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一般认为，公共广播电视的诞生地和大本营在欧洲 [1] ，而最早的公共广播组织发端于英国。1925年，英国克劳福德委员会（Crawford Committee）认定，广播事业不能置于私人公司的手中，而解决的办法是，通过代表公共利益（public interest）的公共部门（public body）来组织广播活动。
该委员会的格拉哈姆·莫道克（Graham Murdock）就此解释道，在广播领域，不能把听众视为消费者，而应该当作公民来看待（Audiences were seen as citizens rather than consumers，这是公共广播电视最为经典的观点之一）。他说，“这样做的目的是形成一个新型的公共（或共享）领域，公民身份中的文化权利可以据此达到发展和提高。” [2] 秉承这个精神，1927年1月，公共广播公司BBC建立 [3] ，同时发布了第一个皇家宪章（Royal Charter），宣告了世界上第一个公共广播机构的诞生。 [4]
公共广播制度真正在世界范围内形成气候是在二战以后。20世纪50年代前后，在欧洲大陆（除东欧社会主义国家）基本上形成了公共广播一统天下的局面。而在美洲、大洋洲、亚洲和非洲，加拿大、澳大利亚、日本、南非、韩国等国家先后采取了公共广播体制。在美国，尽管商业广播电视已经极其发达，也于1967年由国会通过《公共广播法》，建立了全国性的公共广播电视体系。
虽然其后公共广播电视制度在各国的发展极不均衡，而且颇多波折，但是毫无疑问，公共广播制度已经成为与国营和商业制度鼎足而三的存在。
公共广播电视既是一种制度，也是一种理论，反映了人们对于广播电视社会功能的基本观点。借用施拉姆“报刊的四种理论”的说法，广播电视领域也存在三种理论，那就是国营、商业和公共广播电视。这三种理论无论在社会目标、理论原则，还是在制度安排方面都有所不同。由于公共广播电视的许多理论观点与国营和商业制度存在一定的对应关系，我们有必要将它们放在一起讨论。
·国营广播电视是一种“中央集中”的体制，它以意识形态为导向，理论基础是“宣传工具”理论（在中国新闻理论专著中的表述为“党性”、“宣传性”或者“阶级性”），认为新闻媒介是政党和政府的“喉舌”。在具体制度安排上，虽然有时候会采取一些市场化的手段，比如制播分离，将部分节目制作分流于市场；另外比如财政收入也基本通过市场（主要是广告收入）获得，但是广播电视传播内容的核心部分，即“信息类节目”（包括新闻报道和评论）的制作和播出，是不可能脱离政党或政府的控制的。中国学者李良荣将这类从事商业经营的国营广播电视称为：“完全国有的有限商业运作体制”。 [5]
国营广播电视制度安排的一个显著特点是它的行业垄断性。当然，目前呈现出的特征并不是先前的全面的垄断性，即政党和政府对媒介的全方位的掌握；而是核心垄断性，即控制媒介的核心功能，然后将某些媒介功能分流于社会。
·商业广播电视是一种市场导向的广播电视制度。它将广播电视节目视为商品，同时将受众视为消费者。与国营体制纵向的、计划的决策机制相反，商业广播电视是一种“分散和横向”的体制。在自由竞争市场条件下，通过生产者（供应者）和消费者分散地、自由地和独立地做出决策，达到合理地配置社会资源的目的，此时，起核心作用的是市场规律（或者说供求关系）。同市场上其他商业企业一样，商业广播电视以“利润最大化”为追求，以“自由主义”观念（间或社会责任，因为是文化产品生产）为理论基础。
这种自由主义观念首先是一种市场观点，来源于亚当·斯密一系的经济学家们所持的基本观点，即“利润最大化不仅是个人利益的最大化，而且同时是社会福利的最大化。” [6] 德国学者也用模型证明，商业电视基于利润最大化的扩张性（全球化趋势）在理论上不仅有利于商业机构攫取超额利润，而且有利于降低广播电视产品的价格（成本）水平，从而使受众得到实惠。 [7]
这种自由主义观念同时又是一种文化观点甚至法律观点，在美国，之所以大力发展私有广播电视，是因为他们认为“广播电视属于‘思想的市场’范畴，其第一属性不是文化属性，而是商业属性；认为采取私人所有、商业化运作符合社会公共利益” [8] 。1919年，美国最高法院大法官霍姆斯从法律角度诠释了这种理念：达到最理想境地的更好途径是通过思想的自由交流——对真理的最好检验，莫过于它在市场竞争中得以为人们所接受的能力。无论如何，这是我们《宪法》中的理念。
德国社会学家哈耶克也承认，“自由市场机制对于公益所具有的助益作用，也远比人们一般所猜想的要大，尽管存在着一些例外” [9] 。
·公共广播电视是一种以社会责任为导向的广播电视制度。它将受众视为公民，而不是消费者。中国学者郭镇之在研究了英德两国公共制度起源之后，曾经重申了该制度“非政府”和“非商业”的两个基本原则，她同时指出，德国的公共广播电视体制产生于对希特勒集权主义的拨乱反正，它是一个独立追求文化目标的社会公器。 [10] 而德国学术界也普遍认同“公共广播电视是非政府的、非商业的广播电视” [11] 这一源自BBC的基本规定。
但是美国学者麦克切斯尼似乎更加关注公共广播电视的“非赢利”特征（作为商业电视的对立面）。他认为，“公共服务广播在我看来指的是一种非赢利、非商业化的体制，它由公共基金资助并最终对公民负责，它的目标是为全体民众提供服务，而且公共广播并不适合将商业原则作为节目制作的主要手段。” [12] 麦克切斯尼的观点恐怕与美国公共电视的社会地位和具体生存环境相关。
应当指出的是，在德国，公共广播电视并不是仅仅局限于广播电视领域的问题，而是一个涉及国家、市场、公民三方面权利分配与实现的问题，而其核心，就笔者所见，则是公民与国家的关系，或者说是公民权利与政府权力的关系问题。这个表述如果倒过来说会更加合适，德国社会中的公民与国家的关系决定了广播电视的状态。关于这个观点，将是下文中我们论述的重点。
在英语中，公共广播电视的表述是“Public Service Broadcasting”（PSB），直译为“公共服务性广播电视”。“Public Service”的说法，在上个世纪20年代中期就已经普遍用于描述广播电视的社会角色。比如英国BBC的首位总裁约翰·里斯（John Reith）在1926年谈到BBC的理想时就说，“我们已经尝试建立一种公共服务的传统（a tradition of public service），致力于通过广播电视的服务达到服务于全方位的人类需要。” [13]
将广播事业归入“公共服务”体系是有其时代背景的。英国公共广播的理论来源之中，有一个很重要的“频谱稀缺”（Spectrum Scarcity）理论。当时人们认为无线电广播的频率资源是有限的，因此广播电视被视为与水、气、电、铁路和邮政一样属于稀缺的自然垄断行业。英国邮政局于1923年发表了一份报告，该报告声称：“任何国家可利用的频谱都必须被视为有价值的公共财产，把其用于任何目的都必须以保护大众利益为前提” [14] （到70年代，当有线和卫星电视出现的时候，频谱稀缺的问题已经不复存在，人们因此难以以资源紧缺为理由来限制商业电视的出现，详见第一章制度史部分）。
该报告还认为，无线电广播的廉价以及其具备的社会和政治属性都有可能造成控制舆论和民族生命的后果，因此广播的控制权必须属于国家（国有而非国营——笔者注），而不能由商业机构自由竞争。 [15] 该报告同时认为，政府也不能直接控制广播，但可以通过发放执照的形式间接控制；广播作为公共事业，其界定及管理权属于国家，而对界定的诠释及在维护国家和大众利益原则之下发展广播事业的实施者则是广播公司。 [16]
英国建立公共广播制度的经验和理论虽然独具“不列颠”特色，但是它所倡导的公共广播的“独立性”，即独立于政府和商业机构的原则，则为其他后来者所接受和贯彻。甚至德国联邦宪法法院在70年代否决建立商业广播机构时使用的理由也是“频谱稀缺”的理论，可见其与BBC一脉相承之处。
