公共行政学（新编公共行政与公共管理学系列教材）最新章节_张康之,李传军著

第四节
公共行政学的发展阶段

一、建构阶段

公共行政的起点是近代社会，是在行政的统治职能和管理职能的此消彼长中出现的。在近代社会的早期，西方各国大都通过资产阶级革命建立起了资本主义国家。但此时的政府往往被称为“消极政府”或“有限政府”，因其作用有限，主要体现在消极地保护个人财产、维护社会秩序以及国防等方面，政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会要求的状态。19世纪中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐为垄断所取代。因垄断造成的社会问题已经无法在社会的自治中得到解决，它需要政府出面。到了19世纪末，一方面，垄断资本主义造成了“行政国家”的出现，即国家的行政部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，公共行政活动的范围迅速扩大，政府对社会的直接管理活动迅速增加，对社会事务的介入越来越深；另一方面，提出了专门研究政府的行政体制和行为的要求，即行政学的出现。

行政学的专门化研究必然是建立在行政与政治开始分化的历史背景之中的。在近代社会的早期，随着资本主义因素的发展，市民社会迅速地成长了起来。市民社会的出现和成长，意味着社会在整体上的分化，即国家与社会的分化、政治领域与经济领域的分化。而且，这种分化迅速地弥漫开来，出现了整个社会的一切生产和生活领域中的几乎一切方面都朝着分化的方向发展。这样的历史发展趋势为社会科学研究和发展提供了现实基础。

在启蒙时期思想家们的著作中，行政学研究的基本原则和理论前提都已经确立了起来。从启蒙思想家们的权力分类学说中可以看出，当时，把国家分为立法、行政和司法的领域或部门是得到了思想界和学术界的广泛认同的。在启蒙思想家的学说中，已经包含着“行政是一个相对独立的领域”的认识，对这个相对独立的领域可以进行专门研究和判断。只是由于他们在那个特殊的时期，面临着繁重的制度设计任务，才没有把对行政的专门研究提到关于国家和政府的科学研究的中心位置上来。尽管如此，许多思想家还是出于政府制度设计的目的而对政府机构的构成、行政组织的特征、行政权力的结构和运行机制以及人事行政等方面的问题作了认真的探讨。

行政学作为一门相对独立的学科出现在社会科学的学科之林中是较晚的事情，是在19世纪末和20世纪初由威尔逊和马克斯·韦伯等人为行政学奠定了学科基础。在整个20世纪，行政学是一门极受理论界和学术界关注的学科，它的发展是非常迅速的。

行政学诞生的标志性文献是威尔逊的《行政之研究》一文，这篇文章发表在1887年的《政治学季刊》上。正是由于这篇文章，使威尔逊成为行政学的创始人。在这篇文章中，威尔逊通过回顾行政领域研究的历史，指出行政与政治的不同，认为有必要建立一门独立的行政科学，去研究政府能够做什么，以及如何以最高的效率和最低的成本去做这些事情。威尔逊为行政学的研究确立了一个大概的范围，认为行政学需要研究人事问题、组织问题和一般性的管理问题，特别是应当把注意力集中在组织的有效性和效率问题上。应当说，威尔逊的主要贡献并不在于为行政学确定研究的范围和提出理论，他的贡献在于提出了行政学赖以成立的前提，那就是他的政治与行政二分原则的思想。在威尔逊之后，古德诺在1900年发表了《政治与行政》一书，对威尔逊的这一思想作了进一步的阐发，从而使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。根据古德诺的看法，政治是国家意志的表达，行政则是这种意志的执行；政治主要与政策的制定相关联，而行政则是对政策的执行。由于具有这些不同，行政是完全可以避开政治的纷乱和冲突的，是可以被作为一个纯粹技术性的领域来加以建设的，它在国家意志和政策的执行中，所需要的是合乎技术标准并追求最高的效率。

马克斯·韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题，也就是说，韦伯的官僚制理论已经把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。如果说威尔逊提出了建立行政学这门学科的话，那么韦伯则因他的贡献而被看作是把行政学作为一门学科建立起来的人。虽然人们更多关注的是韦伯的官僚制组织理论，其实，在韦伯提出了理想官僚制组织模式的时候，行政学所要研究的一切基本的方面都包含在其中了。而且，韦伯在作这项工作时所遵循的原则，为行政学这门学科确立了性质。那就是，韦伯认为，理想的官僚制组织是建立在“合理—合法”权威基础上的，是从属于技术理性原则的，拥有工具的合理性，是层次分明、制度严格、权责明确的等级制组织模式。而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府，对政府在实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见。韦伯的思想主要集中在他1922年发表的《社会组织与经济组织理论》一书中。

