“今人之见夫世界各大国船坚炮利，财富兵雄，以为自强之根本在此矣，而不知实由民德、民智之完备与民力之坚强，万众固结如山岳之不可摇撼，乃为根本中之根本耳。”1910年10月14日下午1点40分，资政院预备国会现场，学部尚书唐景崇站在议台上铿锵有力地向全体议员就教育改革作主旨说明。唐景崇早在江苏学政任上时，向清执政集团奏陈预备立宪时就提出，“必教育普及，而宪法乃有树立之时”。

教育是一个大问题。

摄政王载沣以宣统皇帝之名，紧急调整了资政院预备国会天字一号议案后，学部提交的《地方学务章程》成了预备国会的二号议案。现在宪政改革呼声日隆，速开国会请愿团的激进分子“拔刀剖腹，以明心迹”，清执政集团一身冷汗，“天下之变岌岌哉”。一直通过八股科举选拔人才的执政者发现，八股文士皆“贪微末膏火”之辈，宪政改革谁堪大任？

教育是令中国执政者最头疼的问题。春秋战国百花齐放，三教九流争雄。秦始皇天下一统，焚书坑儒，孔夫子那样招徕三千弟子的盛况一去不复，甚至会被扣上聚众扰乱公共秩序安全的罪名。到了汉代，孔夫子倡兴的儒家学说被推崇为官学文化代表。到了唐朝，儒家学说以“修身、齐家、治国、平天下”为最高理想的科举制成了执政者选拔人才主要渠道，社会精英深陷八股仕途，成为执政者的附庸。

“科场之文，万啄相因，词可猎而取，貌可拟而肖，坊间课本，如山如海。”大清“第一清流”龚自珍曾经在宗人府工作，这位进士出身的文人看惯了清执政集团的腐败，在中进士十年后的四十八岁愤然辞官，对科举制度选拔庸碌人才相当失望：“四书文禄士，五百年矣，士禄于四书文，数万辈亦，既穷既极。”

执政者们为了束缚思想活跃的知识分子，他们将儒家学说忠君思想提到核心高度，通过科举考试的方式给知识分子戴上思想的枷锁。社会精英们一旦接受执政者固化的八股教育，立即产生通向仕途的强烈愿望。

进士出身的淮军集团领袖、一直试图通过经济改革来推动局部政治改革的李鸿章，在改革试点过程中发现人才奇缺，寒窗苦读的八股文士只是“小楷试帖，太蹈虚饰”，遍布全国的书院“甚非养人才之道”。书院一直是科举状元的摇篮，清入关后大兴文字狱，书院早已失去了宋明时代讲学论道的功能，沦为科举的附庸，“所科皆八股试帖之业”，“所延多庸陋之师”，书院的学生唯功名是图。剿灭太平军后，满清江山已是满目疮痍，执政精英们试图通过经济改革来永固江山，以李鸿章为首的改革派提出，“造就人才”“实为中国自强根本”，革新教育，乃“当务之急”。

甲午海战，现代化的北洋舰队毁于一旦，《马关条约》两亿两白银赔款让李鸿章成了千夫所指的对象，民众一度对改革失去了信心。同样进士出身的康有为将李鸿章痛骂一番后，理性地向光绪皇帝进谏，“挽世变在人才”，“泰西之所以富强，不在炮械军兵，而在务理劝学”，“才智之民多则国强，才智之民少则国弱”。在戊戌变法期间，提出教育体制改革，主张废除科举，创办新学。

康有为的主张在百日维新之后成为书院内的笑料。全国各地的书院犹如一张网，那些“庸陋之师”的门生遍布整个大清官场，废科举简直就是断了“庸陋之师”的活路。在“庸陋之师”的眼中，康有为简直就是一个离经叛道之徒，从书院走出来的举人、进士们岂能眼睁睁地看着锻造他们锦绣前程的书院关门？岂能旁观抚育他们走上仕途的恩师失业？