为公共广播电视下定义一向比较困难。这是因为公共广播电视并非如商业体制，是自生自发 [17] 产生的一种制度体系。那些自生自发的体制一般已经经过长期实践，具有一定的稳定状态。而公共制度却是一种颇具“理想主义”的人为设计，在它的发展过程中容易受到各种自发因素和人为因素（主要是政治权力和商业利益）的不断修正，呈现出一种“因时而变”、极不稳定的发展状态。早年确立的许多基本原则，在今天的角度看来已经不再有效了。
比如英国BBC的奠基人约翰·里斯（John Reith）在20年代确定的公共广播的四项基本原则（Major Principles）：确定的资金来源、垄断的强制力、公共服务的动机、道德责任感 [18] ，其中“垄断的强制力”已经因为商业广播的加入而烟消云散了，而第一条“确定的资金来源”在50年代由于广告收入的加入（指BBC），也被进行了修正。
另一个方面，既然是人为设计，就不能避免人们对它的不同理解和创造。因此公共广播电视还是一种“因地而变”的制度体系：不同国家、不同地区对公共广播电视的理解，以及对它的社会地位、法律地位、收入结构等等方面的制度安排都各不相同。比如所谓公共广播电视，在美国指的是那些从事教育、宗教或慈善宣传的公共服务性（志愿性质）广播电视台，这些公共性质的广播电视机构在整个广播电视版图中处于次要和补充的地位；而在英国和日本，则是指以收视费为主要收入手段，辅以其他收入（如广告）的公共机构，这些机构在广播电视格局中占主导地位，比如BBC和NHK。至于德国的公共广播电视制度，与前两者又有所不同。
正是由于公共广播电视的外延和内涵不断变动，英国80年代的皮科克委员会（Peacock Committee）才会在它的报告中为无法确定公共广播电视的概念而困扰：“但是什么是公共广播电视？我们没有发现简明的字典之定义。毫不奇怪，从最早的委员会开始，人们就发现为它下定义是极为困难的。” [19]
这里引用70年代末英国广播公司“BBC World Service”的首脑杰拉德·曼塞尔（Gerard Mansell）的定义，该诠释虽然比较复杂，但是比较全面。他认为：（公共广播电视）是关于向公众提供全方位的服务，以满足各种品位、各种需要和体现各种权益的制度体系。它涉及稳定的财政，涉及运作于一个规范的市场环境，因为如果这个市场存在不规范竞争，……它就会被边缘化。它还与一种特定的社会理论相关，并且与公共制度的社会角色相关。它的未来，从最深层次上说，是一个政治问题。这不只是关于如何补充财政收入的问题。它需要的不是政府的微薄施舍，而是远见和信念。 [20] 笔者根据自己的理解，试着解释一下这个定义。这个定义涉及了五个基本问题：
1. 公共广播电视是一种全方位的服务。这是指公共机构在“信息、教育、娱乐”三大基本功能上全面的社会责任，而不能如商业机构，只侧重于能带来高收视率和利润的娱乐节目；
2. 稳定的财政收入是公共制度得以生存和发展的关键问题。如果在制度安排上稍有疏忽，公共机构很可能在与商业机构的市场竞争中败下阵来，最终被边缘化，美国就是一个明显的例子；
3. 公共广播电视的理论基础源于一种社会理论，或者说来自在何等情况下才能最大限度发挥广播电视社会功能（社会效益）的特定观点，该观点涉及公共制度在社会中的地位和功能；
4. 公共广播电视实际上是一个政治问题。按照德国社会学者达仁道夫的观点，涉及公民“应得权利” [21] 的获得，它关系到社会权力的“多元化”，以及社会民主在大众传播领域的实现；
5. 公共广播电视应该与政府保持距离。
上面是英国公共广播电视系统对公共广播电视概念的表述及阐释。在德国，情况又有不同。公共广播电视的表述是“ǒffentlich-rechtliche Rundfunk”，在德语中“Recht”有两个基本意义，一个是“权利（right）”，一个是“法律（law）”。这里的意思是“法律”，指的是经过法律授权，承担委托责任的公共法人性质的广播电视。因此有些德国学者在将这个概念汉译时译为“公法性广播电视”。
这个概念也从一个侧面说明法律在德国公共广播电视制度安排中的主导地位。这点与英国有所不同。在英国，公共广播电视仍然是作为公共事务部门在政府管辖之下，比如BBC董事会（2006年起是信托委员会Trust）就由政府来提名和任命。诚然，英国有政府不干预社会公共事务的传统，这是英国BBC虽然作为政府部门又可以独立于政府权力之外的原因。但是如果仅从制度安排比较，英国体制在“独立性”上显然不如德国体制彻底。德国公共广播电视只遵从于法律，独立于任何政治实体之外。
说明一下本文将“ǒffentlich-rechtliche Rundfunk”译为“公共广播电视”的依据。在2005年版的《德国公共广播电视理论基石》论文集中，德国学者萨克塞尔（Ulrich Saxer）在将Public Service Broadcasting与ǒffentlich-rechtliche Rundfunk有所区分的同时，根据它们的共性和基本属性，仍将它们统称为“公共广播电视”（ǒffentlich Rundfunk，即Public Broadcasting） [22] 。从这个角度来说，某些中国学者按照传播学约定俗成的译法，将其统一称为“公共广播电视”也是恰当的（其他表述还有公营广播电视、公法性广播电视等等）。本文照此表述。
承接上文，所谓“法律授权”的承担委托责任的公共法人性质的广播电视，在正式的法律条文（自《基本法》而下的各级法规）中，实际上是找不到的。该说法来自德国联邦宪法法院关于电视的判决（关于德国联邦宪法法院在德国公共广播电视制度中的地位将在第三章“法律制度”中详述，这里需要说明的是该法院的判决也同样具有不可置疑的法律效力）。联邦宪法法院在1971年的“第2个电视判决”中认为：“广播电视机构的工作进行于公共法权之领域。广播电视机构处于公共职责之中，承担着公共管理的任务，并且履行着维护整个国家团结的功能。” [23] 关于具体的授权内容，则由联邦宪法法院在第4个电视判决中具体阐述，这就是德国公共广播电视制度中非常重要的“基本供给”（Grundversorgung）原则。
再说德国关于“公共广播电视”的定义。在德国官方法律和字典中，并没有对“公共广播电视”的解释，德国学者曼弗雷德·吕尔（Manfred Rühl）在1996年的题为《问题？不！给广播电视概念一个新的解释》的论文中，曾经对三种广播电视体制下过定义：“所谓国家专制（Obrigkeitsstaatlich）的广播电视，就是他们的频道政策（Programmpolitik）以意识形态（Ideologien）为主导；所谓私人（商业经营）的广播电视，就是他们的频道政策以获得利润（Gewinnstreben）为优先；所谓公共广播电视……他们的频道政策则致力于对广泛多样的与全社会相关的问题的公开讨论。” [24]
吕尔的定义比较注重广播电视制度的政治意义，所谓“广泛多样的与全社会相关的问题的公开讨论”，借用德国《广播电视州际协议》中的规定，“公共广播电视……有责任促进自由的个人观点和自由的公共舆论的形成，并承担舆论多元化的使命。”因此，吕尔的定义实际上阐述的是广播电视在保证和实施社会民主政治方面的职责，与哈贝马斯所论述的“公共领域”的政治功能近似。
相比之下，赫尔曼·麦恩（Hermann Meyn，1994）在《德国大众媒介》一书中的描述更为具体。他总结说：（公共广播电视）是一种公共法人性质的广播公司或机构，他们应该是：
-通过州立法或州际协议来加以具体组织和成立；
-独立于官方控制，但服从于各州的法律监督；
-有权管理它们自己的事务；
-其资金来源是收视费。 [25] 这个定义涉及了德国公共广播电视的法律地位、所有权、立法权、管理权、监督权、财政来源等方面内容，笔者按照自己的理解对该定义进行进一步解释：
