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水泥行业出现产能严重过剩受发展阶段、发展理念和体制机制等多种因素的影响。在加快推进工业化、城镇化的发展阶段，市场需求快速增长，水泥企业对市场预期过于乐观，盲目投资，加剧了产能扩张，随着需求趋缓，供过于求矛盾凸显；有竞争水平因素，行业无序竞争、重复建设严重；有地方政府导向因素，过于追求发展速度，过分倚重投资拉动，通过廉价供地、税收减免、低价配置资源等方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张等。调研中，政策因素和技术经济因素是产能过剩的主要原因。
国发2009年38号文件《关于遏制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展若干意见的函》后，地方政府为赶政策“末班车”，纷纷“突击批”水泥建设项目。自38号文生效后，截至2012年年底，全国新建生产线629条，在不到3年时间里，新建生产线数量占到过去存量的63％，占全部生产线数量的38.4％。新型干法生产线截至2012年年底已经多达1638条（见表3-1）。
调研中企业普遍反映国发38号文后，尽管国家发改委有严控水泥投资的政策，但地方政府存在变相核准水泥项目的对策。据调研企业反映：有的地方政府通过“造假批”方式修改水泥项目批准日期至国发38号文生效执行日期前；有的地方政府不落实、不执行38号文要求的一系列遏制水泥产能扩张的政策，相反，继续通过各种非市场化因素的优惠条件（包括能源优惠价、土地等）招商引资，鼓励水泥行业的投资行为，以提高地方GDP，增加财政收入，增加就业。
水泥行业的有限运输经济半径产业特性，直接决定了水泥竞争的区域性特征。区域竞争表现为区域间主导企业的竞争以及区域内价格相对稳定，从而避免了区域内的恶性竞争和价格战，保证了区域内企业的利润。如表3-3所示，2009年以前水泥行业整体销售利润率一直处于较稳定水平。而另一方面，水泥行业的进入门槛已经大幅降低。2000年，2000t水泥生产线需要投资8亿元人民币，项目建设周期需要3年，项目调试半年；到2013年，相同规模的生产线仅需要投资2亿～3亿元，项目建设周期也缩短为1年，项目调试2～3个月。
表3-3 水泥行业销售利润率（2002—2012年）
| 年度 | 销售收入/亿元 | 利润总额/亿元 | 销售利润率/％ |
| 2002 | 1440.10 | 46.48 | 3.23 |
| 2003 | 1795.51 | 110.39 | 6.15 |
| 2004 | 2289.88 | 136.23 | 5.95 |
| 2005 | 2608.35 | 80.50 | 3.09 |
| 2006 | 3216.92 | 150.38 | 4.67 |
| 2007 | 3859.25 | 251.16 | 6.51 |
| 2008 | 4977.26 | 356.32 | 7.16 |
| 2009 | 5683.56 | 478.28 | 8.42 |
| 2010 | 7019.44 | 712.20 | 10.15 |
| 2011 | 9136.99 | 1068.70 | 11.70 |
| 2012 | 8833.12 | 657.41 | 7.44 |
行业整体利润率较高、行业进入门槛不断降低，再加上行业中优秀企业利润率较高的示范作用，以及水泥行业资源属性隐喻的投资风险性相对较小，导致外行业跟进投资水泥企业和项目，形成“大家办水泥”效应，导致新增水泥产能不断扩大。
调研中，水泥企业普遍提及水泥项目生产线设计富余生产能力对产能扩张的影响。水泥项目生产线设计在额定规模和额定运转率的基础上，往往进行富余度扩容设计，以应对市场急需时的生产供应要求。因此，水泥生产线1t的额定设计能力，往往可实现1.15～1.2t实际产能，实际富余度15％～20％；设计运转率额定为85％的，实际运转率往往超过90％。