在行政学的形成过程和系统化的过程中，包含着来自管理学方面的影响。泰勒在1911年发表的《科学管理原理》和法约尔在1916年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学的形成都发生过重大的影响。因为泰勒和法约尔所代表的这场科学管理运动对管理的机制和过程，管理的原则和方法等方面都做出了深入而全面的探讨，而这些方面又恰恰迎合了行政科学化、技术化追求的精神，所以行政学者们能够把这些科学管理运动的成就直接引用到行政学的研究中来。

最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学者——怀特（D．White）和威洛比（F．Willoughby），他们分别于1926年和1927年出版了《行政学导论》和《公共行政原理》，行政学理论体系的形成正是以这两本大学教科书为标志的。这两本书与1930年美国加州大学教授菲夫纳（J．M．Pfiffner）所著的《行政学》，被誉为公共行政学的“三足鼎立”。1937年，美国学者古立克（L．Gulick）和英国学者厄威克（L．Urwick）共同编辑出版了《行政科学论文集》。该书包含了反映当时研究成果的一系列重要论文，成为行政科学达到一定高度的标志。

1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立，从此，行政学引起了世界各国的普遍重视。1936年，美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会。1939年，美国公共行政学会正式成立，从公共行政实践的角度证明了公共行政学的发展。

总的来看，这一时期的公共行政学研究者看到了公共行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内容以及应遵循的一般原则与基本方法，推动了行政学从政治学中分离出来而成为一个独立的研究领域。他们所提出的政府组织与管理、行政和政治的关系、行政效率等重要论题，为公共行政学的建立奠定了基础。

二、行为主义阶段

两次世界大战期间，公共行政学已经形成较完整的理论体系，其范围包括行政管理的体制、组织、结构、职能、决策、人事行政、财务行政等各个方面。这一时期的研究偏重于探讨绝对不变的管理原则、严格的等级制度和非人格化的管理、静态结构和固定程序、以工作为中心的管理方式、机械的效率和服从。但是，这一时期，传统的管理理论已经开始面临行为科学理论上的挑战。随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。

从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20—30年代的早期人际关系学说。1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥（E．Mayo）等人进行了著名的“霍桑实验”。霍桑实验证明：（1）工人是“社会人”而不是“经济人”；（2）金钱不是唯一的激励因素，存在着社会的、心理方面的激励因素；（3）除了正式组织之外，非正式组织有非常重要的作用；（4）新型的领导者所具有的不是以工作为中心的技术技能，而是以人为中心的社会技能。虽然在第二次世界大战前，霍桑实验在实际运用中没有产生较大的影响，但是它暴露出传统管理理论的不足之处，促进了对人际关系的更深刻的研究，奠定了行为科学的理论基础。

梅奥以后，行为科学—人际关系学说得到了迅速的发展，受其影响，管理理论领域相应形成了一系列的新的学说及理论观点。例如：马斯洛（A．H．Maslow）的需要层次论、赫茨伯格（F．Herzberg）的激励—保健因素理论、麦格雷戈（D．McGregor）的X—Y理论、卢因（K．Lewin）的团体动力学、弗鲁姆（V．H．Vroom）的期望理论、斯金纳（B．F．Skinner）的强化理论、阿吉里斯的（C．Argyris）的不成熟—成熟理论、坦嫩鲍姆（R．Tannenbaum）和施密特（W．H．Schmidt）的领导方式连续统一体理论、布莱克（R．R．Blake）和穆顿（J．S．Mouton）的管理方格法等等。这些理论和学说的提出，大大丰富了行为科学的学科内容，推动了行为科学的扩展和泛化。

