当代公共行政接受了这一教训，审慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来“量体裁衣”和“对症下药”。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度。当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。
（3）从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性。传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具。对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如，在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动；在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题；在组织定位上，强调“服务”取向。
（4）从强制履行职责到树立行政伦理精神。根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种“一个命令一个”的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象。当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任。在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间。至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。
通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的。公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程。近代社会的行政，特别是近一百多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴。但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的。根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个（些）利益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革。
材料二：后现代公共行政
后现代公共行政理论的代表作是查尔斯·J．福克斯和休·T．米勒的《后现代公共行政——话语指向》。后现代公共行政理论采用后现代解构主义的方法对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面的解构，并在此基础上提出了自己的建立在真实、真诚、诚实和坦诚对话基础上的话语理论。
一、后现代公共行政的背景：“后现代性”话语的跨领域使用
后现代主义是20世纪六七十年代以来，伴随西方国家在经济、科技、社会、政治、文化诸方面的新变化而形成的一种新的社会文化思潮和思维方式，虽然它脱胎于西方现代主义，却具有反叛和批判现代主义的鲜明倾向，它将批判的矛头直指自启蒙运动以来的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂。
后现代主义源于工业文明，也是对工业文明的负面效应所作出的思考与回答，是对西方传统哲学的本质主义、基础主义、“逻辑中心主义”的批判与解构。后现代主义不仅包含了现代主义和后现代主义在时间上的前后相继，而且还包含了后现代主义在内容上对现代主义的反叛。后现代主义看重被现代性所忽视以及现代性之后和之外的一切，如不确定性、异质性、无序等，而对被现代性所看中的一切，例如原则、整体性、确定性、权威、同一性、规律等都加以怀疑。相对于现代性下的同一性、本质性和封闭性而言，作为现代生存危机和文化危机在哲学层面上的反映，后现代主义强调差异性、多元性以及“去中心化”的边缘性和创造性、开放性等，这些都大大丰富了人们对公共行政的认识。
后现代公共行政思潮，是在“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。有趣的是，“各个专业对着‘后现代’这头大象，自说自话，IT业把它称为数字化，哲学界把它称为本质直观，心理学把它概括为行为体验，伦理界称它为自我认同，人类学称为它社会资本，物理学将它概括为负熵，化学说它是复杂和混沌，生物学说它是基因重组……好像大家在谈论不同的事，其实，‘后现代’只有一个，不同专业的概括，反映的都只是这同一件事的不同方面”
