前言

部分行业产能过剩矛盾突出是近年来我国经济发展过程中出现的重要问题。2011年下半年以来，随着我国经济增速回落，规模以上工业企业利润率明显下降，企业亏损面逐步扩大，产能过剩矛盾的范围和程度进一步扩展。为此，2012年12月的中央经济工作会议提出把化解产能过剩矛盾作为调整产业结构的工作重点；2013年10月，国务院出台了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》；十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“建立健全防范和化解产能过剩长效机制”；2013年12月的中央经济工作会议提出要“坚定不移化解产能过剩，不折不扣执行好中央化解产能过剩的决策部署”。这些既体现了中央对化解产能过剩的高度重视，也说明了产能过剩问题的复杂性。

化解产能过剩问题的复杂首先在于产生原因的多样性。与其他国家相比，我国的产能过剩问题有其独特的发展阶段、体制机制和发展方式的原因。从发展阶段看，改革开放以来，特别是本世纪以来，中国处于快速增长的追赶阶段，高速经济增长带来了广泛的投资机会和丰厚的投资回报，吸引了各类资本不断扩大投资，甚至在部分行业形成了过度投资的“潮涌现象”，这是引发产能过剩的市场因素。从体制机制看，我国的地方政府间分权竞争引导了地区之间竞相发展的良好局面，同时也诱发了过度投资的冲动；在国际金融危机时，有些宏观调控措施力度过大，给企业造成了需求快速增长的错误信号；另外，产业政策之间以及与其他政策的矛盾和冲突也使化解产能过剩的努力成效不大。从发展方式看，我国的粗放式增长模式仍然没有根本改变，企业面对市场需求增长，更多依靠规模扩张，而不是效率提高，也导致许多行业产能日益扩大。

虽然产能过剩现象是普遍存在的，但各行业产能过剩的程度有很大差别，也有不少行业产能过剩矛盾并不突出，例如家电、服装等。根据我们的分析，当前产能过剩矛盾突出的主要是三类行业：一是地方政府重点招商引资且产品同质化程度高的重化工业，如钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业；二是受到过多政策优惠的战略性新兴产业，如风电设备制造、多晶硅、光伏电池等，尤其典型的是光伏行业；三是由于国内或国外原因市场需求骤降的行业，如船舶和光伏行业。

产能过剩已经对我国经济发展造成了较为严重的危害，并且仍存在潜在的风险，主要体现在三个方面。一是存在产能过剩进一步发展且集中爆发的风险。由于前几年的大规模投资，许多行业的产能仍然处于快速增长过程中。如钢铁行业在建产能约1.5亿t，水泥行业约5.6亿t，电解铝约1000万t，平板玻璃约1.23亿重量箱。如果算上新增产能，所有行业的产能利用率都将大大下降。与此同时，由于中国经济发展已经到了一个相对更高的阶段，服务业对经济增长的贡献已经超过工业，许多重化工行业发展的峰值即将临近。所以，如果不超前进行过剩产能化解，推进结构调整和转型升级，若干年后可能会出现产能过剩矛盾进一步扩展，导致各种问题集中爆发和经济“硬着陆”的风险。二是持续产能过剩可能导致企业恶性竞争，效益下降，甚至出现大面积倒闭破产的经济社会风险。从2013年以来的情况判断，虽然目前尚不会出现大规模的企业破产倒闭情况，但一些行业如钢铁、化工、煤炭等潜在的问题已经越来越大。三是产能过剩会导致风险的积聚和市场秩序恶化。一方面，在实体经济领域，大量低效率的企业由于政策优惠、地方保护等原因不能及时退出市场，优质企业无法公平地参与市场竞争，在产能过剩背景下有可能出现“劣币驱逐良币”的后果，破坏实体经济正常的市场结构和秩序。另一方面，一些产能过剩行业短时间内不会出现企业退出、人员失业等问题，在某种程度上是由于企业（主要是地方国有企业）承担了相应责任。这些大企业“拆东墙补西墙”，利用盈利业务补贴落后产能，将经济社会风险内部化。这种做法只是在一段时期内掩盖了产能过剩可能引发的经济社会风险，但企业的运营风险却在不断累积。在一定意义上，产能过剩就是“实体经济领域中的泡沫”，表面看，实体企业在正常运营，其实是在“泡沫”中获利。一旦泡沫破灭，会形成巨大的系统性风险，给整个社会经济发展造成严重的负面影响。

基于目前的认识，虽然化解产能过剩的根本在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，但政府绝不是可以“无为而治”，必须“更好地发挥作用”。政府的主要作用是创造条件让市场更好地发挥作用，特别是纠正以往由于体制机制因素诱发的产能过剩现象。

从短期看，化解产能过剩的重点在于两个方面：一是要进一步完善和落实中央“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”政策；二是要建立和完善企业退出的政策体系。应该主要通过设立并严格执行环保节能和质量标准的方法让不达标的企业退出市场；通过消除各地区、各行业不合理的优惠政策，促进公平竞争的方法让优秀企业脱颖而出，让没有竞争力的企业被市场淘汰；通过完善企业退出制度，发挥社会对破产企业的兜底扶助，减少企业退出的成本；应该尽量少用直接制定压减产能任务这样的行政手段。

从长期看，关键在于以深化改革为突破口，构建防范和化解产能过剩的长效机制。当前重要的是要落实十八届三中全会关于建立公平、开放透明市场规则的要求，特别是其中“实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为”的决定，引导地方政府主要通过改善服务，加强市场软环境建设，而不是通过优惠来促进经济增长。同时，要加快推进公共资源配置的市场化，进一步理顺政企关系、政资关系，转变政府职能，完善考核评价体系，等等。

本书是国务院发展研究中心课题组历时一年时间的研究成果。在调查研究过程中，得到了河北省、河南省、江苏省、上海市、浙江省政府研究室、发展研究中心等单位，钢铁、建材、有色、船舶、光伏等行业协会以及100余家企业的大力协助，在此由衷地表示感谢。

本书难免存在缺点甚至错误之处，我们诚恳地希望各位读者批评指正。

张军扩　赵昌文
2014年4月