书院一直是清教育改革整顿的对象，可是“庸陋之师”们的关系网令整顿举步维艰。到了1900年，儒家学说未能阻止八国联军攻占北京，光绪皇帝同慈禧太后一路仓皇西逃，清执政集团的精英们真正意识到：“中国不贫于财而贫于人才，不弱于兵而弱于志气。人才之贫，由于见闻不广，学业不实；志气之弱，由于苟安者无履危救亡之远谋，自足者无发愤好学之果力，保邦致治，非人无由。”

1901年1月29日，逃往西安的慈禧太后顿悟，以光绪皇帝之名发布新政上谕：为政之道，首在得人，况值时局艰危，尤应破格求才，以资治理。教育之兴废，为国家强弱所由系，教育之良否，为人民智昧所由分，东西各国莫不注重教育，合力通筹，以立强国智民之本。故“学堂最为新政大端”，清执政集团已经将教育提高到治国、强国之本的高度。

清执政集团最高层的改革上谕令全国欢呼雀跃，甚至流亡日本的戊戌通缉要犯梁启超都兴奋莫名，“言自强于今日，以开民智为第一义”。

开民智势必要推广教育，作为儒家学说传播的重要渠道，新式学堂取代传统书院成为必然，清廷下令：“除京师已设大学堂，应行切实整顿外，着各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂，并多设蒙养学堂。”

教育改革是新政一等要务，管学大臣张百熙主持拟定了学制系统文件共六件，光绪皇帝签署命令后统一以《钦定学堂章程》颁布。学制主系列划分为三段：第一阶段为七年初等教育，宗旨“在授以道德知识及一切有益身体之事”；第二阶段为四年中等教育；第三阶段为高等教育。

不算大学院，张百熙制定的整个学制年限长二十年。课程设置方面除了修身、格致，增加了算学、物理、化学、外语等课程。其中传统课程占比为百分之二十五，新学为百分之七十五。

教育新政一出，可怜的中央没有制定教育经费预算，地方督抚们只将书院换了一块招牌，对学堂没有任何实质性的改变，他们向中央的解释是“通省学堂同时并举，财力或有不逮”。当时新任直隶总督的袁世凯是个改革的积极分子，他向北京提交一份开设大学堂的报告，直言“以今日世变之殷，时艰之亟，将欲得人以佐治，必须兴学以培才”，他下令将泺源书院改制为山东大学堂。

书院改制成为大学堂最大的问题是生源、资金、师资问题。袁世凯在山东大学堂搞创新，先办相当于州县之小学堂的备斋和相当于中学堂的正斋，条件成熟后再设专门之学的专斋。各省纷纷仿效袁世凯的改革模式，可是告老还乡的翰林院侍讲王先谦很快发现问题，教育新政未及平民百姓子弟，以致“父兄失教，子弟荒嬉者，殆不可以数计”。王先谦担心教育的不公平将成为“中国之大患”。

清执政集团推行的教育行政目的是开民智，富国强兵，可是各地督抚们以经费问题同中央的改革进行对抗，教育的不公平导致“愚民沉梦之酣”，令执政者“顾此岂岂割心沉痛”。不少改革志士也是相当悲愤：“实行新政要在民气新，民气新必自教育发达始，现于近日俄之胜，是可司教育效果，惜财政困难，学生未能遍布，顽固之民反而震撼之，是尤不可无权变开通之法，以辅学堂之不足。”

王先谦在湘军做幕僚期间考中进士，经常给光绪皇帝讲课，受皇命主持云南、江西、浙江三省乡试，后出任江苏学政，对地方教育颇有研究。面对教育新政出现的问题，王先谦提出地方政府在兴办学堂之时，“用少数之经费，施切实之教法”，“然后推挤各属”，对贫困“凡及岁儿童，皆令便宜就学”，“总期费少效多，大众闻风刑期，以渐达西国所称无人不读书识字之目的”。