。福克斯、米勒意识到了这一点，试图通过打通政治学和哲学的话语壁垒去建立后现代公共行政的话语体系。
后现代主张从经验的具体上升到本质的抽象；再从本质的抽象回到更高实践的具体。所以，“回到事物本身”这个“回到”，是理解后现代的关键。凡是没有“回到”这个意识的，我们称为“现代”（强调本质至上，普遍性至上）；凡是有了“回到”意识的，我们称为后现代（强调本质之上的存在，强调普遍性之上的个性化）。“实事求是”，就是从抽象教条，回到具体实践本身。从后现代公共行政的观点看，无论是新公共管理还是治理理论，都还没有彻底回到政治本身。因为他们语义中的政治，还只是一种本质，一种抽象；而公众的每个利益是具体的。后现代公共行政要求从本质的抽象回到现象的具体，从而使公共行政可以响应公民个性化的公共需求。而现代公共行政相当于大规模生产，只能对共同的公共利益进行批量化满足，如果非让它去满足公民个性化要求，就相当于定制了，它的成本太高了，不可能实现。因而，后现代公共行政提出，在满足社会对公共产品的“大路货”需求（如安全、义务教育）的同时，还应考虑响应复杂多变条件下的这种需求，所以要进行流程再造，提高回应速度和回应能力。
二、后现代公共行政的反思：对传统公共行政理论的批判
传统公共行政理论认为，像其他社会科学一样，公共行政科学能够利用自然科学领域所运用的实证方法来对对象加以认识，社会生活的事实因素能够与价值因素分开，科学研究的重点应该是对事实因素的分析，而事实因素是可以被观察和测量的，因而科学研究的指标也应该是可以被观察和测量的。后现代公共行政理论认为，实证研究方法将公共行政的研究限制在了可以测度的行政效率等狭隘的范围内，而把民主、公正等价值因素排除在了公共行政的研究范畴之外。为了矫正这种研究方法的缺陷，必须用一种新的研究方法来代替实证主义的研究方法，这种新的方法就是知识获得的解释方法，这种方法“更加关注价值（而不只是关注事实），更加关注主观的人类意义（而不是只关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”
。
后现代公共行政认为现代社会已经是一个多元化的社会，而这种多元化趋势在后现代社会中将更加明显，因此，指导人们行为的价值观也必将呈现出多元化的景象。在这样的社会里，绝对的权威和意识形态，甚至政府所提供的标准化的公共服务都与这种多元化的要求相去甚远。传统公共行政模式所主张的那种“民主代表负责制的反馈循环民主模式”：即人民通过投票来选择最能代表他们意志的代表——代表制定并颁布代表人们意志的法律——具有专业知识的官僚高效地执行这些法律——政治代表对执行结果进行监督的政策模式，在后现代的多元化语境下是无法真正反映公民意愿的，因而也是无法发挥出其民主作用的。后现代公共行政学者既不相信民选代表一定能满足公民的喜好，也不相信行政机关一定能严格执行民选代表的意图，更不相信官僚精英能制定出符合公民利益的公共政策。因此，在后现代公共行政看来，公共事务的治理尤其是公共政策，只能是在政府与公民的互动中以及在公开、坦诚的基础上通过反复协商和对话中而达成，而且真理和价值观在不同的时空中也会有不同的意义。
后现代公共行政认为，传统公共行政的公共政策达成基本上是官僚们自说自话的过程，即使有公民的参与，这种参与也无法对公共政策发挥实质性影响。因为，在传统的公共行政模式中，政府及其官僚垄断了话语霸权，他们用一些令人迷惑不解的符号取代了它们所源自的“现实”，并且构成社会所共享的唯一的文化，公民基本上被这种话语所支配，因而不可能提出与政府政策不一致的对抗性政策建议，即使有这种建议，也没有正常表达的渠道，因而也就进入不了政策的对话过程。后现代公共行政把这种情况称为“独白式的对话”，很显然，在这种独白式的对话基础上产生的公共政策，只能反映政府和官僚精英的政策偏好，而不是公民的政策偏好，同样，这种独白式的对话从根本上来说，也是和民主不相容的。
后现代公共行政理论认为，传统公共行政模式已经无法适应以“碎片化”、“多元论”和“相对主义”等为特征的后现代的语境需要。后现代公共行政要想走出这种理论困境，就必须构建新的理论框架，而且这个理论框架还必须背负起双重历史使命：一是能承受后现代的状况；二是能提出与民主理想相一致的主张。而在后现代公共行政学者看来，他们提出的话语理论就是这两者的结合。
三、后现代公共行政的核心概念：“公共能量场”
