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行政人员也可以称为行政工作人员，有两个方面的含义：一是指一定的行政体系中的全部工作人员的总和，包括各级行政部门的主管人员和一般工作人员；二是指在政府部门中工作的具体的工作人员。在实行公务员制度的国家中，行政人员这个概念大致与公务员的概念相近。行政体系是一个权力体系，在现代社会，行政体系往往被看作是公共权力的体系，行政权力是由行政人员掌握并加以行使的。所以，行政人员也是具体地行使行政权力的主体，无论是担任一定官职的行政人员还是普通的行政人员，都不同程度地掌握行政权力，并根据国家意志行使权力。所以，行政人员可以定义为：在一定的行政体系中通过掌握并行使行政权力去实现政府的内外部职能的政府工作人员。
行政人员在行政体系中的地位和作用在不同时代有很大的差异。在农业社会的历史阶段中，行政人员只是阶级统治的工具，代表着统治阶级的利益。这一时期的社会生产力比较落后，社会公共事务较为简单，因而，政府的社会管理职能也相对微弱。但是，阶级矛盾非常尖锐，阶级斗争十分激烈，从而使政府的统治功能凸显了出来。也就是说，政府的行政是以统治行政为其特征的，因而作为政府官吏的行政人员，在本质上所代表的是统治阶级的利益，是阶级统治的工具。
在农业社会的历史阶段中，官吏作为社会中实际存在的一个阶层，是身份群体与职业群体的统一，在这一点上他不同于最高的统治者。比如，皇族、贵族所代表的一极和受奴役压迫的农民所代表的另一极，都是纯粹的身份群体，而官吏却在这种对立的身份群体之间被社会整合为身份群体和职业群体的统一体，他因职业而获得身份，或因身份而加强着他的职业地位。在中国历史上，由于改朝换代的频繁和身份变更的无常，致使人们往往看重于官吏的职业，因而与官吏职业相联系的身份也更加为人们所艳羡。这就是所谓的“官本位”意识。就权力的来源看，在传统的官吏制度中，官吏所掌握的权力来源于最高的身份权力，是自皇帝以降的层层授权。因而，这种官吏手中掌握的权力无论膨胀到何种程度，都必须建立在对身份权力效忠的前提下。
农业社会历史阶段中的统治以专制为特征，而人民主权理论则揭开了人类历史新的一页。作为一项最为基本的民主原则，人民主权本来是由18世纪资产阶级启蒙学者提出的，其基本含义是：主权属于人民，不属于上帝、君主；国家机关的权力来自于人民，受人民监督；政府应当为人民工作，对人民负责，否则人民可以废黜、改组政府，罢免官吏。作为社会主义民主的一项基本原则，人民主权的涵义有两个基本方面：第一，国家的一切权力属于人民，人民是行使国家主权的主体；第二，人民享有并行使管理国家和社会一切事务的民主权利。这二者统一起来，就是“人民当家作主”，凡属人民自己的事情，由人民自己决定。由此可见，在公共行政部门中担任公职，行使公共行政权力的行政人员，在本质上必须具有公共性的追求。行政人员手中所掌握的权力直接地就是公共权力，它不允许在根本性质上发生改变，不能以变异的形式存在。否则，就会成为公共权力的腐蚀剂和蛀虫。公共权力为行政人员所掌握，却在性质上与行政人员的职业相分离，不允许归属行政人员所有。
在现代社会，行政人员作为国家行政权力的实际行使者，作为国家行政管理事务的实际执行者和国家行政责任的实际承担者，其身份和地位是由法律明文规定的：
第一，行政人员由国家依照有关法令特别选用，一经选用即承担起行政人员的角色。
第二，行政人员必须依法实施行政行为，从事行政公务。
第三，行政人员对国家负有忠诚的义务，行政人员的角色一经确定，就与国家发生特别的权利与义务关系，就必须以国家利益为其一切行政行为的出发点，尽心竭力为国家服务。
第四，行政人员在执行公务的过程中代表国权，因此，其职权范围以国权所管理的范围为限度；必须接受国家或其代表的指挥，对其职权范围内的工作，不论其数量和质量如何，均应妥善处置，对国家负无定量工作的义务。
行政人员具有双重角色。行政人员角色的双重性源于他进入公职系统之前的“原身”是公民。当他经过法律程序进入公共行政部门后，就扮演了新的角色和生成了行政职务关系。这就使得一方面他接受了国家的授权，担任了一定的行政公职，享有和履行国家规定的公职权利与义务；另一方面，无论他担任多高的行政职务，其原来的角色，即公民及其法律地位，并非由于行政职务关系的形成而丧失，他仍然是一个公民，享受法律规定的公民的基本权利，同时履行法律规定的公民必须履行的基本义务。
