1910年10月14日，下午4点，资政院预备国会现场，一场舌战正在上演。

大清帝国宪政改革最高机构宪政编查馆向资政院提交了《大清报律》修正案，资政院三杰之一的易宗夔留日期间研修法政，对1908年颁布的《大清报律》限制言论自由的规定早就不满，没想到宪政编查馆提交的修正案进一步规定，“损害他人名誉，不论有无事实，报纸不得登载”，清执政集团打压言论简直到了登峰造极的地步。《大清报律》修正案朗读完毕，会场简直就如一颗手雷爆炸。

《大清报律》于1908年初颁布，共计四十五条，规定报章每期出版前须送交地方行政机关或警察机关审查；禁止刊载“诋毁宫廷”、“淆乱政体”、“扰乱公安”的言论，违者“永远禁止发行”；禁止刊载“未经官报、阁钞发布的谕旨章奏”。执政者通过新闻事前审查制度完全掌控舆论，限制了言论自由。更为诡异的是，清执政集团一方面下令进行宪政改革，一方面通过立法以“诋毁宫廷”、“淆乱政体”之名拒绝舆论讨论政治改革，执政集团通过立法的形式垄断着意识形态的解释权。

“扰乱公安”更是一个口袋罪。当时各地民众对宪政改革充满激情，宪政改革激进派警告清执政集团，“朝廷若无雷霆之举动，以昭苏薄海之生机，恐人心一去不复回，国运已倾而莫挽”，各省的请愿团督请清廷执政集团“一年之内，召集国会”。面对宪政改革风潮，执政集团试图通过舆论管控来控制请愿团的影响力，按照《大清报律》的规定，只要报章报道请愿团的任何新闻，执政集团就可以“扰乱公安”之名，抓捕报馆编辑记者。

管控舆论、打压言论自由之后，各级政府官员以新政之名征收苛捐杂税，吏治腐败丛生，忍无可忍的长沙饥民发动暴动，民众高喊“抚台给我饭吃”、“把抚台拖出来杀死”的口号。以孙中山为首的革命党频繁策划刺杀、武装暴动。1910年春天，同盟会会员熊成基谋刺海军大臣载洵，汪精卫策划炸死摄政王载沣。广西镇南关、云南河口、安庆等地更是起义不断。

饥民暴动、民众起义的信息并没有登载在官报上，民营报章担心各监管衙门扣上“扰乱公安”之罪，对各地的暴动也选择性沉默。偶尔在《国民公报》、《国风报》一类发行量极小的报纸上看到梁启超等人对宪政改革的评论性文章，革命党资助的报纸只能在租界里对宪政改革冷嘲热讽。清政府主办的《政治官报》整天粉饰预备立宪形势一片大好，清执政集团的精英们整天沉溺在官报的歌功颂德之中。

《大清报律》起草阶段，清执政者限制言论自由之目的昭然若揭，“欲以极严酷之手段，虏使人民，以钳制舆论，将使舆论一线方萌之生理，因而摧残消歇。”宪政改革已经成了清执政集团最后的选择，光绪皇帝身前承诺宪政改革将是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，可是执政者通过《大清报律》掐住了舆论咽喉，“政府之言语行动，可以狂猖自恣，为所欲为，不复有人承议其后，自以为是而后快其私心”。

1910年10月7日，也就是《大清报律》修正案审议前一个星期，各省的立宪社团、商会、学会、华侨商学等社会精英阶层，联合各地咨议局代表，集体到北京上访请愿，在没有报章的舆论支持下，请愿团一路散发传单，步行到摄政王府递交请愿书，请愿书措辞激烈：“国家瓜分在即，非速开国会不能挽救。”请愿团警告摄政王载沣，今后的“请愿势不能再如前之和平”。两个请愿代表现场割肉，血洒请愿书。

四天后的1910年10月11日，革命党领袖孙中山支持于右任创办了《民立报》。于右任是个令清执政集团头疼的人，他创办的《民吁日报》整天攻击满清政府，执政集团于1909年11月19日强制查封了《民吁日报》。《民立报》在租界成立后，更是特设立《民贼小传》专栏，专门揭露各级官吏贪劣卖国，抨击清廷是“冥顽不仁之政府”，宪政改革都是骗人的把戏，公开鼓吹“战胜政府”、“改造中国”。

《民报》嘲笑国会请愿团的行动是“死灰复燃的国会热”，对于煌煌请愿潮简直就是火上浇油，清廷担心“各省绅商士庶”干预朝政，“一唱百和，肆意簧鼓”，容易引发内乱。军机大臣、庆亲王奕劻向载沣建议：解散请愿代表团，限制代表团的自由开会演说，禁止报馆刊登请愿的消息和发表评论。报道请愿的报章均以“扰乱公安”之罪严惩，警备京师的步军统领衙门对赴京请愿的代表一律“送回原籍”，“不准在京逗留”。