王先谦的建议很快得到清执政集团的注意。1905年2月，学部向朝廷陈奏：“考各国学制，大别有二：曰专门。曰普通。而普通尤为各国所注重，普通云者，不在造就少数之人才，而在造就多数之国民。”唐景崇在江苏学政任上给慈禧太后陈奏：“国家者，国民之所积而成也。”

国民对于遭受数百年奴役的大清老百姓来说，是一个奢侈而又崇高的称谓，满蒙执政集团能将老百姓待之以国民，普及教育，将是执政集团重塑公信力之良策。

儒家学说成为王道驭人精髓，“忠君”、“尊孔”的儒教已经政教合一，一旦教育核心从求仕主义转向国民主义，推广至所有的国民，士绅精英阶层在社会中的尊崇垄断地位将不复存在。清执政集团的改革派相当清楚，要想国民革士大夫观念，推行新学，没有强有力的行政命令难以执行。光绪皇帝在世时下令将“忠君，尊孔，尚公，尚武，尚实”的钦定教育宗旨“颁示天下”，“悬之京外学堂”，以示朝廷新政图振之决心。

1906年，清廷派出五大臣出洋考察宪政，宪政考察团回国后汇报，欧美各国之所以“国势隆盛者，无不由于普及教育之功”，“所以上下通信，共图治理者，殆由教育普及”。在王先谦的普及教育建议后，考察团建议清廷在全国推行小学义务教育，学习各国实行强迫教育。政府提出，“设立学堂者，并非专为储才，乃以开通民智为主，使人人获有普及之教育，且有普通之知能”。

张之洞坐镇武汉遥持朝政，在教育改革方面是个典型的激进派。张之洞被清廷召至京城主持教育改革，他主持重新拟定的《奏定学堂章程》规定，蒙养院招收三至七岁幼儿，初等小学堂为强迫教育阶段，儿童七岁进入学龄期后，理应一律进入，“使邑无不学之户，家无不学之童”，“以启其人生应有之知识，立其明伦理爱国家之根基，并调护儿童身体，令其发育为宗旨”。

《奏定学堂章程》将学前幼儿教育写入国家规划，开中国教育之先河。为了避免贫苦老百姓拒绝将幼童送进学堂，张之洞在这部具有法律意义的学制章程中规定：“初等小学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育。东西各国政令，凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育。盖深知立国之本，全在于此。”

张之洞激进地推广强迫教育，让“教育非徒为上等社会而设者，必使负贩之夫，贾竖之子皆系学堂卒业之学生”，真正做到“学校者，陶铸全体国民得实地之生活而设者也”。“强迫教育为各国所公认，良以国民为国家之命脉，舍此即无以自立”。唐景崇在预备国会现场再次强调，“小学之所以最急者，以国家之发达系于国民”，“盖国家者，国民之所积而成也”，大清帝国进行宪政改革，“欲其与列强相抗，无一不须普通必要之道德知识，即无一不须受小学教育”。

清执政集团将普及国民教育当成是一场规模空前的“忠君爱国”运动，宪政改革派将国民教育当成是立宪之基石。可是遭受百年奴役的大清老百姓，在清执政集团的眼中只是会说话的奴才，毫无国民意识。法国政论家约瑟夫·塞亚斯主张的“所谓国民便是生活在同一宪法下作为立法代议机构主权代表的人们共同体”。将奴才改造成国民，“国民普及教育，所以造成立宪资格”。

张之洞推行激进教育，期待的就是宪法“树立之时”。

学部向预备国会提交《地方学务章程》议案时，摄政王已经收到了速开国会请愿团的血书。清执政集团的精英们早意识到，“欲改宪法而无国民参政之知识，则法万不能成立，欲兴实业而无普通必须之科学，则实业万不能完善，欲立地方自制而无东西洋公民之资格，则凡百事业决不能担当责任”，“倘以此无知识之国民强纳”于宪政改革，“纵不丛刖足适履之弊，将难免夏虫语冰之讥”。