与行政人员的双重角色相适应，行政人员也具有双重行为，即作为公民的个人行为与作为行政人员的行政行为。个人行为与行政行为的区别是：个人行为是以行政人员自己的名义从事的活动，它只能代表行为的本人，不具有强制性，行为的效果只属于行为本人。而行政行为则表现了与个人行为明显不同的特征：第一，行政人员有资格作为国家的代表，以国家行政机关的名义从事活动。第二，行政行为是国家意志的体现，因而也就具有国家的强制性；行政行为引起的效果由所属的国家行政机关承受；行政执行中的个人过错行为，其所属的行政机关负有连带责任。第三，行政人员在从事公务活动时，享有行政职权和行政优益权，他可以按单方面的意志构成与被管理的个人或组织的法律关系，在行政行为被依法撤销前，可推定为有效，并继续执行。
划分行政人员个人行为与行政行为的标准有：第一，行政人员以所属单位名义做出的，属行政行为；以自己名义做出的，属个人行为；第二，行政人员的行为在他职责范围内做出的，属于行政行为；如果超出了职责范围，必须加以综合认定。第三，行政人员的行为是执行单位的命令和委托，不管单位的命令和委托是否越权，一概属于行政行为。
行政人员的双重角色虽然反映的是两种法律身份和法律地位不同，但由于两种角色集于行政人员于一身，在其活动中，就会形成行为的交叉运行，使双重角色发生冲突。这就要求按照法律、法规的规定理顺两者的关系，在不同的时空中使行政人员的两种角色有序地存在。行政人员的双重角色的矛盾，主要表现在两个方面：第一，行政人员作为公民所享有的某些权利，作为行政人员则不能全部享有。例如，对行政人员政治活动的限制；作为公民无需承担的义务，作为行政人员必须承担，如关于行政人员经商或从事营利性活动的限制。因此，作为行政人员承担着比一般公民更多的义务，同时国家也赋予行政人员比一般公民更多的权利，如行政优益权等。第二，行政法要求行政人员的双重角色、双重行为和双重效力相统一，即作为行政人员，必须行使与其角色相统一的行为和效力。这表明，如果行政人员在具体的活动中，一旦角色和行为出现不一致时，就会出现两种违法现象：一种是，当行政人员以公民角色去做出行政行为时，结果是无效的行政行为，为行政失职；另一种是，当行政人员扮演公民角色时，以公职权力支持个人的行为时，就会出现滥用职权的问题。
随着社会生产力的发展，社会出现了分工，到了工业社会，社会分工的程度更高了，社会分工、分层以及人们之间的社会关系和社会活动都变得日趋复杂化。亚当·斯密的研究发现，工业文明的秘密在于“分工”，分工是财富的根本来源。其实，人类社会的发展一直伴随分工的细化。从农业社会乃至原始社会开始，分工就不断发展。每一种新技术，每一种新产品、新行业、新产业、新的知识研究领域，新的文化艺术形式，都带来新的专业和新的分工。老的分工有的被淘汰，但多数都被保留下来了。
在前工业社会，人们主要从事农业和采掘业，其实质是从自然界直接获取所需的物品，动力来自人力和畜力，主要活动是同自然界打交道。而在工业社会，人们主要从事制造业，生产自然界没有的物品，动力来自蒸汽和电力，分工是工业社会组织生产活动的基本原则，主要活动是同经过加工的物品打交道。分工有三种：马克思把工场手工业内部的分工叫做“个别的分工”；把社会内部分为农业、工业等部门的分工叫做“一般的分工”；把农业、工业部门内部进一步分成许多不同的部门叫做“特殊的分工”。后两种分工是社会内部分工，前一种分工是工场内部分工。在近代工业社会里，社会分工和工场手工业分工是同时并存的，前者是在无政府状态中进行的，后者是在资本家的专制下进行的，两者密切联系、互相制约。这是资本主义特有的现象，在资本主义社会以前是不存在的。
为适应分工的需要，从事相应工种的人要接受专门的训练，需要具有专业所必备的职业理念、职业品质和职业规范，否则整个工业化的生产机器就无法得到正常高效运转。职业化是一个社会或某一行业发展成熟的标志。职业化成为主流，是社会劳动分工细化的必然产物。经济学家亚当·斯密认为，劳动分工可以极大的促进生产力的发展，而管理活动从一般劳动中独立出来，则是生产力进步的必然表现。因为管理活动从一般劳动中独立出来可以有效提高管理者的管理水平，促进管理者管理知识和能力的增长。由此，劳动分工的细化必然使得管理者走向职业化，最终成为社会生活中的一个相对独立的群体。
行政人员的职业化是与行政人员的专业化联系在一起的。在现代社会，人们已经确定无疑地把公共行政职业活动看作为专业化的社会活动。同时，由于公共行政体系变得越来越庞大和越来越复杂，行政分工也越来越细，行政管理已经不再仅仅表现为相对于其他职业的一种特殊职业，而是在行政管理这一职业活动中又包含着各种各样的分工。行政机构的不同职能部门，把行政人员固定在特殊的管理职业岗位上，使绝大部分行政人员终生从事着某种特定的行政管理活动，这就是行政人员的专业化。