行为科学—人际关系学说直接影响了行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙的行为主义行政学派较具影响。在西蒙行政学理论的思想来源中，值得一提的是行为主义政治学。20世纪30—40年代，芝加哥大学是美国行为主义政治学的中心，在此形成了著名的“芝加哥学派”。西蒙当时在此学习，他从行为主义出发来研究行政学及组织问题。按照一般的行为主义观点，在社会研究领域中，要了解社会现象，必须从人在实际生活中的行为入手，而这些行为是可以用科学的方法去观察、分析、实验而获得可靠结论的。行为主义政治学认为，政治学可以通过解释和预测等而成为一门经验科学，它的目标是建立系统的、经验的理论；政治学研究应以理论为方向，理论应与经验事实相一致，应该严格区分事实问题与价值问题；政治分析应以个人、群体和组织的行为为焦点，而不应以政治制度为焦点。西蒙在行政学研究中借鉴吸收了行为主义政治学的观点和方法，在研究方法上讲究观察的客观性和测量的可靠性，主张价值问题与事实问题的严格区分，认为一切假说必须经过经验检验，强调以人的实际行为作为研究中心等等。

西蒙的著述甚丰，其中以1947年出版的著作《行政行为：行政组织决策过程的研究》最为重要，它的行政学说的基本理论基本上都包括在这本书中了。西蒙在此书中的研究包括：（1）提出管理就是决策。决策过程和决策行为存在于一切组织的行政管理过程之中。（2）研究了决策行为的心理环境，借助于心理学的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析。（3）与“完全理性”、“寻求最优”的“经济人”不同，“行政人”是在“有限理性”的范围内运用相对简单的经验方法，按照“满意原则”挑选决策方案并进行决策的。（4）对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析。（5）从决策的角度，对权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织系统、信息处理技术等问题进行了分析和研究。由于决策是一切政府组织和行政管理过程中的重要活动，西蒙的研究无疑对公共行政学的发展有十分重要的影响。

西蒙的行政学说在西方行政学界曾引起了一些重大的争论。反对者认为，纯粹的经验事实是不存在的，事实和价值也是不能截然分开的，西蒙把决策建立在事实的基础上，将决策中的事实和价值因素分开，认为价值不是科学分析的对象，这些看法都是不妥的。而在支持西蒙学说的行政学者中，他的基本理论成为指导原则，并因此而形成了一个新的行政学流派，即行为主义行政学派。

三、公共政策阶段

随着政府管理社会公共事务的增多，政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题，而是面对着大量相互关联、相互制约的愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。20世纪60年代至70年代，不少的西方国家先后出现了诸如暴力犯罪增加、经济停滞、环境污染、能源短缺、失业扩大以及住房、卫生、社会保障、公共交通等众多的社会问题，社会公众因此对政府提出了强烈的转变政策、摆脱困境、实现社会正义和社会公平的诉求。与此相一致，社会公众关注问题的焦点更多的不再是抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实切身利益密切相关的特殊的公共政策问题、公共管理问题、公共服务问题。这就使一批具有一定的学术素养，同时具有相当实际经验的学者、科学家和政府官员深切感受到：应当建立一种能够兼容各相关学科优势，且能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。与此同时，包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展为政策科学的形成提供了一定的理论基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了有力的发展动力，从而促使公共政策分析成为公共行政学研究的重要领域，公共行政学的发展也因此进入了公共政策阶段。

尽管公共政策在实践上得到了广泛应用，但关于公共政策的确切含义，却一直未能统一起来。其中，最具代表性的观点有：（1）拉斯维尔（H．D．Lasswell）和卡普兰（A．Kaplan）认为，公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。这种理解强调作为政府行为的公共政策的设计功能及其目标性，是有一定道理的，因为理性的公共政策通常会经由科学的论证、在有序的条件下逐步展开。（2）政治学学者伊斯顿（D．Easton）认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。这种理解从政治学原理的角度出发，强调的是公共政策的价值分配功能。（3）政策论研究者戴伊（T．R．Dye）认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。这种理解突出强调公共政策的行为特征，实际上暗含着一种假设前提，即公共政策在本质上是一门实践科学。（4）决策论研究者安德森（J．E．Anderson）认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。这种理解强调公共政策的动态性，把公共政策视为一个完整的过程加以框定，并强调公共政策的实证性。以上诸种关于公共政策的概念都有其合理之处，亦都有所缺憾。其实，最重要的问题不在于对公共政策作出全面的概括，而在于能够把握住公共政策的精神实质，把握住它的学科体系和主要研究方法，进而为公共政策的实践提供行动指南和可靠的方法。