1. 公共广播电视是公共法人性质的社会机构，既不是私营性质的，也不是国营性质的，它的所有者是全体公民；
2. 公共广播电视的立法权和管理组织权力在各联邦州，而不是在联邦，各州自己的广播电视事务由各州自己决定，联邦范围的广播电视事务通过各州之间的协议（州际协议）规定；
3. 联邦政府和州政府不能插手公共广播电视事务，各州政府依法对公共广播电视活动进行监督，但仅仅是法律监督而已（不是行政管理）；
4. 各公共广播电视机构实行行政自治、编辑自治；
5. 公共广播电视机构的主要经济来源是收视收听费用，后来又加入少量的广告费用，收视收听费用的高低取决于广播电视机构的实际花费。
从这个定义来看，德国与英国对于公共广播电视的理解确实是有很大差别，这种差别一部分来自于国家制度的差别（比如德国联邦制和福利国家的定位），另一部分则来自于德国具体的历史背景、社会结构以及制度设计的思路。
当然，仅仅靠概念的解释来理解什么是公共广播电视显然有所不足。因此我们需要从更为深入的角度了解公共广播电视对于人类社会，特别是德国社会的意义。也就是说，公共广播电视为什么会出现，以及它存在的社会基础和理论基础是什么。应当说明的是，由于公共广播电视制度的“地域性”特点，下文的某些解释或许仅仅对德国有效。
2005年版的《德国公共广播电视理论基石》认为，公共广播电视理论涉及了四个领域的内容，分别是法律、经济、社会和大众传播领域。 [26] 笔者试从这四个方面对公共广播电视加以进一步阐释。
德国学者曼弗雷德·考泼斯（Manfred Kops）在2003年发表了《公共广播电视及其经济来源分析》一文 [27] ，他结合其他学者的相关研究成果，从政治经济学的角度对公共广播电视产生和存在的合理性做出了分析。下文结合该文的研究成果，具体分析国营和商业制度存在的不可克服的缺陷（政府失灵和市场失灵），进而说明公共广播电视存在的必然性。
考泼斯认为，目前世界上存在三种提供广播电视产品的方式，分别为：
1. 由市场提供；
2. 由政府提供；
3. 由非政府组织或非营利机构提供。
这三种提供方式各有优缺点。市场导向体制的优点在于，由于供需关系作用，市场产生巨大的推动力去生产消费者需要的产品，另外由于利润最大化原则的驱使，市场体制非常有效率，消费者和提供者在这个环境中的决策是自由和自主的。缺点在于，市场只生产可以增殖的、排他的商品，而对于那些不能带来经济效益的产品，它很可能采取不闻不问的态度，这个缺陷被人们称为“市场失灵”。
政府导向体制的优点在于它会考虑“社会效益”，并且会通过中央行政的强制手段推动这类节目的生产。由此它的资源配置标准与市场不同，它可以生产那些可能不会带来收益的产品，也就是那些不具有市场竞争力、不具有排他性的产品。政府导向的缺点在于，它不会考虑人们的实际需求，效率低下，不支持自由市场，不相信自我约束，这就是所谓的“政府失灵”。
非政府或非营利机构被称为“第三条解决方案”。一般而言，该类组织没有市场组织那样高的效率和趋利性，但是又比国营企业更有效率，更强调受众需要，在成员的自由意愿和自我约束方面也处于两者之间。但是，如何使得那些文化的、社会的、教育的、慈善的、宗教的原始动机产生社会效益，以及将市场的效率和消费者导向与政府的公共福利导向结合起来，此类机构往往更加依靠制度的安排。
虽然存在着三个解决方案，但是传统上，人们只是在政府和市场之间做出选择，即采取一种“非此即彼”的二元选择方案。比如我国在进行广播电视体制改革之时，首先考虑的就是进行“市场化”或者所谓“产业化”。考泼斯说，“对经济学家来说，如果市场对某种产品的提供失灵，或者这种产品的提供偏离了社会效益（公共利益），他们就认为应该由国家来提供” [28] 。对某些公共服务行业，比如运输领域、卫生领域和教育领域，这个思路大体上与实际选择方案相符，并且足以解决问题。
但是上述二元的解决方案在广播电视领域却未必有效，因为这是一个特殊的领域，它有着其他公共服务领域所没有的社会和政治属性。从经济学角度观察，在广播电视领域更加容易出现所谓“市场失灵”和“政府失灵”现象，更为重要的是，这两种缺陷又非政府或市场本身能够克服。
先说“市场失灵”在广播电视领域的具体表现。前文提到过，市场制度一般只会选择那些能够带来利润的产品进行生产，如此，商业体制下的广播电视节目自然比较迎合观众的口味，这对于增强广播电视的娱乐功能以及丰富荧屏起到了一定作用。但是，由于它对那些与公众利益和社会效益相关，但是未必会带来经济收益的节目内容的忽视，往往会出现“市场失灵”的情况，具体表现为：
1. 具有正面外部性（对社会产生稳定和整合作用，促进社会民主和多元化的内容）的节目不足，而具有负面外部性（对社会产生不稳定和分裂作用，削弱社会民主和多元化的内容）的节目泛滥；
2. 由于信息不对称，观众和听众没有手段对传播内容和质量进行监督，而机构就倾向于用最小的投入带来最大的产出，节目质量难以保证；
3. 由于存在超额利润，就会存在产业集中，广播电视事业越来越集中于少数大集团的手中；
4. 由于依靠广告生存，电视节目不以观众的实际需要为目标，而是以广告主的意志为转移；
5. 由于媒介被商业内容和利润所控制，主流节目将逐渐为商业性的、娱乐性的流行时尚的内容所充斥（比如好莱坞制造），多元化将丧失；
6. 社会上弱势群体发表意见和参与社会交流的权利丧失；
再说政府。针对“市场失灵”，政府确实可以在一定程度上加以弥补。比如在政府体制下，可以通过“纵向”的管理和规范，强制提供某些只具有社会效益的内容，对“外部性”、“非排他性”、“非对称性”等问题通过政府的强制力来加以惩戒和规范，并在维护社会稳定、保证节目质量、保护民族文化、保障弱势族裔权利方面承担责任。如此，从理论上说，政府和商业体制确实达到了互补的效果。人们或者认为，在高度市场失灵的情况下由国家承担供应的责任，而在市场失灵的程度不高或不存在，以及“政府失灵”的情况下，则由市场提供广播电视产品。至少从表面上看，这是一个完美的解决方案。
但实际情况并非如此。从历史经验来看，至少“在德国，国家被认为是广播电视节目最恶劣的提供者”。 [29] 由于有了纳粹统治时期的历史教训（见制度史部分），所以德国人达成共识，媒介制度中“国营制度的优点与它的缺点相比是微不足道的”。 [30] 国营制度的缺点除了不考虑受众需要、没有效率之外，还有着更为根本的缺陷，就是政府总是千方百计利用广播电视达到自己的政治目的。“如果国营广播电视被议会领导，这就意味着节目内容以政治性内容为主；如果国营广播电视被政府领导，就更糟糕，内容将是迎合政府和执政党，凌驾于反对党和在野党之上。” [31] 由于广播电视节目——用德国宪法法庭的话说——不仅仅是传播媒介，而且是公共舆论的重要环节，而国家（政府或政党）总是难以避免滥用广播电视来干预政治，因此，至少在德国，拒绝国家接触媒介是必然的选择。
借用德国学者达仁道夫在《现代社会冲突》中的一句话来概括上述观点，“如果涉及应得权利的改变，市场就不灵，而如果提高供给，则政府就失灵，然而，倘若让市场和国家对按其本质无法承担的事情承担责任，那就错了。” [32] 正是由于商业制度的巨大弱点，以及国营制度的根本缺陷（从政治经济学的角度说，在广播电视领域有“市场失灵”和“政府失灵”同时存在的巨大可能性），才会在广播电视制度的版图中出现了第三极“公共广播电视”。当然这个所谓的“第三极”，也并不是凭空出现的。
在人们的日常生活中，除了政治和经济领域，实际上还存在着一个“为大多数经济学教科书所忽视” [33] 的领域：这就是所谓“志愿”（voluntary，或非政府、非商业）的领域。这个领域的组成部分包括家庭和邻里的活动，集体的宗教活动，自发的慈善、教育、文化和消闲组织内的活动。这个领域的基础是自发的、无功利性的动机，并通过非市场和非政府的决策原则进行组织。针对“市场失灵”与“政府失灵”的情况，人们提出的解决方案是，由这个既非政府，又非市场的领域来提供广播电视产品。至少从这个领域的本身属性来看，还是有可能承担这个责任的。