执政集团管控了报章舆论，民意犹如不放气的高压锅。不召开国会的宪政改革都是耍流氓，民众对执政集团越来越失望，没有舆论支持的请愿行动依然在不断扩大。天津、四川、奉天、福建等地都召开有数千人规模的会议，要求督抚代奏即开国会请愿书。10月14日，审议《大清报律》修正案的当天，河南国会请愿同志会开会，三千人在巡抚总署门前呼吁之声喧天震地，并表示“如果此次请愿无效，群起以死力争”。

愈演愈烈的请愿令清执政集团胆战心惊，清廷下令各省密探侦察代表行动，“稍有可疑，即行密拿请惩”。第一个中招的就是直隶请愿同志会会长温世霖。温世霖遭遇秘密逮捕的第二天，直隶总督陈夔龙密电朝廷，抹黑温世霖“出身微贱”，是“乡里无赖”，“擅捏会名，妄称会长”。

陈夔龙提醒清廷，温世霖“遍电各省，广肆要结”，“意图煽动，居心实不可测”。执政者大言不惭，将逮捕温世霖的行为说成是“为地方除害”。

眼睁睁地看着执政者构陷为宪政改革奔走的绅商士庶，报章界却无能为力。奉天爆发两万人大请愿过程中，报章严禁报道、评论请愿行动，一位报纸编辑断指血书大旗，请愿现场哭声震天。《大公报》只能悲伤地感叹，“报界言论自由之灵魂飞散于云霄之外……湛精烂漫之舆论，更刍狗之不若也”，《申报》也只能愤愤然地说一句，“吾国真为无舆论之国”。

1910年10月14日，报界对预备国会审议的《大清报律》修正案寄予厚望。宪政编查馆特派员、法律编纂局编修、内阁法制院副使章宗祥向议员们说明了修正案主旨，一方面修订新闻事先审查制度，事后一经检查不守规范，将依律严惩；第二方面，办理报界案件，以前均为报馆所在行政衙门，国家颁布立宪，申明司法独立，报界案件自然归司法衙门办理。

《大清报律》修正案取消了事前审查制度，同时取消了行政部门直接干预报界案件的权力，压缩了公权力管控舆论的权力。议员们对《大清报律》的言论自由管控问题没有得到实质性改变相当失望，请愿一类事关宪政改革的新闻、评论，报章依然严禁刊登，一旦查获违规者，执政者可以以“诋毁宫廷”、“淆乱政体”、“扰乱公安”之名，对办报之人进行严惩。

更令报界失望的是《大清报律》修正案对言论的管控更加严厉。因为修正案第十一条规定，“损害他人名誉，不论有无事实，报纸不得登载”，此规定意味着报章不能刊登批评宫廷、政体的文章，对于批评各级官员的文章也不能刊登。这一条简直就是一个新的口袋罪，以《民立报》为首专门扒粪官员劣迹的报纸，执政者完全可以以此罪打击报馆。

“中国官吏行为之贪污，人民性质之卑下，数年来少有进步，全赖此报纸之监督以救正之。”修正案以维护个人名誉之名，进一步限制了舆论监督，易宗夔抛出了上海道台蔡乃煌挪用公款给钱庄炒股，最终因橡胶股票危机引发全国性恐慌案。易宗夔质问：“若谓关人名誉之事不宜登载，蔡乃煌侵蚀公款牵动全国经济界之恐慌，实在可恶，若禁报纸登载，其何以儆奸慝而伸舆论？”“费有关于名誉，谁乐为此报纸所载？通盘无关人名誉之事，又焉用此？”议员汪龙光认为报纸就是追逐热点的，如果通篇都是不咸不淡的官样文章，没有人关注的。如果按照修正案第十一条管理，“办报之人日日在监禁之中，时时有罚金之事”，如此一来，报章的舆论监督功能丧失殆尽，“凡报馆言论原以主张公道激浊扬清为天职，若加以如此钳制，则报馆无置喙之地矣”。

章宗祥是日本帝国大学法学高才生，主持立宪相关律法的制定、修订工作，是资政院公认的“四金刚”之一，他介绍说《大清报律》是依据日本报律所修订。罗杰议员立即援引日本报律质问章宗祥：“日本《报律》第二十五条略云，新闻纸记载事项以诽谤控诉者，除涉于私行者外，被告人可免其诽谤之罪，只分别私行、公行，未尝一律禁止。修正案第十一条所指是否分别公行、私行，抑不论公私一律禁止？”

