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行政作为国家运行的基本内容，在一个很长的历史时期中，是与国家统治联系在一起的，是统治阶级用以提高统治能力的工具。
大约在原始社会末期，随着剩余产品的出现，原来被杀死的战俘有可能被当作生产的工具——奴隶存活下来。随着生产的发展，一旦社会成员能够从事个体生产，劳动工具、生产资料以及劳动产品的个别拥有也就成为可能。那种自由民因无法养活自己家庭而借债并最终沦为奴隶的现象也随之发生。这样，社会日益分化为三种具有不同身份的社会成员：奴隶、奴隶主、自由民。随着奴隶的增多，由于奴隶与奴隶主之间的利益要求根本对立，奴隶与奴隶主之间的矛盾冲突也逐渐成为社会的主要矛盾，并日益尖锐。为了维护自己的利益，镇压奴隶的反抗，一方面，奴隶主必然会动用原来用来同外族作战的共同体武装力量，从而导致原来用以处理公共事务的公共权力被奴隶主所把持，即完成了权力的（奴隶主）私有；另一方面，奴隶主也会建立起各种用以镇压奴隶反抗的专门机构，最终导致了国家的产生。
恩格斯对国家的产生作了精辟的论证：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”
国家实质上是统治阶级的工具，而表面上却充当着全社会代言人，成为凌驾于社会之上的权力机构。正如恩格斯所指出的：“由于国家是从控制阶级对立的需要中产生的，由于它同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，它照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家而在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。”
不同历史类型的国家有着不同的行政模式。里格斯（Fred W．Riggs）将人类社会早期的奴隶制社会和封建制社会中的行政模式统称为农业社会的行政模式。其特征是：经济水平是农业生产力；政治与行政不分，权力来源于君主；实行世卿世禄的行政制度，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；政府与民众较少沟通；土地的分配和管理是政府的重要事务；官僚的职位重于行政政策；行政风范带有严重的亲族主义色彩；行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。也就是说，此时，行政的属性完全从属于政治，是政治借以实现的工具。政治性就是这一相当长久历史阶段中行政属性的基本规定性。
在农业社会的历史条件下，行政理所当然地是国家实现其阶级政治统治的手段。行政活动过程的统治、压迫功能是特别地残酷与不加掩饰。当然，此时的行政机构甚至还没有从政治权力机构中分化出来，这是一种“混权”的状态，行政事务是直接由权力机构行使的。从而充分显示出了行政的政治统治性质。由此，可将这一时期的行政模式概括为统治行政模式。统治行政模式是政府一经产生就存在的一种较为低级的和原始的政府类型。根据马克思主义的观点，国家是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级统治的工具，政府是国家的代表，国家的政治统治是靠政府来代表和去实现的。这个时期，政府的职能，或者说最主要的、最根本的职能就是统治，实现统治阶级的意志和利益。因此，整个社会事务的管理也主要表现为国家管理而不是政府管理。这时，政府是作为统治阶级统治人民的“御民之器”而存在的，本质上所代表的是统治阶级的利益，是从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的。国家对社会的管理主要表现为：一是集权管理，国君一人掌握着国家的最高统治权，行政权与司法权没有严格区分。二是“权治”管理，权力是管理的最后依据，即使在管理过程中生成一些权术，也是建立在权力的基础上的，如果说这个时期有法律的话，那么，法律也是从属于权力的。三是强制管理，这一时期的管理方式在根本性质上就是统治，表现出一种强制性的特征。
总之，在农业社会，国家、政府及其行政，都属于统治型社会治理体系的构成要素，如果在分析的视角中看到了一个担负着国家、政府自身管理和社会管理的行政系统的话，也是属于统治行政的系统。这个时期的行政不适用于公共性的分析工具，在国家和社会生活中，存在着一些“共同性”（common）的内容，但是，却没有公共性（public）问题。总的说来，这个时期的行政是从属于国家统治的目的的，行政的主体是统治阶级的政府，表现为统治阶级精英分子集团的管理活动，是阶级的行政，属于统治行政的范畴。