由于经济学家们习惯于从政府和市场的二元角度讨论产品供应问题，因此往往忽视了社会上存在着非政府和非商业的活动。实际上，这个领域很可能为政府和商业“失灵”的问题提供解决方案。当然，由于“志愿”领域中各权利主体的分散性和弱势地位，公共广播电视制度的建立过程极其困难和复杂，不过这是制度制定者们需要考虑的问题了。
平心而论，经济学家们忽视这个领域本无可厚非。因为广播电视领域的特殊性决定了，它的有些问题并不是经济问题，市场和政府之所以会出现失灵的情况，只是因为这个领域中有些部分不属于他们可以发挥作用的范畴（比如我们不可能强制商人去生产不赚钱的产品来服务于社会公益，那样只能导致市场崩溃）。因此，在从经济学角度论述了公共广播电视出现的合理性和可能性之后，我们自然进入了另一个领域——社会学领域，来解决公共广播电视实际的社会基础问题。
公共广播电视的建立需要一定的社会基础，没有这个确实存在的特定土壤，那么公共制度就会真的如“乌托邦”一样，看上去很美，而结果只能是昙花一现。社会学需要解决的问题就是，公共广播电视存在的社会基础是什么，它反过来又可以为这个社会基础解决什么问题。
所谓“社会基础”，还可以这样解释，如果商业制度代表了商人的利益，国营制度代表了政府（或政治党派）的利益，那么公共制度又代表了谁的利益？或者说，如果存在公共电视机构，那么它的产权又属于谁？人们一般表述说，公共广播电视是公共法人性质的机构，代表着社会公众的利益，这个答案由于太宽泛而没有实际意义。那么它到底代表了哪一些人？
这个社会基础一言以蔽之，就是“公民社会”。这是一个在许多西方国家确实存在的社会结构形式。当然这个概念在一切以“大一统”和“中央集权”为传统的中国还比较陌生。
在美国、英国和德国，“公民社会”是与“国家”相对立的概念。笔者先举个例子说明西方国家政府与公民的历史对立性。美国有一个电影叫《纽约黑帮》，说的是在纽约城刚刚建立的时候，百老汇大街存在着两个黑帮，他们通过械斗火并的方式确立谁是这条大街的老大（领导者）。此时，这条大街的话语权还是在纽约人自己的手中（当然权力的行使是通过乡规民约，甚至暴力实现的）。后来，成立了政府，在新一次的黑帮火并中，政府用大炮消灭了这两个黑帮，树立了自己的统治权威。此时，人民失去了对自己家园的话语权，代之以“多数人的专制”的代议制政府。这个影片折射出政府的统治和管理权是靠剥夺公民的权力来实现的，或者说建立社会权力中心必然以牺牲部分公民权利为基础。
德国学者达仁道夫指出，在英国、美利坚合众国、瑞士，“……尚未存在中央集权国家之时，公民社会业已存在；中央集权国家不得不费了九牛二虎之力，去强行剥夺公民社会的某些权利。” [34] 因此，在西方资本主义社会，公民社会是与国家相对立的概念。人们可以清楚看到，在权力分配的过程中，国家和公民社会自然呈现出“此消彼长”的局面，国家权力越集中，公民权利就相应萎缩，此谓“中央集权”；公民权利扩张，国家权力则退让，此谓“还政于民”。
公民社会在欧洲有着悠久的历史渊源。达仁道夫指出，公民社会是“公民权利”发展的结果。所谓“公民权利”的理念，最早可上溯到雅典执政官伯里克利（Perikles）关于“民主”的著名演说里：“它的行政管理有利于很多人，而不是少数几个人，因此我们称它为民主。倘若我们观察一下法律，那么，它们为所有的人在其私人的争端中带来同样的公正；至于社会地位，在公众生活中升迁晋级的基础是能力；出身家世不得高于贡献；贫穷也不是前进路上的障碍；卑微的生活环境不能妨碍任何人为公团服务。” [35] 达仁道夫提出，公民权利真正形成是“从农村地区的封建结构中脱颖而出的中世纪城市和中世纪城市之前的古代城邦。由于其内在的必然性，它们最终导致普遍的公民社会”。 [36]
达仁道夫批评了把“citizen”（市民，公民）或者“citoyell”（城邦公民）说成“Staatsburger”（国家公民，国民）的做法。他说这样会误导人们对公民社会的理解。在德国的历史上，就有一个时期通过规定个人的权利，使个人受到国家的约束，而不是相反，保护他们不受国家的侵害。正是由于混淆了国家和公民的概念，公民权利难以得到法律的有效保障，其后果相当惨重（比如对犹太人的迫害。因此二战后德国基本法明确指出，法律规定个人权利的首要目的，就是保护他们不受国家侵害——笔者注）。因此他认为，只有在个人不只是作为国家成员的情况下，Citizenship（公民身份地位）才说明个人的身份地位。公民和国家的关系恰恰不是存在于“国家公民”的定义里，而是自由的主题。
因此，达仁道夫把公民社会称之为“自由的媒介物”，并概括其专有的特征。第一个特征是它的要素的多样性。公民社会中有很多的组织和机构，人们能够在其中实现他们在各方面的生活利益。第二个特征是很多组织和机构的自治。自治首先必须理解为独立于一个权力中心之外。“倘若自治建立在成员们自己的主动性上，而且一般也是建立在私有财产的基础之上，自治就会更加牢靠一些。中小型企业如同基金会、协会和联合会一样，也是公民社会的组成部分。”第三个重要的特征与人的行为举止有关系，即公民意识。“在这个意义上的公民，并不问别人，尤其是国家能为他做些什么，而是自己能有所作为。” [37] （公民社会的这些专有特征与其喉舌——公共广播电视的特性如出一辙，后者最核心的特征也就是“多元化”和“独立性”，而其基础则是公共认同——笔者注）
为了方便理解，笔者将公民社会的这三个特点简单概括为：第一，社会的多元化；第二，建立在私有化之上的“自治”；第三，基于公民知识层次提高之上的“公民意识”。第一条是社会结构的条件，此为社会基础，第二条是物质条件，此为经济基础，而第三条是精神前提，是文化和思想基础。只有这三个条件具备了，公民社会才得以产生和生存。
既然公民社会是确实存在的社会领域，并以实现公民权利为基础和依归，那么它的对立物——国家自然成为实现公民权利的最大的威胁所在。达仁道夫一针见血地指出：“一切国家机关都有极权的偏好” [38] ，将公民权利完全寄托于政府的民主化和公正性是相当危险的。
二战后，德国基本法的制定者们明确认识到国家与公民之间的根本对立性，并把防止国家侵害作为实现公民权利的第一条原则：“放在德国宪法首要位置的是关于基本权利的条文以及国家尊重和保护人的尊严的职责。……它给予公民以广泛的保护使之不受国家违法之侵犯。” [39]
关于如何实现公民权利，这是一个大问题，也不是本书所要解决的问题。本书涉及的仅仅是其中一个方面的内容，即公民“新闻自由的权利”的实现手段，具体而言，就是如何实现人们自由获得信息和利用新闻媒介表达意见，以及形成“自由的个人观点和自由的公共舆论”（《广播电视州际协议》之原则）的权利。
如上所述，对德国人民而言，公民的新闻自由和舆论权利是不可能单纯依靠市场力量和国家权力获得的，因为国营和商业电视从本质上说各有其归属。因此公民社会的最佳方案无过于通过建立自己的广播电视来实现和保障自己的民主权利，在一定程度上说，公共广播电视是公民社会的最佳选择，或者说，公民社会也只能依靠公共广播电视才能充分实现自己的新闻自由。而公共广播电视也作为公民社会的“喉舌”，获得了自己的社会意义。
在讨论了公共广播电视的社会基础和渊源之后，我们逐渐深入到另一个重要问题，就是公共广播电视体系并非由于公民社会的存在就会自然而然形成和存在的，它是通过人们主观能动的理性设计从而逐步完善的。而这个理性设计的实现又需要怎样的前提条件呢？
第一个条件是“公民意识”或者“公共认同”的问题。如前所述，公共广播制度是一种具有理想主义色彩的人为设计。因此在一定程度上，它是对人们的“远见和信念”、智慧和创造力的一个考验。思想境界达不到，公民意识形不成气候，公共制度也就难以“终成正果”。借用达仁道夫用来形容公民社会的语句：“这是一种文明结果，而不是自然结果” [40] 。关于公民意识如何形成，本书难以进行更为细致的分析，它无疑需要长期的文化积淀、经济（特别是市场经济和私有化）的发展和观念的培育，而公民社会所谓“私有制基础上的自治”可能是其中最为关键的内容。