行政人员的专业化与官僚制存在着天然联系。官僚制的出现是社会分工的结果，随着国家范围的扩大，国家政治和经济职能的增加，为了实现政治权力的有效运作，就出现了国家职能分化的趋势。因应这种职能分化的要求，就需要有人去相对固定地司掌国家某一方面的统治或管理职能以及掌握维护和保障这种职能实现的权力。这种相对固定地司掌某一方面职能及其权力的分工又被作为职位固定下来，这些职位同时又成了组织一个庞大国家的管理体系的纽结。分工本身就是社会职业化的运动，正是国家管理领域中的这种分工，才使官僚呈现出职位化的趋势，才为从社会中选拔从事这一职业活动的人提供了合理的思维路向。
自从官僚制将行政人员职业化以后，行政人员的专业化就展现出现代政府行政管理事务的复杂化、多样化和规范化的趋势。这种趋势表明，政府管理体系必须相应地部门化，行政人员也必须相应地专业化。现代行政人员所需要的专业知识和技能，是以往所无法比拟的，行政人员不仅需要了解和熟知众多的相关法律和法规的条款或惯例，而且需要懂得并实际运用这些条款或惯例，以求灵活地处理实际行政管理事务。行政人员专业化，也正是政府公务员（常任文官）在某些国家被称为“第四权力”的原因。行政人员的专门知识和技能是通过长期的正式教育和实际经历形成的，政府则通过公平、客观和制度化的考试方法予以鉴定和确认，并根据鉴定和确认的结果予以合理任用，没有经过鉴定和确认，就不能担任或提升公职。
公务员制度的推行更进一步推动了行政人员专业化的进程。西方公务员制度的特征之一便是注重专业技术人才。常任制的职业公务员制度的建立，使政府中的职业政治家与职业公务员得以区分（即政务官和事务官的区分），职业公务员若没有重大过失即可永久留任，直至退休。这些职业公务员由于工作职位有长久保障，因而能够专心工作，并能够在稳定的职业性工作过程中，不断地积累经验，并得以把积累起来的经验再运用于工作实践之中，这样也就必然能够大大地提高政府的工作效能。因而，行政人员的职业化，是行政人员专业化的必要前提。
行政人员是一个独特的职业群体，承认这个群体存在的客观性，就必然会对它提出特殊的要求，对行政人员的行政行为就会作出特殊的规范。最为主要的是有利于行政人员生成职业意识，为行政人员建立起特殊的职业道德——行政道德。承认行政人员职业群体的存在，最终目的是在这个特殊的群体中建立起对公共权力公共性的信仰。
与农业社会中的身份制不同，近代社会的行政管理实际上是一种职业行为。我国改革开放后，已经建立起了公务员制度并正在使之完善。因而，公务员也逐渐开始被作为一个特定的职业群体看待。2005年4月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，并已从2006年1月1日起施行。就公务员制度而言，实际上是在法律的意义上确认了行政人员的职业化。但是，过去很长时间里，我们在理论上并未明确承认公务员是社会中一个相对独立的职业群体。相反，我们强调的是公务员与人民群众的一体性，忽视公务员相对于其他行业社会成员的职业差异性特点。理论与实践的这种背离和对立，在现实中更导致了官僚主义盛行、行政工作效率低下、公务员腐败等职务犯罪现象的产生。当前，以科学的态度看待公务员职业的角色定位以及与此相应的行政伦理道德建设问题，对于行政管理的科学化，对于依法行政乃至预防职务犯罪等，都有着重要的意义。
其实，在西方社会，承认行政人员是一个特殊的职业群体也是晚近的事情。近代社会，由于公共领域与私人领域的分离，才使行政人员以一个相对独立的群体呈现在人们面前。但是，在理论上真正把行政人员看作是一个独特的职业群体，则是在“文官制度”确立之后，特别是在公务人员职业化的条件下，人们已经无法再无视行政人员作为一个独特的职业群体的客观实在性了。
行政人员的职业特殊性首先在于这种职业的公共性。行政人员掌握着公共权力，并在公共管理的职业活动中代行这一权力。而这种公共权力来自于社会，又凌驾于社会之上，并且对几乎整个社会生活有着支配的能力。公共权力与行政人员之间的职业性联系，赋予了公共行政这一职业以特殊性，使行政人员与其他职业的从业者不同。因为，他与公共权力的这种联系为他提供了可能窃取、占有和不当使用这种权力的机会，甚至把这种权力运用来牟取私利。也就是说，公共权力是一种公共力量，而且这种公共力量是在其他任何一类职业活动中都不存在的，其他任何一类职业的从业者也都不可能像行政人员这样把自己的行为建立在公共力量之上。正是这一点突显了行政人员职业的特殊性。