后现代公共行政理论的核心概念，就是“公共能量场”（public energy field）。这个“场”，来自库特·卢因的场理论，即“场是作用于情境的力的复合”。
首先，我们看“力”这个概念。以往的公共行政，都只注重几种主要的力，以及力与力之间的线性联系。因此提供公共产品的力，仅限于政府等主体，而忽视了其他可以起作用的力（如社会中介组织）。后现代观点则认为，力是一个场，不是粒，而是波，是力的有机场。现象学用意向性，说明这种力，要求回到力的本身，回到力的源泉来认识力。
其次，再看“情境”。这是需求方的概念。公民的公共需求，虽然可以概括成一些抽象的条条，但回到需求本身，每个公共的需求，其实都是非常具体的，是具体到可以还原成可体验情境的。从后现代观点看，到位的公共行政，是在提供基本公共产品的基础上所实现的具体问题具体分析的公共产品供求。在这个场中，有四年才响应一次的全体公民发力节点（如总统选举），也有每时每刻都在对公民进行响应的发力节点（如基层组织）。同样，公共行政主体表现的意向性，也越来越变成切合情境的意向性，保证话语是针对特定事件、特定语境的行为；强调普遍的参与以及实质性的贡献。这就是公共能量场理论的基本内容。
公共能量场是公共政策得以制定和修改的社会话语场所。这一制定和修改的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践语境中为获取意义而相互斗争的过程。这里要避免两种倾向：无政府主义和独白性的官僚制模式。为了避免陷入无政府主义，福克斯和米勒引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论，对话语意义的真实性或者说真实话语的条件作出了严格的限定：交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。为了避免独白性的官僚制模式，福克斯和米勒又引用汉娜·阿伦特的对抗性的紧张关系的观点，即在话语中，期望着意义之战，期望着争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声，也就是说，参与对话的双方是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的。那么，如何在众多的对话形式中发现或创造某种形式来真正推动公共政策问题的有效解决？根据形成真正的政策对话的诉求，福克斯和米勒确立了四个判断话语正当性的原则：真诚；切合情境的意向性；自主参与；具有实质意义的贡献。对福克斯和米勒来说，这四个原则是缺一不可的。
在此原则下，福克斯和米勒对现实存在的政策对话案例进行了梳理，他们发现对话有三种形式，即“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”。显然，少数人的对话代表了这样一种政治，即通常是精英理论家在评论，这除了导致强权之外，还有可能导致一个更大的问题，就是公众的冷漠。而作为少数人的对话的对立面，多数人的对话则容易导致无政府主义，规范、习惯和重复性的实践的不在场而使得多数人的对话不可能产生实质性的贡献，因为对话本身就是一种目的，公众的意见很难一致。福克斯和米勒发现，一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，尽管它有限制参与的缺点，但切合意境的意向性和真诚性却是它突出的优点。
四、后现代公共行政的运用：对中国行政体制改革的启示
后现代公共行政，一般是在良好的现代公共行政得到充分发展的基础上提出问题。如果现代公共行政尚没有建立起来，照搬起来是不会有好效果的。后现代公共行政，对于工业化没有完成，工业化意义上的现代化尚没完全实现的国家和地区来说，是不可贸然施行的。拿官僚制来说，在工业化条件下，不可能因为它有这样那样的不完美之处，就提出摒弃。
尽管中国现阶段无法直接吸收后现代公共行政理论作为改革的政策选择，但可以提炼其中一些富有启发的理念，意在开阔眼界，启发思路。后现代公共行政推崇开放性思维方式。在后现代主义公共行政看来，“一些人的对话”，正反映出一种开放性的思维方式，它是指现在与过去的对话，解释者与文本的对话，解释者与解释者的对话，这是一个无限展开的过程。对话的本质并非是用一种观点来反对另一种观点，也不是将一种观点强加于另一种观点之上，而是改变双方的观点，达到一种新的视界。因此真正的对话总是蕴涵着一种伙伴关系或合作关系。为了使真正的对话得以进行，后现代公共行政主张开放，主张倾听一切人的声音，哪怕是卑微的小人物的声音，以防人微言轻的悲剧再度发生。后现代公共行政认为，后现代语境下的政府面临复杂性、动态性和多元性的环境，公共问题的日趋复杂，社会行动之间的相互依赖性，使政府的不可治理性的可能性增大。因此，政府不是唯一的“元话语”，而是通过政府与社会各种力量之间的互动形成“话语”的共同治理，通过社会责任的共负，让民间力量释放出来，整合民间不同领域的力量，将民间资源导入国家和社会发展的行列，形成国家建设的协作网络，以实现治理的有效性。