第二个条件是制度保障问题，这个问题更为具体，也更值得讨论。如前所述，公民社会是一个广泛的、分散的、弱势的存在，商业制度有“利润最大化”的欲望驱动，国营制度有国家权力的强大支撑，公共制度却缺乏相应的力量支撑和维护。在排除了上述两股最大的社会力量支持的可能性之后，人们只能将这个问题诉诸于法权，通过“至高无上”的法律制度来保障自己的权利。
一项制度的建立并且得以贯彻，显然不能仅仅依靠人们的“远见和信念” [41] 。任何国家建立公共广播制度，无一例外地首先是通过法律来确立和保护公共广播电视机构的社会地位以及功能实现。在英国有皇家宪章（Royal Charter），在美国有《公共广播法》，在德国则有《基本法》原则以及联邦宪法法院的判决。对于缺少实力支撑，处于弱势地位的公共制度而言，这是唯一的途径。如果说公民社会是公共广播制度得以产生的土壤的话，法律制度则提供了它赖以生存的必要的前提条件。
法律制度在这个问题上产生作用的前提条件是，法律必须置于国家权力之上，不然又何谈其在公民社会和国家的对峙中保护公民权利，这也正是我们常说的“法治国家”（或者说宪政，或者说法治的政府而不是人治的政府）的意义所在。在德国，“法治国家”作为宪法规定的国家制度的基本原则之一 [42] ，它的含义就是“法对国家一切行动的不可改变的有效性”。 [43]
由于法律制度是德国公共广播电视制度的核心所在，而这些法律原则又衍生并且受益于“法治国家”的基本国家制度，因此我们有必要对德国“法治国家”的来历和意义进行探讨，因为任何一项制度都不是从天上掉下来的，它有它必然的历史渊源和理论根据。
哈耶克论述了德国当代“法治”观念的由来。这是一个极为漫长而又波折重重的历史过程，当然，其核心仍然围绕着如何处理公民权利与政府权力的问题。
哈耶克认为，“在德国，由于君主专制政制的长期延续，使德国人根本不可能像法国人那样，对‘民主控制政府的自动功效’产生盲信” [44] 。因此，德国人逐渐产生了控制行政权力的理论。18世纪普鲁士在实现法治方面所做出的最为独特的贡献，就是对公共行政（public administration）的控制。它于1797年颁布了一部法律，将行政机构与公民之间的一切争议都置于普通法院的管辖之下。此项试验为此后八十年中关于“法治国”的讨论，提供了一个重要的范例。
“法治国”观念遇到的最大挑战是在19世纪下半叶，所谓“法律实证主义”（legal positivism）在德国大行其道。该理论不赞成用法律规则去限制政府的权力，并追求给予政府的组织化力量（organized forces）以更大的权力，刻意根据某种社会正义的理想去型构社会关系。“法律实证主义”很大程度上受到当时“历史主义”（historicism）学派的影响，历史主义主张人们可以认识历史发展的必然规律，并宣称能够从此推演出何种制度更适宜于现状的知识。哈耶克指出，“这种观点导向了一种极端的相对主义，它不承认我们是我们自己这个时代的产物，也不相信我们在很大程度上受限于我们所承继的观念或理念，相反它以为我们能够超越这些限度，并且还能够运用这种知识以一种适合于我们时代的方式重构我们的制度”。哈耶克认为，“这样一种观点自然会导致对所有无法从理性上证明的规则（如自然法——笔者加）的否定，也会对那些并不是根据凭空思考而设计出来以实现某个特定目的的规则的否定。”
哈耶克指出，有些东西，比如“私人公民及其财产……不应当成为由政府支配的手段；这一点乃是法治的实质意义之所在。在强制只能根据一般性规则方得使用的场合，政府所采取的每一特定的强制行动的正当性，就必须源出于这样一种一般性规则。” [45] 但是在“历史主义”和“法律实证主义”看来，由于“人们能够通过认识绝对有效的‘历史规律’来控制和计划社会的发展” [46] ，法律从定义上讲，只能由人的意志经由审慎思考而形成的命令构成。因此，政府在采取强制行动的时候，只要符合所谓“社会正义的理想”，便可以颠覆那些一般性的规则。
哈耶克指出，在第一次世界大战结束以后，法律实证主义理论获得了进一步发展，这种新的理论由凯尔森（H.Kelsen）所阐释，并以“纯粹法学”（pure theory of law）之名而著称于世，它“标示着前此所有的有限政府的传统观点都已暗淡无光……凯尔森本人先前就考察了下述问题，即‘基本且不可替代的个人自由是如何逐渐退至后台，而社会集体的自由又是如何占据前台的’” [47] 。
到了20世纪20年代末，这些观念完全征服了德国，“以致于遵奉自然法理论亦成了一种罪过，甚至还是一种智识上的耻辱”。哈耶克指出，这种思想状况为实现一种无限的专制政制提供了种种可能性。他引用1930年一位德国的法律学者的话，“这些理论上的发展已然扫清了否弃法治国的所有防御屏障，并打开了通向法西斯主义和布尔什维主义的国家意志的胜利大门” [48] 。
以上就是德国最终走向法治国家的基本历史背景。人们如果结合上部分制度史的内容就会更加明了这个时期德国社会思潮的基本走向和德国进入纳粹专制的必然结果，而我们在制度史部分涉及的“国家社会主义中央集权的广播电视制度”只不过是这个宏观的社会和思想渊源下的小小浪花而已。
纳粹的极权统治及其失败再一次颠覆了人们的思想观念。到1948年，当西部德国各州州长受西方占领国委托开始制定新的宪法的时候，人们开始反思魏玛共和国以及国家社会主义无法治国家的历史教训。人们提出，必须确立一个“提前实现的法律保护原则”，即一切打算取消这个自由、民主的根本制度以及用右的或左的专政取而代之的企图都要受到惩处和被禁止。联邦德国在基本法中承诺，保证民主的、法治的、社会福利的和联邦制的基本国家制度。
在这部德国最重要的法律文本中，放在首要位置的，就是关于公民基本权利的条文以及国家尊重和保护人的尊严的职责。它给予公民以广泛的保护使之不受国家违法的侵犯。“各项基本权利是直接有效的法律。这是基本法同过去宪法相比最重要的改革之一。” [49] 以往各宪法中关于基本权利的条款更多地具有法律上无约束力的纲领性申明的性质。今天，国家所有权力机关：议会、政府、法院、警察和军队都必须严格遵守基本权利的规定。每个公民只要感到他的某一项基本权利受到国家的侵犯，就有权在已无其他法律途径时对国家的决定和行动向联邦宪法法院提出诉讼。
德国的法律制定者认为，“法治国家原则的主要部分是法治的思想”，这个思想的核心就是“法对国家一切行动的不可改变的有效性” [50] 。
上面反复强调的法治国家的观点，最终为德国建立公共广播电视体系奠定了强有力的法律支撑。首先，法律立足于保证公民权利不受国家侵犯。作为公民基本权利之一的“言论、出版自由，广播电视、艺术和科学的自由”（基本法第五条）自然也在其内，这不只保证了公共广播电视的生存权利，而且切实保障了广播电视事业对于政府、政党权力的独立性。而独立性正是公共体制的生命线。
另外，在受到权力中心（政府、商业垄断机构等等）的不公正对待时，广播电视机构根据情况可以向法院，甚至最高的联邦宪法法院起诉。在德国广播电视史上，许多起诉案件都是被直接上升到违宪，即侵犯公民基本权利的高度向联邦宪法法院上诉的。至今，联邦宪法法院的“电视判决”已经有8个，涉及公共广播电视的社会地位、立法权、收入手段、基本功能，以及双重体制下的种种问题。因此我们在前文说，公共广播电视的法律制度“衍生并且受益于法治国家制度”，它的意思就在于此。