章宗祥的下属、日本法政大学高才生、内阁法制院编纂、宪政编查馆特派员顾鼇接过罗杰议员的话辩解道，“名誉为立身处世之要端，妄加损害，实与伤害生命自由无异”，私事专指个人私行，范围为“以他人不能告发者为限”，如果要刊登，报纸一定要证明其为公益起见。对于他人告发者的限度，顾鼇没有给出一个权威的司法解释，只是说了一句“非本日初读时之所有事”敷衍了事。

顾鼇的解释令议员们相当不满，因为顾鼇在解释的时候还恐吓说，日本《新闻纸法》对修正案第十一条规定的情形可不是《报律》惩处那么简单，只要触及报律中这样的规定，那是要受到《刑法》制裁的，同《大清律》奸发隐私之罪。吴赐龄议员嘲笑顾鼇的解释，“损害名誉不能有物事实，被害人告诉即论罪，则是使报馆立于必败之地”。

宫廷、政府、官员都通过报律完美地保护起来，执政者对言论自由的控制还没有停止。《大清报律》修正案第十二条规定，“谕旨章奏及一切公文电报，关系秘密未经公布者，报纸不得登载”。文龢议员质问顾鼇：“是否凡系未经公布者，皆认为关系秘密，不得登载？抑或凡系未经公布者，虽非认为关系秘密，亦不得登载？”

顾鼇解释说，关系秘密者专就“未经公布以前而又关系秘密者为范围”，至于如何分别已未公布及是关系秘密，则应以现行法令所规定，或各衙门通行惯例为准，“各衙门一切公文或电报，在未经标发以前，即系未经公布，即是应当秘密”。文龢反驳说，此条最终解释权在各衙门，各衙门完全根据自己的需要，“视为秘密者而不秘密，不应视为秘密者而却秘密者，公布与否，无一定准”。

吴赐龄批评宪政编查馆无知：“报馆机关全在访员，而报馆价值全在登载新闻，所以访员能闻人所未闻，方为可贵。至于政府秘密事情，应该自守秘密，不能使报馆不调查。”议员们担心各衙门以泄密罪打压一切不利于政府、官吏的新闻报道，联系到修正案的第十一条，无论是政府，还是个人，只要报道对象控告，无论报道真实性如何，报馆都将受到律法严惩。报馆必将失去舆论监督功能，成为执政者鼓吹的喉舌。

“政府修正本律之主旨，无非为便于实行起见，一面在于限制不正当之言论，一面即在保护正当之言论，而有希望报纸发达之意。”身为内阁法制院的二把手，章宗祥从日本归国后，深受爱新觉罗皇族厚恩，在肃亲王善耆的举荐下，朝廷赐章宗祥“进士出身”，庆亲王奕劻将章宗祥调入宪政编查馆，章宗祥在律法制定方面自然站在清执政集团一边。

在国会审议现场，章宗祥“深冀”议员“诸君协赞”《大清报律》修正案，“俾得早日施行”。

吴赐龄批评宪政编查馆拿出的《大清报律》修正案一旦施行，实为“取缔本国报馆，为摧残舆论之计”。吴赐龄痛心疾首地说，“在外国报纸不能取缔”，《大清报律》修正案通过实施只能“令外国报纸日形发达，而中国报纸受多方钳制，令通国舆论机关无以自存，必争设立于各租界而后快”，最终的局面是“中国舆论在境内不可自由，在外国可以自由”。

《大清报律》修正案在10月14日引发的国会辩论一直持续到11月17日。宪政编查馆特派员顾鼇在11月17日国会辩论现场反驳了吴赐龄的说法：“诸君之意，颇以为政府限制报馆言论为疑，殊不知限制的要点只有两端，第一是国家政务，第二是个人名誉。”顾鼇特别强调：“关于国家政务者，有时应守秘密主义，若报馆于外交、军事有关事件，自由宣泄，毫无限制，与国家安宁秩序有种种之伤害，是以不能不各付以制裁。”

作为执政集团的特派员，顾鼇将言论自由同军事、外交挂钩，自然是一个堵住悠悠众口的最佳理由，凡是有关政务者，各衙门都可以机密管控舆论。易宗夔当即反驳了顾鼇之说：“据政府特派员所说，是对于政务上有个限制报馆的意思，但是中国现在有很多的政务上事情，有本国人不知道而外国报馆已登载，如此看来，这个限制无从限制。”