无疑，这种以所谓的“对话指向”为实质的和作为“第三条道路”的后现代公共行政理论的推出，不仅对于业已陷入两难政治困境中的现代西方人来说具有积极的意义，而且对徘徊于传统与现代之间而在其迈向社会政治文明的道路上举步维艰的中国人来说，亦有其重要的启示。这种启示可概括为以下几点：
其一，它为我们提供了一种消解“基础主义”的哲学范式。可以说，无论是西方的也好还是中国的也罢，一切旧有公共行政理论实际上无一不是建立在一种先入为主的哲学基础之上：或强调个体本位，或强调社群本位；或从经济人出发，或从社会人出发；或立足于市场，或立足于国家……也正是基于上述种种哲学假定，才引发了诸如自由主义与社群主义、资本主义与社会主义、市场主义与国家主义之间的种种无穷无尽的理论争执和冲突。与之不同，后现代公共行政不是从这种各执一端的理论假定出发，而是使我们直接诉诸于生动的社会对话，通过这种生动的社会对话而最终消解了公共行政理论的种种基础主义的神话。这不仅意味着传统的公共行政理论的种种争论行将结束，而且实际上也宣布了一种“后哲学”时代的新的公共行政理论范式的诞生。
其二，它为我们展示了一条“居间”的行政体制改革的道路。中国经济现代化的步伐已将中国政治现代化这一历史性课题不容回避地提到了议事日程，而这种对政治现代化的诉求实际上又将今日中国人置身于一种行政体制改革的两难困境之中：是完全照搬西方自由主义的那种唯理性的行政模式，还是重新回到中国古老的唯价值的传统。然而，后现代行政的对话主义所兼涵的合理性与合价值性两种取向表明，一种“居间”道路不仅是可能的也是必需的。这同时也告诉人们，中国政治现代化进程肩负着双重使命，既需要积极借鉴和促进现代的权利政治、法制思想并使其发扬光大，又需要重新发掘人们日渐淡忘的传统公益政治、共和精神并使其再度复兴。
其三，它为我们建立了一种“构成主义”的新的决策方法。其实，中国行政体制改革中所出现的两难困境也体现在管理的决策方法上，它的集中表现就是决策上的上层决策者决定论的单一政策模式与基层民众多元自主选择意志之间的严重失衡。中国经济、行政体制改革中所出现的“收放怪圈”、“集权分权悖论”等现象，无一不是其明证，它使中国社会改革往往最终陷入一种“一统就死，一放就乱”这一欲罢不能的周期性的危机之中。在这方面，后现代公共行政理论的“构成主义”的决策方法无疑为我们提供了走出这一困境的可资借鉴的途径。它把决策看作是一种从特定语境出发和不囿于既定模式的政治参与者之间不断互动和协调的对话过程，正是在该构成主义的对话过程之中，决策一方面维护着其政策和制度的合理性、稳定性，另一方面又始终不失其政策和制度的开放性、灵活性。
耐人寻味的是，后现代公共行政理论其实既是极其前卫的又是不无传统的，因为从某种意义上说，它所倡导的上述哲学理念和方法似曾相识地可看作是向中国古老的“中庸”、“权变”等政治思想的回归。这也在一定程度上表明了，充满着政治智慧的中国人不仅可以从容应对历史对之提出的政治挑战，而且今天依然可以在重建自己的政治文明中继往开来地再造辉煌。
材料三：服务型政府概念的提出
近年来，我国学者基于现实国情明确提出“服务型政府”的概念，并开始了相关研究。其研究现状可以从中国期刊网上篇名、关键词或摘要中含有“服务型政府”的论文数量窥见一斑。例如，2000年有关“服务型政府”的论文只有1篇，2001年6篇，2002年23篇，2003年108篇，2004年429篇，2005年633篇，由此可见，关于“服务型政府”的论文增长之迅速。
通过文献考察，我们发现“服务型政府”的概念第一次出现在发表于《行政论坛》2000年第4期上的《限制政府规模的理念》一文中，在该文中，作者明确提出：“限制政府规模的问题必须在政府类型的根本变革中才能得到解决，那就是用服务理念取代传统的统治理念和近代以来的管理理念，建立起服务型的政府模式。”“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。”