近代社会，在社会分化的总体历史趋势中，国家自身也发生了分化，不仅国家的部门、权力和职能发生了分化，而且，国家原有的政治与行政的混沌状态开始打破，出现了政治与行政的分化。在这种分化的历史趋势中，国家的统治职能和管理职能处在一种此消彼长的进程中。当然，在20世纪以前的整个近代社会中，国家的统治职能还一直是处于主导地位的，但是，国家的管理职能却在量上悄悄地增长，这种量的变化，终于在20世纪引起了质的变化，以至于国家的管理职能上升到了主导地位。这样一来，国家的统治职能的实现也总是通过管理职能的实现而实现的，只是在一些特殊的情况下，出现了管理危机的时候，才开始动用国家机器，才表现为传统统治形式的强制性特征。即使是这样，这种强制性行为的目的也在于重建管理秩序。所以，近代社会行政发展的趋势是告别传统的统治行政而走向现代的管理行政。
资本主义的行政，从本质上讲，是维护资本主义制度和资产阶级政治的行政。由于机器大工业的出现和人口流动的增加，社会公共事务日益增多，因而，资产阶级要有效地实施政治统治，就不能不对社会加以管理。当然，行政中的管理属性在资本主义社会发展的不同阶段所占的比重是不同的。在自由资本主义时期，自由市场经济取代了自给自足的自然经济，资本主义企业之间自由地开展竞争，各种经济生活得以自由发展。与此相适应，政府的社会管理奉行“政府要好，管事要少”的信条，经济上则实行“私人自治”的原则，主要依靠亚当·斯密所谓的“无形的手”（市场）来调节和引导社会经济以及其他方面事业的发展。因而，政府职能仍以政治统治职能为主，行政中的管理成份相对于资本主义后期而言，不是很多。
随着资本主义经济社会的发展，在经济、政治、社会、文化等方面，都逐步展现出复杂性的特征，这就使民间的力量难于有效地加以调节。政府则是最有力的、能够统御整个社会的强制机构。因而，政府作为资本主义国家的行政部门，便逐渐把管理社会的职能担当了起来，如市场的管理、失业的救济与社会福利、公用事业与基础设施、社会秩序的维持等。由此，行政的管理职能日渐膨胀。正是这种情况，在近代资本主义国家原有的政治职能中已经难于完全包容行政职能了，因而出现了行政与政治的分离。这样一来，行政的管理属性日益增强，也逐渐成为行政所具有的基本属性。所以，这一时期的行政可以称为管理行政。
在这一时期，为了革除“政党分赃制”的弊端，英美各国都逐步建立了现代公务员制度。公务员制度的“政治中立”原则较好地保持了行政工作的稳定性。威尔逊于1887年发表的《行政之研究》一文是对公务员制度的实践经验和政策理念的高度概括。威尔逊提出了“政治—行政”二分原则，后来古德诺将之明确表述为：“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。”自此以后，如何实现政府行政管理的高效化问题，成为理论界和实践界所共同关注的焦点。
但是，在19世纪末20世纪初，世界各国的政府机构中普遍存在着办事效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端。于是，人们将提高管理效率的视野从公共部门转移到私人部门，或者说，试图用私人部门的管理经验来改造公共部门。可以说，私人部门管理的一些成功经验对政府部门产生了重大的影响。对公共行政科学化、技术化有着决定性影响的是科学管理运动。20世纪初，由泰勒发起的科学管理运动迅速风靡美国社会，并且很快地影响到公共行政的领域。与此同时，马克斯·韦伯也在理论上构建了“理想型官僚制组织体系”。理论与实践的结合，促进了管理行政模式的成熟。近代社会发生在政府中的管理在许多领域中仍然包含着强制性的行为，带有传统的统治性特征，但在越来越多的领域中，政府管理服务于政治统治的目的开始被逐渐淡化，而管理特征日渐突出。
说现代行政是管理行政还可以得到另一个方面的证明。我们已经看到，近代社会的政治发展走向了国家的政治部门与行政部门的分化，使政府成了专门的行政部门。虽然任何一个政治部门都有着自身管理的内容，这种自身的管理也被称作为行政。但是，在国家的意义上，政府则是专门的行政部门。因此，现代意义上的行政往往是特指政府这个专门的行政部门对内的自身管理和对外的社会公共事务管理。国家的政治部门与政府的关系包含着双向互动的特征：一方面，政治部门赋予政府以政治的性质，政府则以优质高效的管理对政治部门负责；另一方面，政府的社会公共事务管理越来越成为国家政治生活的中心内容，国家政治部门则变成了促进和监督政府实现优质高效的社会公共事务管理的部门。
在进一步对统治与管理之间关系的分析中还可以看到，社会公共事务的管理成了目的，政府自身的管理则是出于更好地服务于社会公共事务管理的需要。政治部门对政府的控制也主要表现在要求政府提供优质高效的社会公共事务管理。因为，国家的政治部门已经不再单纯是统治意志的代表机构，而主要是社会公共利益的表达和代表机构，它所反映的是公众对政府的期望和要求，是社会公众的代言人。这样一来，社会公共事务管理不仅是国家政治生活的中心内容，而且也是目的，管理就是目的。所以，我们可以把这种以管理为目的的行政称为管理行政。管理行政是对现代行政职能方面的描述，就其性质而言，这种行政也可以称为公共行政。公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。管理行政也就是公共行政，是公共行政的现代形式。