特定职业的从业者自然而然地组成一个职业群体，行政人员作为掌握着公共权力的职业群体，是每日每时都受到整个社会关注的群体，在一切既有的公共行政体系中，行政人员的行政行为都是有着明确的规范和行为准则的，可以说，社会中几乎再也没有一个职业群体在行为准则和规范方面能够比行政人员这一职业群体所拥有的更为系统和完整了。按理说，行政人员的职业活动应当比任何一个职业活动都更加纯洁和健康，事实却恰恰相反。究其根源，是由于行政人员的职业群体不像其他的职业群体那样，拥有来自于这个群体的每一个个体的职业意识。我们知道，现代社会的市场经济把各种各样的职业活动都纳入到市场之中，从而赋予各种职业的从业者以强大的竞争性，迫使他们必须用很强的职业意识来承载这种压力。唯独行政管理是一种不受市场调节的职业，没有竞争的压力。所以，行政人员不可能像其他职业的从业者那样，自然而然地生成职业意识。结果是行政行为必须借助于外在的约束，才能基本满足公共行政的需要，一旦外在的约束不足时，行政行为就会蜕化为破坏公共利益的行为。因此，为了维护公共行政的公共性不受行政人员的破坏，为了保证行政行为的健康，为了促进行政人员的职业道德意识的生成，需要强调公共行政领域的特殊性，需要把行政人员作为社会整体中一个相对独立的群体突出出来。
行政人员的职业特殊性还在于这种职业是服务于公民、服务于全社会的。从政治学角度理解：“契约理论”认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约基础上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，“全心全意为人民服务”。否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。众所周知，政府机关本身并不直接创造社会财富，它们的运转和活动靠纳税人来供养。行政人员理应为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作。经济学尤其是制度经济学和公共选择理论为我们提供了另一种理解模式。经济学理论认为，政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持。按照这种理解，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。政府为公民、为社会所提供的服务必须通过行政人员的工作予以体现，行政人员职业的这种特殊性就体现在，行政人员作为公民和社会的服务者，必须正确对待手中的权力，这种权力不应成为为自己、为小集团牟取私利的工具，而应成为更好地满足公民需要、更好地服务于社会的手段。
行政人员的职业特殊性也在于这一职业的政治性和权威性。政府是国家的行政机关，在行政机关中担任公职，行使公共权力的行政人员，其专门业务就是“行政”，而公共行政活动在本质上反映和体现着国家意志的要求以及价值追求。所以，处理行政事务的行政行为也必然具有政治性的内容和特征。同时，公共行政是以国家的名义进行的、代表国家并以国家强制力为后盾的，一切管理对象，对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务。这又使行政行为具有了权威性的特征。但是，公共行政活动本身也必须依法进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。这也是以公共行政这一职业的权威性形式体现出来的。
行政人员的职业特殊性也必然会反映在对这一职业有着特殊的从业要求上。这种要求体现为法律要求和道德要求两个方面。这两个方面的要求之间又是密切联系、相辅相成的。道德是内心的“法”，属于“自律”的范畴，法律则是“他律”。对于制约行政人员的行为来讲，道德主“内”，法律主“外”；对于抑制行政人员的犯罪来说，道德治“本”，法律治“标”；道德“扬善抑恶”，法律“惩恶扬善”。行政人员在处理各种公共事务时，都必须站在政府的立场上，从法律和政策的角度来考虑和处理所面临的各种问题。遵守法律的要求是对公共行政从业人员的最基本的要求。然而，仅仅依靠法律并不能解决所有的问题。对行政人员的从业要求除了法律方面的要求外，还必须强调道德要求，需要建立起行政人员从业的行政道德标准。在行政人员道德的要求中，无私是首要的要求。行政人员只有无私才能公正，才能廉洁，才能适应公共行政的职业。否则，他的行为就会有意无意地对公共事业构成破坏。