关于“基本法第五条”和联邦宪法法院的各项判决将在第三章“公共广播电视的法律制度”部分进行分析，此处不再赘述。综上所述，公共广播电视的出现源自公民社会对公民权利的追求，而保护公民权利不受国家侵害则是“法治国家”制度的核心所在。因此，在公共广播电视领域，“法治”的观念尤其重要。在没有任何社会背景的情况下，依靠法律保证其社会功能的实现是公共广播电视唯一的选择。反过来说，我们会得到一个重要的结论，在德国，作为“公民社会喉舌”的公共广播电视，它的生存前提之一，是要有“法治国家”的社会环境。
在解决了公共广播电视力量支撑的问题之后，我们将深入公共广播电视内部，分析它是如何通过自己的活动来实现公民的新闻与言论自由的。公共广播电视履行社会委托、进行公开批判、形成公共舆论的场所就是“公共领域”。
所谓“公共领域”，如德国学者施瓦茨考卜夫所说，是20世纪80年代初德国广播电视制度转折（指从公共垄断到双轨并存——笔者注）之制度安排的核心因素，“是频道扩张的接受者和使用者，是新制度的目标所在，而就（广播电视领域的）公共部分而言，公共领域是它的主人”。 [51] 施泰林格（Christian Steininger）也在《走向公共广播电视的公共领域》（Zur-ffentlichkeit des offentlich-rechtlichen Rundfunks）一文中 [52] 提出，公共领域和媒介的关系（特别是与公共广播电视的关系）是当今传播学的核心问题。
“公共领域”（ǒffentlichkeit或者public sphere）本是一个社会学的概念。哈贝马斯将“公共领域”完整表述为“自由主义模式的资产阶级公共领域” [53] ，他指出，公共领域是一个历史范畴，“不能把它和源自欧洲中世纪的‘市民社会’（bürgerliche Gesellschaft，即公民社会——笔者注）的独特发展历史隔离开来，使之成为一种理想类型，随意应用到具有相似形态的历史语境当中。” [54]
哈贝马斯分析，作为国家对立面的“公民社会”包括两个领域，一个是私人领域，一个是公共领域。私人领域指以家庭为单位的个体经济，亦即商品交换和社会劳动领域，家庭以及其中的私生活也包括在其中。而公共领域指“社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事物能够形成。” [55] 在这个领域中，作为私人的人们来到一起，形成了公众。由于资产阶级公共领域形成的基础是公民社会与公共权力（政府）的对立，随着市民阶级逐步意识到自己是公共权力的对立面，他们成了对公共权力进行讨论（批判）的主体，他们的活动空间就是公共领域，公众舆论在此空间中酝酿和形成。“公共领域的目的，是让民众有能力对公共领域本身和国家的诸项实践进行批判性的思考。” [56]
公共领域有一个历史的沿革。早期出现的“文学公共领域”（literary public sphere），指的是具有批判功能的杂志，以及咖啡馆、沙龙等聚会场所。文学公共领域又衍生出政治公共领域（political public sphere），它以公众舆论（通过大众传播媒介）为媒介对国家和社会的需求加以调节。哈氏指出，“19世纪中后期以来，大众报刊逐渐取代了具有批判意识的文学家庭杂志，它们往往不惜以牺牲其政治与公共事务内容为代价，它迎合教育水平较低的消费集体的娱乐和消闲需要，……因而‘文化批判公众’变成了‘文化消费公众’，即被操纵的公众” [57] 。可见，哈贝马斯对于当今媒介话语主导的公共领域是持悲观态度的。
哈贝马斯对于政治公共领域的悲观态度来自于商业势力和公共权力机关（政府）对媒介领域的侵蚀。报刊的逐步商业化，使其原本具有的大众媒介的公共性和批判性大为弱化，甚至被有特权的私人利益所操纵，而对于20世纪的新媒介——电影、广播和电视而言，欧洲大陆（除东欧社会主义国家）自二战后建立的看似牢固的公共广播体系似乎在一夜之间（70年代末80年代初）便被商业势力夺取了半壁江山。
哈贝马斯对于公共领域和媒介关系的论述是社会学和传播学在公共广播电视理论中的重要交叉点：在德国传播学研究领域，“公共领域”成为越来越重要的研究对象；而对于社会学领域来说，当今“公共领域”的主导力量——媒介也是必然的研究对象。如基费尔（Marie Luise Kiefer）所说，媒介在民主社会中必须履行不可或缺的责任，其原因在于，媒介制造了当代的“公共领域”，并且同时作为“公共领域”的积极参与者承担责任。而在公共广播电视领域，公共广播电视凭借自己参与者的身份，成为唯一的主人。 [58]
那么现在我们关心的问题就是，如何在公共领域中保证公众的批判性，或者说保证公共舆论的批判性，或者说保证公共广播电视的批判性，这恐怕同样是哈贝马斯最关心的问题。
比利时布鲁塞尔自由大学媒介社会学中心主任汉斯·韦斯特拉滕（Verstraeten，1996）认为，公共领域是以如下要素为基础的：
1. 公共领域需要这样一个论坛：它对尽可能众多的人开放，可以在其间表达和交流多种多样的社会经验；
2. 在公共领域中，各种论点和意见可以通过理性的讨论来展开交锋。这意味着，只有在公共领域首先对于一个人可能作出的各种选择方案有一种明察的情况下，理性的政治选择才有可能。与此同时，传媒应该提供尽可能宽广的解释框架，以便使该公民也能够知晓他没有选择的方案是什么；
3. 系统地和批判性地检验政府的政策是这种公众领域的首要任务。 [59]
说是“公共领域”的主要因素，实际上也是公共领域的主人——“公共广播电视”的主要任务。为了让公共广播电视切实履行这些社会责任，在德国广播电视领域有一个著名的“基本供给”理论，该理论由联邦宪法法院在第4个电视判决中阐释，并随之成为双重广播电视制度下，公共广播电视的行为准则。
联邦宪法法院认为，在双重体制下，公共广播电视应该起到中流砥柱（Sule）的作用，因此必须要明确它们的基本使命：“正如当前大多数联邦州媒介法在基本原则中要求的那样，在广播电视的双重体制中，公共广播电视机构的‘基本供给’（Grundversorgung）是绝对必要的，他们的频道必须让全体公众能够看到，而他们的频道也必须有能力提供最广泛的内容。他们必须履行的任务包括广播电视在民主制度上的基本功能，以及他们对于联邦共和国文化生活上的责任，……如上所述，如果要保证公共广播电视能够履行职责，保障他们在技术、组织、人事和财政上的基本条件则是必要的。” [60]
基本供给理论包括公共广播电视向社会的供给，以及社会向公共广播电视的供给两个方面：前者是公共广播电视的基本功能，即传播广泛的内容和让尽量多的人接收和参与，通过最大范围的公众参与意见，形成公众舆论，达到社会民主的目的；后者是如何保证公共广播电视实现这些基本功能，即必须保证公共广播电视在传播技术、组织功能、人力资源和财政收入上的基本需要。这两个方面互为条件，形成德国公共广播电视独特的“基本供给”理论。在德国传播学和广播电视领域有众多的关于“基本供给”的解释，由于篇幅有限，并且在本章后半部分还有提及，在此不再做详细介绍和分析。
小结一下我们从经济学、社会学、法学和传播学角度对具有德国特色的公共广播电视理论之基础所做的阐释。“政府失灵”和“市场失灵”决定了在广播电视这个特殊领域采取第三条道路的必要性；而“公民社会”及其“公共领域”的存在，则为德国形成“非政府”和“非商业”的公共体制创造了可能性。公民新闻自由权利的实现，以及促进社会民主建设的必然要求和理性思考催生了公共体制的出现；法治国家的国家制度成为公共体制独立于并且生存于市场力量和公共权力夹缝之中的必然保障，这是其合法性的来源；就公共制度而言，其重要性在于让最大多数的公民接触到最广泛的传播内容，并且参与到公众的批判性讨论中来，形成公共舆论，达到保护公民权利，监督公共权力，实现社会民主的目标，这同时是它应尽的责任。
在讨论了德国公共广播电视的社会基础和理论来源之后，简要探讨一下公共广播电视的基本特征。很自然，这些基本特征是前面我们论述的公共制度的历史渊源和理论基础的必然延伸。当然，不同国家对于公共广播电视的观点有相同的一面，也有不同的一面。因此我们在分析公共广播电视的基本特点的时候也分两个部分进行，一个是共性特征，一个是德国自己的个性特征。