革命党一直攻击清廷的宪政改革虚伪，因为中国官本位的精英教育体制导致民众的皇权观根深蒂固，绝大多数国民对公共事务漠不关心，国民没有参政之知识，宪政就成了小众精英阶层新的政治垄断游戏。中央推行系统的教育改革，“教育既遍，国民胥智，政治上之知识，皆磅礴于人人之脑中，而后自治之能力，随在可以发挥，以之充议员之选，闻国家之事，其恢恢乎游刃有余矣”。

光绪皇帝签署预备立宪命令后，为了普及国民的知识，尤其是贫寒及年长之国民的知识，主政学部的唐景崇奏准公布了《简易识字章程》，要求各地在原来各级官立、公立、私立学堂中附设学塾，其基本目标是扫盲，主要对象为“贫寒无力入学之子弟及年长失学之人”，“学生一律不收学费，其毕业年限为三年以下，一年以上，其授课时间定位每日三时或二时”。

议员们对学部推动义务教育很是赞成，不过雷奋议员对初等小学的如何办法提出了质疑。从1902年张百熙提出的7年制免费义务教育，到1905年张之洞提出的小学强迫教育，初等小学的政策看上去总是高瞻远瞩，可是学部对于“各省初等小学如何法办甚少调查”，学部在1909年曾派出调查员，“然所派之人寥寥无几”，“终系敷衍了局”。雷奋质问唐景崇，初等小学作为普及国民知识的教育，为何办理中高等考试的官员多于初等小学政务的官员？

在雷奋看来，《地方学务章程》将初等小学作为最急学务，可是学部设置的负责各省师范考试的普通司、调各省高等学堂与实业学堂到京考试的专门司“异常忙冗”。“既然学部所办多系考试，凡学生自初等小学起都无他项思想。”雷奋担心国家大量推广义务教育不是为国民知识普及，而是“其父兄使其子弟读书，其宗旨在毕业后，必须使彼入中等及高等学堂，然后可以达其奖励之目的”。

学部为了鼓励国民放弃官本位的陈腐观念，教师们经常在课堂上宣传：“实业振兴则不必营谋官吏，而足以自立，试观世界富强之国，其实业家之养尊处优，皆有笑傲王侯之慨，则求仕主义必轻。”有教师鼓励学生放弃士大夫的出身、官本位思想：“鄙人窃以一言敬告学生曰，既具健全之身体，普通之知识则任选一业，皆足以自立，又何必争此不足轻重之出身。”

口头的奖励不足以令国民迷恋升学考试。学部从1902年开始推出了一系列的奖励机制。如中学堂毕业考列最优等、优等、中等者，均准保送升入高等学堂、优级师范学堂、高等实业学堂，以保证为上一级学校提供生源。升入以上三种学堂之中学毕业生，最优等作为拔贡，优等作为优贡，中等作为岁贡等等。优等师范生还可以授予举人，国家统一分配工作，各部司优先录用优等生。

留学生是晚清宪政改革的生力军，同教育新政的奖励有莫大的关系。1908年1月23日，宪政编查馆、学部制定的《游学毕业生廷试录用章程》规定：凡在外国高等以上学堂之毕业生，经学部考验合格，奉旨赏给进士、举人出身，然后每年在保和殿举行廷试一次。学部的考试是一种“资格考试”，仅授予出身，不授官职。廷试则为“入官考试”，参加廷试后，即可根据不同的等级授予翰林院编修、检讨、内阁中书、知县等官职。

“如果因学堂有一定奖励，然后使子弟读书，实于国家普及教育之宗旨大相甚远。”雷奋担心，“即或将来可以教育普及，而各人均有希望奖励之心，如此人才亦复有何用处？”不少留学生就是冲着奖励而读书，这种不科学的奖励与追求奖励的冲动后患无穷。有一位留学生归国后感叹：“我们归国所得的待遇，直同被褫夺了国籍的罪犯。上岸之后，即由士兵一队押解入上海县城，安置于一所破旧不堪、久无人踪的书院里，直蛮荒野人之不若。”