议员雷奋质问顾鼇：“试问报馆于国家有什么好处？若于国家有好处，一定要想个法子保护；若于国家有害处，就不必定这个《大清报律》。当初定《大清报律》的时候，一定知道报馆于国家很有利益的，既以为有利益，若是拿监禁处置这一班人，是非常不妥的。”雷奋嘲笑《大清报律》限制报馆种种条文，很显然“国家苟不欲有报馆”，如此一来“禁止之可也，何用《大清报律》”？

宪政改革是清执政集团唯一的选择，报纸是开民智、促发展的舆论媒介，宪政编查馆向摄政王提交的一份报告称：“报纸之启迪新机，策励社会，俨握文明进行之枢纽也。”执政集团为了彰显改革信心，各衙门甚至在司法审判、咨议局和资政院会议、军事演习等重要活动都允许记者参加，有些还为记者设有专席。广东巡警总局特邀记者每周一次列席巡官会议，以谋求社会的信任和报界的监督。

出洋考察宪政的执政精英们相当清楚，新闻自由可以推动民主与宪政发展，更是衡量民主与宪政发展程度的重要尺度，革命党一直嘲笑清廷推动的宪政改革是骗人的把戏，可一旦放开报禁，整个社会将失去控制。无论是通过宪政改革完成清执政集团的转型，还是维护清政权的稳定，执政集团都不会粗暴地关闭报馆。将舆论关进权力的笼子里是最佳的选择，律法是最完美的实现通道。

国会现场紧张辩论之时，《国民公报》为首的七家及北京报界代表朱淇的陈情书送抵资政院，对《大清报律》修正案中进一步通过名誉问题限制报馆言论提出抗议。顾鼇态度强硬：“报馆固是言论机关，然于私人名誉可以任意损害，究为法律所不许。”尤其是报馆“若借口公益损人名誉，则一般国民之名誉权皆立于危险之地”。

易宗夔赞成“立宪国民对于个人名誉”要“竭力保全”，但是修正案中“损害他人名誉”之语没有标准，“如此规定，将来报纸一句话都不能说”。议员们担心名誉罪成了各衙门官员的护身符，对揭露官吏恶行的报馆进行打击报复。易宗夔提出修正案苛刻限制报馆，“将使全国主持舆论的人都要禁在囹圄之中了”。

经过激烈的交锋，清执政集团同意删掉《大清报律》修正案第十一条中“无论有无事实之语”，对第十二条中“关系秘密”进行司法解释，限定了各衙门关于秘密的范围。对于“淆乱政体”，清执政集团把控了意识形态解释权，宪政编查馆特派员向议员们进行了司法解释，光绪皇帝时期就已经明确大清帝国将推行君主立宪政体，凡是报纸登载主张专制政体、非君主立宪政体之说，都是“淆乱政体”。

报界对修正案依然不满，因为出版、言论、集会三大自由是万国宪法共同遵守的通例。1903年，慈禧太后下令杖毙泄露外交机密的记者沈荩后，舆论一度风声鹤唳。光绪皇帝签署宪政改革命令后，民众一度寄望执政者依法行政，因为“各国因专制而立宪”，“以报馆监督政府”。无论是《大清报律》，还是现在的修正案，人们看到了“中国反以政府监督报馆”，“因立宪而专制”的宪政画皮。

新闻的自由度是民主与专制的试金石，凡是设定自己是天下苍生的代表和睿智公正化身的统治者，新闻媒体只是政治统治的工具。美国总统杰斐逊认为：“我们的第一个目标应该是使所有通往真理的道路为人类开放。迄今为止所找到的最有效的道路就是新闻自由。因此，那些怕自己的行为被调查的人第一件事就是把这条路封起来。”

预备国会现场，宪政编查馆的特派员极力为执政集团寻找各种限制新闻自由的理由，正如马克思嘲笑普鲁士限制言论自由那样：“我是一个幽默家，可是法律却命令我用严肃的笔调。我是一个激情的人，可是法律却指定我用谦逊的风格。没有色彩就是这自由唯一许可的色彩。”已经丧失国家公信力，处于国家政治失控状态的清廷，只能通过舆论控制来掩盖激化的社会矛盾，粉饰脆弱的江山。

预备国会激烈交锋新闻自由背后，是各种政治力量的激烈冲突，正因为这种政治冲突出现的政治裂缝给新闻提供了发展机遇。1911年2月颁布的《钦定报律》中，新闻审查制度依然是报馆头上的一把利剑。历史没有给清廷实现宪政的时间，随后的袁世凯执掌的北洋政府则告诉世人，宪政在中国没有真正实现，统一的强有力国家政权不会给新闻自由任何的发展空间。 NWTJNRc2ns0XYTu5NlL98Hi7N6h4gYD8HzGS2F0wTvfyoFSpwa0c5ZlDv7wL2qUH