前文已经提到，公共电视的基本原则有两条，一个是独立性，一个是多元化（关于公共电视的基本原则，国内外学术界有着众多的表述，此处不做赘述，不过各种表述基本上都是由这两个原则生发而来）。这是所有公共广播电视都遵守的基本规定。
所谓“独立性”，指的是公共电视与国家（政府）和市场之间的距离，既拒绝国家或社会集团（政治党派）的控制和影响，又与各种利益集团（市场逐利者）保持一定的距离。说白了，不相信政府在管理公共事务方面的公正性，也不相信商人的社会责任感。当然近些年来，由于生存问题，公共电视不得不求助于政府，并且开始在市场上有所动作。但独立性的基本标准不会改变，否则就不成其为公共机构了。
以德国为例，公共广播电视的独立性主要体现在三个方面，即行政自治、编辑自治和财政独立。
所谓“行政自治”指的是公共广播电视机构的组织和人事都处于自我管理之下。虽然公共电视的三大组织部门中行政委员会和电视委员会的人员由各州选派，但是必须通过相应的民主程序才能确定，而台长只能由机构的（广播）电视委员会通过民主方式产生。另外，机构事务的决定权都在机构首脑（台长）和两个委员会的手中，政府从理论上说没有可能干预机构的内部事务。
所谓“编辑自治”指的是《基本法》第五条的规定，“不能进行新闻检查”。因此编辑记者有充分的自由去报道和监督行政权力机关的工作。
所谓“财政独立”指的是公共广播电视的财政来源只能按照法律规定，绝大多数来自观众和听众的收视收听费。为了防止政府利用财政手段影响公共广播电视，德国的收视收听费不是由政府机构收取的，而是成立了独立机构“广播电视集中收费中心”来收取和分配这笔费用，而这笔费用的高低也是由独立机构“公共广播电视财政需要调查和审核委员会”来提出。
当然，在不同国家，所谓“独立性”原则各有表现，但毫无疑问，独立性是公共广播电视制度的生命线，如果这种独立性受到损害，那么公共广播制度最基本的存在基础就被颠覆了。
多元化（和多样性）是公共广播电视另一条生命线。我们说公共制度弥补了国营和商业制度的缺陷，多元化就是理由之一。国营制度一般强调意识形态，而商业制度强调迎合受众，追逐利润，因此在传播内容上都有偏好，而公共广播电视则强调“全方位”的传播服务。
在德国，公共广播电视的多元化主要体现在传播内容的多样化、管理机构组成的多元化，以及监督功能的社会化。
所谓“传播内容的多样化”，首先指的是传播内容的全面性。一般认为，在德国，传统上的公共广播电视比较强调媒介的社会效益，强调媒介的社会政治功能和教育功能，而不大重视娱乐功能。这种情况在德国联邦宪法法院提出“基本供给”理论之后有所改变，德国的政策制定者们强调公共制度在双重体制下的“支柱”作用的同时，要求公共机构必须提供全面的社会服务（包括娱乐节目）。 [61]
“传播内容的多样化”还包括传播内容的广泛性。这种广泛性指社会各阶层、各领域的参与程度。法律要求公共广播电视必须有助于“形成自由的个人观点和公共舆论”。要达到这个目标，必须使得最大多数的公众能够有条件接收到最大程度的信息，并进而形成自己对社会问题的观点，并且有自由发表意见的权力和途径，最后形成真正反映民意、公正客观的公共舆论。
所谓“机构组成的多元化”指公共广播电视机构在保证行政自治的同时，其首脑机构的组成能够反映社会的多样性。比如公共电视机构的最高领导机构“电视委员会”的组成必须能够体现一个多元化社会的基本状态。德国电视二台拥有全德国最为庞大的电视委员会，共有来自各联邦州、各政党、各社会团体、各民间机构的77个成员，基本上涵盖了德国社会的方方面面。而作为行政自治首脑的台长，必须由这个体现多元化的机构投票产生。
所谓“监督功能的社会化”有两个方面。一方面是内部监督的社会化，在广播电视机构内部，（广播）电视委员会作为公民社会的委托者和代表管理和监督着媒介的运转；另一方面是外部监督的社会化，首先是政府按照法律对公共机构的社会活动加以监督，其次是各独立的研究机构和民意机构对公共机构的研究和调查，如果发现问题，将很快披露在研究报告或者报刊媒介上，形成舆论压力。这种社会化的监督最大限度地避免了公共机构因为独立于政府而没有人监管，最后变成自我行政自我监管的危险，也避免了政府通过插手公共机构的管理从而达到自己的政治目的。因为政府要对公共广播电视进行制裁必须要过法院那一关。而政府能发挥最大能量的地方不过是通过抨击公共电视没有履行社会责任，拒绝独立机构提出的收视费的高低，仅此而已。（应当指出的是，由于政府只可以监督这些机构遵守法律的情况，社会对于公共机构的监管都不是刚性的，所以在公共机构的发展过程中，由于监督不力造成了一些弊端。）
归根结底，所谓“多元化”原则就是保证言论的多元性。联邦宪法法院在第3个电视判决中明确指出：“立法机关有责任确保广播电视节目在总体上有助于保障言论的多元性，这是自由民主的标志。任何有关公共生活的意见都不能被排除在舆论形成过程之外，任何拥有广播电视频率资源和资金的媒介都不得在公众舆论形成过程中居支配地位……当然，这一切并没有绝对的保证，但通过这种有规则的广播电视制度，至少有可能实现多种观点的平衡。” [62]
关于多元化的文化意义，即“文化多样性”的问题，在绪论部分已有阐述，在此不再多说。
德国公共广播电视的个性特征主要有两个方面：首先是公共广播电视制度总体格局上呈现的“去集中化”的特征；其次是德国公共制度特殊的社会使命，即前文提到的“基本供给”的功能。
关于“去集中化”，在制度史部分已经有所提及。该理论首先来自美国军管当局对德国广播体系的设计，其后为德国的政策制定者们所接受和完善。实际上在二战以后，原联邦德国地区存在着两种不同的公共广播体制，一种是美国倡导的每一个地区都有一个独立的广播机构，并且各自独立互不归属，是为“去集中化”的广播体制；另一种是英国和法国倡导的集中型的广播机构。在两者管辖的地区只有一个广播机构，统管整个地区的广播服务，比如英控区的是“西北德意志广播”而法控区的是“西南德意志广播”，是为“中央行政型”的广播体制。
1949年之后，《基本法》将联邦制的原则正式规定为国家制度。《基本法》同时规定文化主权属于各联邦州。但是当时对于广播电视事业是属于电信事业还是属于文化事业没有能够解决。
关于广播电视机构的组织和监管以及立法的权力到底在联邦还是在联邦州，这个问题一直到60年代联邦宪法法院第1个电视判决（关于总理电视的判决）才得以解决。联邦宪法法院的判决不仅在体制安排上确定了各联邦州在广播电视事业上的绝对主导地位，而且确立了德国公共广播电视的一项基本理论原则，那就是在德国实行与联邦制的国家制度相匹配的“去集中化”的公共广播电视体制。后来，随着德国的最终统一，德国境内共有11个广播电视机构，它们互不归属，各自行政，在全国性问题上通过协商来解决。
这种去集中化的理论原则首先排斥的就是所谓“中央行政”的组织结构。在“德意志公共广播电视联盟”成立的时候，人们提出的任何带有“中央行政”色彩的联盟方案都被否决，德广联最终成为了一个松散的、无约束力的全国性协会，它没有一个核心的中央行政秩序，而是由各机构轮流坐庄。而全国性的电视机构，如德国电视一台（或称第一套节目），则是由各广播电视机构共同建立并提供节目；德国电视二台，则是由各联邦州共同建立。
这种去集中化的原则还极力排斥联邦对于各州广播电视事业的干涉。作为联邦共和国，各州的主权不容侵犯，各州的文化和习俗也不容侵犯。简而言之，去集中化原则实际上是由来已久的联邦和联邦州关于广播电视权利博弈的一个结果。
表面上看，基本供给理论原则的来历非常简单，国家法律给了公共广播应有的地位（前文中的“法律委托”），那么公共广播必须承担相应的社会责任。而实际上，基本供给理论体现了法律制定者们对公共广播电视制度安排的良苦用心。