教育奖励可以刺激国民的求知欲望，可是清廷的人才思维依然停留在科举时代，对优等生的奖励依然是举人、进士这种科举出身的头衔，相反，对归国的留学生所拥有的海外学位代表着什么，学部没有一个客观的认定标准，更没有一个对应的人才使用出口，导致不少的留学生载誉而归，上岸却成了海归弃儿，造成国家教育资源的极大浪费。更严重的是，不少留学生在海外时，思想逐渐开化，他们对革命党的主张有一个全新的认识，一旦归国得不到妥善安置，留学生很容易成为革命党在国内的新生力量。

清执政集团期冀国民通过教育普及后：“君民一体，爱国即以保家；正学昌明，冀教乃以扶世。人人有合群之心力，而公德以昭；人人有振武之精神，而自强可恃。各讲求农工商各科实业，物无弃材，地无遗利，期有益于国计民生；庶几风俗淳厚，人才众多，何患不日臻上理。”很显然，在国民对教育的认识、教育奖励的刺激、国家人才分配机制未健全之前，教育的功利性会严重影响教育改革的执行。

在彭占元议员看来，教育新政是宪政之基石，学部在制定《地方学务章程》时过于理想化，“为全国谋普及教育”，章程规定“地方自治公款三年以后再行拨还”给学校。地方自治刚刚开始，地方国民教育本是地方政府分内之事，可是各地官员会以财政紧张为由继续推诿，甚至会以教育的名义“互为支用”。彭占元怀疑的理由是，“学部设立已八年之久，而所办之事，似觉甚难”。除了地方政府对普及教育不积极外，各省师资力量不足，导致学部章程“不过一纸虚文而已”，将来“中国前途何堪设想？”

科举废除之后，举人、进士一类的出身没有了，为了解决师资力量问题，学部再出新招。各省会城市设立师范传习所，明确规定“师范学堂所有各费一律免收”。免费是有代价的，对于初级和优级师范学堂毕业的学生，有义务效力的最低年限，在此年限内“不准私自应聘他往并营谋他事”，如果年限期满后仍愿充当教员，则给予奖励，“如更充当年久，积有资劳者，从优奖励”。

对于地方政府拖欠学务费用问题，汪荣宝议员提出了一个解决办法，“将议决权与执行权分开，所有地方学务均归自治机关议决”，执行权保留在地方政府手上，一旦发生地方政府官员拖延划拨教育经费、教育管理失责，地方自治机构均可以进行弹劾。学部侍郎李家驹无奈地感叹，现在国家在教育方面的法律甚少，“命令的居多”，现在国家“既注重地方教育，即不能不以地方学务章程为要图。盖必养成地方自治之能力，始可达教育普及之目的”。

李家驹希望预备国会能够审议通过《地方学务章程》，将其上升成为一种法律，“则学务应该据此为标准”，才能“随时修改他项之法令”，避免敕令、省令、训令以及各种规章制度“有所违异”。经过长时间的讨论，预备议会最终审议通过了《地方学务章程》。担心学部擅用法规修改之权，陶镕议员警告学部官员，对于法律法规一定要“慎重修订”，“以垂久远”，“万不可朝令夕改，失国民之信用”。

《地方学务章程》作为中国第一部通过预备国会审议的教育法律，

标志着教育体制开始由人治管理向法治管理转化。更为重要的是，将孔夫子请下神坛，教育不再是执政者选拔奴才的唯一中介，读书人“皆有笑傲王侯之概”，经世致用的多元化教育成为主流。遗憾的是，宪政没有真正推行之时，执政者掌握着教育的决策权，无论他们推行多么激进的教育改革，维护专制政权的宗法洗脑教育总是占据着教育宗旨的核心地位。 BEomHW1/WkUrMpH6kHXPnOyD0SFL6aw8Arf07FWX5yb5f9x+aam4eKKCjoYu81WY