服务行政是正在生成的一种社会治理模式。人类社会的发展经历了由农业社会到工业社会再到后工业社会的变迁，相应地，其社会治理模式也经由统治型社会治理模式演变为管理型社会治理模式，并将走向服务型社会治理模式。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，是一种服务型的社会治理模式。”
而服务行政则是服务型社会治理模式中的一个重要组成部分，虽然在服务型社会治理模式中，政治与行政的分离开始重新走向融合，但是，治理体系自身的管理依然会以行政的面目出现，这个行政必然是服务行政。
服务行政应包括以下特征：
（1）服务导向而非控制导向。传统的行政在职能定位上都以控制为核心，不论是统治行政以权力作为控制的手段，还是管理行政以法律作为控制的手段，治理者与被治理者之间都是控制者与被控制者的关系。控制不但体现在治理实践中，而且深深植入治理理念中，以至于法约尔在总结管理职能时，将之概括为计划、组织、指挥、协调、控制。而在服务行政中，政府与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系转变为公共服务的提供者与接受者之间的关系。政府行使公共权力主要是为了实现公共利益、有效提供公共服务和主动为公众谋福利，公众成了政府管理活动服务的对象，是公共服务的接受者。
（2）公正导向而非效率导向。政府是公正的维护者，是正义的最后防线。如果政府不能保证公正的实现，社会将难以持续存在和发展。管理行政确立了效率中心主义的理念，以效率作为衡量行政决策和行政执行效果的唯一标尺。可是，当政府陷入片面的效率追求中去的时候，公正就难以实现了。反思一下我国近几年来的政府实践，以GDP增长为导向就必然带来“官出数字，数字出官”的怪现象。在许多不宜市场化的领域，由于效率导向的原因，纷纷市场化了，以至于教育、卫生等公共服务领域出现了公正的缺失。服务行政确立了公正导向，强调公正前提下的效率并用公正激发效率。
（3）公民本位而非政府本位。传统行政强调政府本位，“官”即是“管”，官本位弥漫于整个社会。在统治行政中，政府本位所需要的是“顺民”、“臣民”；即便在管理行政中，公民亦是作为一个整体概念而存在的，政府宣称对公民负责，提供统一的公共物品，而拒绝回应公民复杂的诉求，以个体的公民形式出现的人，只是选举时数字中的“1”。服务行政本质上是公民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此作为政府职能定位的依据。公民本位理念的引入对于明确政府的职能和工作目标具有十分重要的意义。首先，它有利于端正政府对自身位置的认识，克服高高在上的作风；其次，它指明了政府努力的方向，那就是为人民服务。因此，服务行政要求把公民满意作为政府服务质量的核心。
（4）开放式行政而非封闭式行政。在统治行政中，政治是“肉食者”专属的领域，“布衣”是无权参与的。甚至，在一些专制的时代，非议朝政是大逆不道的罪行。与统治行政相比，管理行政虽然表现出了一定的开放性，但是由于专业化的分工，行政权支离破碎，行政过程像变戏法一样成为一个不可知或不甚可知的领域。不用谈参政议政，就是办理一些事项，也如走进了迷宫。因而，统治行政和管理行政都是封闭行政。而服务行政则是开放的行政，它强调行政决策中的公众参与。“参与式决策模式”认为，更好的政策取决于公众参与而不仅仅是依靠官僚或技术专家。为此，政府制定政策的相关信息应该更多地让公众知道，公民如果认为政府服务不佳或制度运作不当，则有权提起申诉。“参与式决策模式”抛弃了“精英治国论”和“技术统治主义”的行政原则，保证政府行为沿着“民意”的方向发展。
（5）德治和法治的有机结合。在统治行政中，政府将运行于行政组织中的权力关系无限扩张，在政府对社会的关系上体现为权治。在管理行政中，法律成为约束政府的重要工具，因而表现为法治。法治之下的政府是有限政府和责任政府。但是，在对法律推崇的同时，将道德作为“巫魅”加以驱除了。当社会有了法治的主导时也许是有序的，但绝对是无趣的；也许是有规则的，却是不和谐的。而且，在行政组织及行政人员行使行政自由裁量权时，仅靠法律是难以得到完全约束的。服务行政将德治和法治有机地结合起来，是对以往社会治理成就的继承和创新。
综上所述，服务行政是政府公共部门在运行和发展中遵循公民至上理念、以回应公民需求、实现公共利益为目标的新型治理模式。服务行政与统治行政和管理行政的最大区别在于它的服务导向和公民本位。在服务行政模式中，行政主体的行政就是一种公共服务，行政人员就是提供公共服务的职员，这不是一种简单的替代，而是一种观念上的转变，是在当今经济全球化的背景下运用公共服务精神来对管理主义政府模式的改造。服务与合作、沟通与回应，已经成为当今各国政府管理方式改革的方向。在公共行政实践中，应当坚决摈弃管理主义政府模式下那种“管制”型的管理行政观念，取而代之的是树立一种全新的服务行政观念，行政机关并不是单纯的行政管理机关，它的主要职责应当是为公众提供服务，而公众则应当对这种服务给予积极配合与合作。只有这样，才能推动公共管理朝着社会化、专业化、高效率的方向发展，服务行政模式才有可能建立起来。