此前，与“服务型政府”这一概念意思相同的“服务行政模式”一词已经被使用。在发表于《浙江社会科学》1998年第4期上的《行政道德的制度保障》一文中，作者指出：“社会主义的公共行政应当既不同于传统的统治行政模式，也不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的服务行政模式。在这种模式中，为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确立下来的一种制度，公共权力的运行机制不是一种自上而下的制约，而是一种自下而上的监督。当然，服务行政必然会继承管理行政中的全部社会管理职能，但在实施这种管理时，公共权力与行政职位的结合，是从属于管理的需要的。这种管理与以往的管理不同，它是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的。”
从政府角色转变的角度看，“政府角色的自觉转变，不仅从统治的角色改变为管理的角色，而且要从管理的角色改变到服务的角色上来”
。这样一来，作为一个理论框架而出现的就是，从传统的“统治行政”到近代的“管理行政”再到社会主义的“服务行政”这一历史发展轨迹的描述。而现代公共行政的研究重心则应当放在服务行政理论的建构中来。
当然，也有的学者还不太赞同服务型政府的提法，认为这个提法本身是矛盾的。他们认为政府是公共权力的执行者，而公共权力是具有强制性的，政府治理的手段应当是管理或管制，而不可能是服务。其实，服务型政府也不是只讲服务，并不是不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好的服务，是为全社会和全体人民提供更高质量的服务，以服务为中心。所以，服务行政理论的追求是要让政府建立为全社会和全体人民服务的核心理念上，并把这一理念贯穿到政府管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府管理的各部门、各层次、各环节的具体实践和行动上。
关于服务型政府，学界尚在讨论之中，并且认识上的分歧比较大。不同的学者有不同的说法，概括起来，主要有以下几种：
服务型政府，就是提供私人和社会无力或不愿提供的，又与公共利益相关的非排他性服务的政府。
服务型政府是指政府由原来的控制者，改变为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务，管理目标由经济领域转移到公共服务领域。
服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权力、对经济社会管理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理的政府模式。
服务型政府是以全新的服务理念为支撑，充满生机和活力，不断追求发展和进步的政府，它突出以民为本，以提高政府服务技能和服务水平为中心，以“三个文明”协调发展为目标，构建以市场为导向、以公共服务为特征的政府管理体系。
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。
其实，要理解服务型政府的内涵必须首先应搞清楚服务与政府的关系。人类社会随着社会生产力的发展，社会主体的产生和分化，逐步形成组织，产生了权力。权力是由政府掌握的，或者说，政府是专门掌握权力的机构。由于政府的权力来自于社会和来自于公众，政府本应根据管理公共事务的需要来行使权力。因此，从本质上来说，政府本身并不是一个天生的统治和控制机构，而是一个为社会、为公众提供服务的机构。公众赋予它管理的使命，就是要让它为广大的公众做好服务。因此政府和服务是不矛盾的。而且，服务就是政府的本质所在，也是政府最基本的职能。但是，在人类历史上的很长时期，政府发生了异化，成了对社会、对公众进行统治和管理的控制机构。在统治行政时期，政府的服务性质被强大的统治职能所掩盖，而在管理行政时期，政府又主要体现其管理性质。所以，服务行政理论提出服务型政府建设的问题，在实质上是要求政府还其本来面目。而且，这是一项合乎历史发展必然性的要求。
当前，服务行政、服务型政府、公共服务这些术语在使用中意义的差别非常大，可以说没有一个明确的定义，而且三者之间的关系也是较为模糊的。其实，服务行政模式是服务型政府的理论形态，相应地，服务型政府是服务行政模式的实践形态。服务型政府以公共服务的提供为其基本职责。从实践上来看，公共服务是服务型政府的重要内容。如果从理念层次上来分析，服务型政府所强调的服务理念贯穿政府全过程，不仅公共服务职能的实现要贯穿服务精神，政治统治职能的实现同样也离不开服务精神的实现。也就是说，服务型政府是以服务价值为导向、以公共服务为基本职能的政府，它是服务行政模式的实践形态。服务型政府的服务主体是各级政府和其他公共组织，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的价值导向是公共利益，服务的内容是公共服务，服务的方式是公开透明的方式。