最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯维尔。人们通常把他和伦纳（Lerner）于1951年合著的《政策科学：范围与方法的最近发展》一书作为现代政策科学发端的标志。拉斯维尔提倡政策科学的一个基本原因是他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。他认为，政策科学或社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零碎的专门化，确立起一种全新的统一的社会科学。在该书中，拉斯维尔明确指出政策取向研究的重要性，并且认为社会科学家应从政策过程与政策内容两个方面来探索问题。在后来的著作中，拉斯维尔继续致力于政策科学的研究。在《政治科学的未来》（1963）一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究，特别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。

在公共政策研究方面，除以上提到的学者，其他较有影响的还有：（1）耶鲁大学的经济学家林德布洛姆（C．E．Lindblom）。林德布洛姆长期研究公共政策，1959年他在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“渐进调适”的科学》（“The Science of Muddling Through”）被认为是渐进主义决策理论的代表作。该文对政府决策过程的理性模式作了深刻分析。林德布洛姆否认了大多数政府决策是基于完整信息所做理性决策的模型。相反，他认为整个政府制定过程是为了响应短期政治条件而做出的一系列渐进式决策。他的核心思想是：政策制定不取决于政策制定者的意愿，而是决定于具体的事件和环境。他的分析鼓励了政治科学与行政学／公共政策的边缘学科，即创造了公共行政新的分支领域——“渐进分析”。林德布洛姆的研究对公共政策领域的发展有较大的影响。（2）以色列耶路撒冷希伯来大学教授德洛尔（Y．Dror）。德洛尔于1967年在《公共行政评论》杂志发表的论文《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》是一篇有代表性的文章，在其后的五年内，他又出版了政策科学方面的多部论著。德洛尔强调政策分析是一种综合运用多种学科和多种方法的更高级的知识形式，它的特点在于集中研究公共决策和公共政策的制定过程，扩大了决策和政策制定的范围，强调创造性的、新的政策备择方案，广泛运用各种知识、模型和方法，重视对未来的长远预测，所进行的分析是灵活的和系统的。

20世纪60年代，美国率先吸收和采取了政策科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和处理，成功地大规模集中和组织专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索等领域里的一些问题，从而引起了各国政府的普遍重视。70年代，政策科学被普遍接受且得到迅速发展，期间，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术刊物，而且政策科学无一例外地成了各工业发达国家主要大学的进修课程。在整个70年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家得到了广泛应用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。

四、新公共行政阶段

20世纪六七十年代的严峻现实对公共行政学以及政府中的管理提出了挑战。瓦尔多（Dwight Waldo）注意到公共行政学处于一个“革命的时代”，于1968年召集了一个主要由青年学者参与的会议。该会议由瓦尔多当时任主编的《公共行政评论》及锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院赞助，并在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心召开。会议的成果集中反映在马诺力（Frank Marini）主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》（1971）、瓦尔多著《处于动荡时期的公共行政学》以及弗雷德里克森（H．George Frederickson）的专著《七十年代的邻居控制》（1973）和《新公共行政学》（1980）上。会议的目的是要鉴别公共行政学应该研究的问题，提出公共行政学作为一个学科应该把重点放在何以迎接70年代的挑战上。

概括起来说，新公共行政的理论观点主要集中在以下几个方面：（1）新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。新公共行政理论认为，公共行政不仅仅是执行政策的工具，行政人员本身就应该决策，它更影响着公民的福利，其目的在于创造人类的幸福，担负着更广泛的社会责任，因而必须重视价值观的引导。同时，新公共行政运动要求，在行政研究的过程中，学者应以专业的知识、才能从事价值判断，并将价值理论放在优先考虑的位置。（2）主张社会正义和社会公平。新公共行政理论认为，实现社会正义和社会公平是公共行政的根本目的，也是新公共行政学的理论基点以及与传统行政学的最重要的差别。因此，有必要把社会公平作为行政原理和政府目标的一部分，并作为政府基本的价值标准之一。（3）主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。新公共行政理论主张，公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。在研究领域中，新公共行政主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，作出趋向相关问题的研究，即应当把研究的重点转向与社会环境相关、与公众相关、与政策相关、与政府及其官员相关的问题上来，而不应当仅仅关注那些与学术相关、与理论相关、与思辨相关、与研究方法相关的问题。（4）主张构建新型的政府组织形态。新公共行政理论认为，当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要。新公共行政理论特别强调封闭体系的观念必须让位于开放体系的观念，以高度的公共责任感关注民主社会中的政策问题。（5）主张突出政府行政管理的“公共”性质。新公共行政理论指出公共行政的特性在于“公共性”，它是建立在信念与价值之上的，必须包含对公共利益的回应，必须强化公民精神和服务理念。（6）提出民主行政的理念。新公共行政不仅期待政府能够通过观念与行为转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即在当代民主社会中建立民主行政之模型。新公共行政理论将民主视为一套价值观，认为民主行政应当把公众需要作为行政体系运转的轴心，认为公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和满足，政治的民主也只有在民主的行政过程中才能实实在在地体现出来。

新公共行政所提出的价值观念给公共行政的现实打上了深深的烙印，特别是它对社会公平的呼吁，对于促进社会项目被平等地分配给那些需要者发挥了很大影响，在改革公共政策制定方式方面，也起到了一定的作用。1974年，《公共行政评论》组织了“社会公平与公共行政专题论文集”，以期增加人们对社会公平的理解。从现实的公共行政实践来看，新公共行政的理论追求有许多空想的成分，因而没有转化成一种制度性设置。但是，在新公共行政理论中所突出强调公共行政价值问题方面，由于把公平与效率结合起来考虑，包含着向近代启蒙精神复归的内涵，对于公共行政学单纯强调技术性因素的纯粹管理主义倾向来说，是有益的。

20世纪90年代中期以来，新公共行政的一些代表人物在认真地反思其理论的基础上，批判性地审查了新公共管理运动，重新阐发新公共行政的主张，并表现出了很大的理论进展。这个时期，登哈特的《新公共服务：服务而不是掌舵》和弗雷德里克森的《公共行政的精神》都是很有影响的著作，它们在许多方面使新公共行政的主张得到深化，而且包含着面向实践而进行行动方案设计的追求。

五、新公共管理阶段

20世纪70年代，西方国家掀起了一股声势浩大的针对政府部门的改革浪潮。这一被冠名为“新公共管理运动”的改革是由英国前首相玛格丽特·撒切尔发起的。其主要内容是：反对低效和浪费，实行私有化；以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理；在行政管理中引入竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向；等等。

新公共管理运动主要是要解决三个方面的问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些但要管得好一些”；第二，尽可能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门中引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和社会服务质量。从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。虽然不同的国家在改革中选择的路径和采取的措施有所不同，但共同的方面表现在精简机构、削减政府职能、放宽规制、压缩管理、政府业务合同出租、打破政府垄断和公共服务社区化等措施的运用。

实际上，新公共管理并不是一个统一的运动，也没有统一的理论，各国的情况不同，它们选择的理论基础也有差别。尽管如此，我们可以把公共选择理论、新制度经济学和新保守主义作为其理论基础。公共物品、交易成本、委托代理人、学习型组织等新理念对新公共管理都产生了较大的影响。按照新公共管理理论的观点，政府不应该是一个高高在上的、自我服务的官僚机构，而应该是一个为公众服务的机构；公众作为为政府提供税收的“纳税人”，是政府的顾客，理应享受政府提供的良好服务，公共部门有义务提高服务质量。为了提高公共部门的服务效率，政府有必要引进私营部门的管理方法，因为私营部门具有比公营部门更优越的管理创新能力、管理方式、管理手段、服务理念、服务质量和效率。政府管理应按照顾客的要求，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，提供回应性服务，以实现改善公共服务的目的。在他们看来，政府应是一种企业型政府，像企业那样，尊重顾客，按照顾客的需求提供服务。公共服务不应只考虑投入，而且更应重视产出，重视服务质量。

新公共管理理论的突出代表是“重塑政府理论”，该理论是由美国学者戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）在《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》一书中提出的。在这本被称作是20世纪90年代美国联邦政府改革草图的著作中，勾勒出了一种新的政府形象，即起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；竞争性的政府，把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府，改变照章办事的组织；讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；有事业心的政府，有收益而不浪费；有预见的政府，预防而不是治疗；分权的政府，从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。