前文提到，基本供给理论实际上包括两个方面，“公共机构对社会的供给”以及“社会对公共机构的供给”。用法律的形式将公共广播电视必须履行的职责加以规定，一方面是对公共广播电视提出的要求，另一方面则是强调了公共广播电视在社会生活中不可缺少的地位。
就笔者所见，相对于社会责任，法律制定者们似乎更加关注对公共广播电视机构生存和发展的保障。联邦宪法法院的法官们在判决中提出“保障他们在技术、组织、人事和财政上的基本条件”，正是看到了公共机构在社会竞争中的脆弱性，而有意地加以政策倾斜。
这种脆弱性来自于公共制度本身。商业和国营体制是“一股独大”的格局，两者都具有绝对的“排他性”（商业体制还有侵略性或扩张性）。而公共制度由于它的社会责任，必须要满足和协调社会各阶层、各领域的需要，因此它是一种开放的、包容的、内敛的制度，任何社会集团都有可能侵害它，通过遏制其生存空间而达到自己的目的。因此，如何保证公共制度在激烈的社会竞争中的生存很自然成为公共制度安排最为核心的问题。
于是毫不意外的，秉承联邦宪法法院的判决，在《基本法》之下的各级广播电视法律法规中，保障公共广播电视的生存与发展都是放在最前面的先决条件。比如《广播电视州际协议》在前言中就强调指出，“就公共广播电视而言，它的生存和发展应该得到保障。其中包括它有机会参与所有节目生产和传播的新技术的运用，以及拥有在工作中使用所有广播电视的新形式的可能。它的基本财政需要，包括相应的财政平衡应该得到维持和保障。”
联邦宪法法院关于“基本供给”的阐述为公共广播电视的权利和责任定了基调，前文说过，关于公共机构的监督，主要通过社会化的方式进行，而法律更为侧重的，则是公共广播电视的生存。这就是“基本供给”的真正含义。
[1] 郭镇之：《欧洲公共广播电视的历史遗产及其当代解释》，《国际新闻界》1998年，Z1期。
[2] Jochen Spangenberg，The BBC in Transition，Deutscher Universit tsVertrag，1997，S.26.英文原文：The aim was to create a new kind of shared spare in which the culture rights of citizenship could be developed and refined.
[3] 郭镇之《欧洲公共广播电视的历史遗产及其当代解释》一文中解释，“1927年，一个新的公营BBC取代了私营的BBC。原先的British Broadcasting Company改为British Broadcasting Corporation。在这里，Company与Corporation虽属一字之差，而且在中文里都被翻译为‘公司’，但含义相当不同。‘company’是商业性的；‘corporation’则是公共团体性的。”
[4] 在20世纪20年代，美国也出现了公共性质的“教育广播”，但是美国从法律上确认建立公共广播系统是1967年的事。
[5] 李良荣：《当今世界的三大电视体系》，《新闻大学》，2000年第2期。
[6] Manfred Kops：《将德国的电视节目卖给中国：一个政治经济学的分析》，何勇译，《南方电视学刊》，2005年第5期，第105页。
[7] 同上。
[8] 梁平：《中国广播电视集团的宗旨》，《声屏世界》，2002年第9期。
[9] 哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，山东人民出版社2003年版。
[10] 郭镇之：《欧洲公共广播电视的历史遗产及其当代解释》，《国际新闻界》1998年，Z1期。
[11] Manfred Kops：《公共广播电视及其经济来源分析》，何勇译，北京广播学院广播电视研究中心：《媒介研究》卷2-1，2004.1，第92页。
[12] 罗伯特·W.麦克切斯尼：《富媒体，穷民主：不确定时代的传播政治》，新华出版社2004年版，第321页。
[13] Jochen Spangenberg，The BBC in Transition，Deutscher Universit tsVertrag，1997，p.26.
[14] 冯广超、冯应谦：《世界公共电视的生存及其争议》，香港《中国传媒报告》（China Media Reports）2005年第1期。
[15] 罗伯特·W.麦克切斯尼在《富媒体，穷民主：不确定时代的传播政治》一书中探讨公共广播的存在理由时也指出，公共广播存在的理由之一是“稀缺的广播频谱应该由公众控制（这里的意思是说，公众垄断广播和电视比私人垄断更合理）”。——括号内也是原作者所说
[16] 冯广超、冯应谦：《世界公共电视的生存及其争议》，香港《中国传媒报告》（China Media Reports）2005年第1期。
[17] 所谓自生自发的制度，指的是“亚当·斯密及其同时代思想家的直接传人所指出的……即被人们认为极有作用的种种实在制度（positive institutions），乃是某些显而易见的原则经由自生自发且不可抗拒的发展而形成的结果”，与此相对的是所谓制度设计理论（design theories）。具体论述见哈耶克《自由秩序原理》。
[18] See Negrine，Ralph（1989）：Politics and the Mass Media in Britain.London;Routledge，p.98.
[19] Peacock Report（1986），Para 30，转引自The BBC in Transition.
[20] Jochen Spangenberg，The BBC in Transition，Deutscher Universit tsVertrag，1997，S.42，原文如下“...is about service to the public as a whole，in all its diversity of tastes，of needs and of interests，it is about stability of finance，about operating in a regulated market，since operating against unregulated competition is bound…to marginalize it.It is also to do with a certain view of society and of the role of public institutions.Its future is a political matter in the deepest sense.It is not just a matter of tinkering about with financing.It requires not niggardliness on the part of government but vision and conviction.”
[21] 参见达仁道夫《现代社会冲突》一书，该理论在后文还将详细论述。
[22] Bausteine einer Theorie des offentlich-rechtlichen Rundfunks，VS Verlag für Sozialwissenschaften，1 Auflage，2005，S.13
[23] 德国联邦宪法法院判决BVerfGE 31，314，原文如下：“DieT tigkeit der Rundfunkanstalten vollzieht sich im-ffentlich-rechtlichen Bereich.Die Rundfunkanstalten stehen in-ffentlicher Verantwortung，nehmen Aufgaben der offentlichen Verwaltung wahr und erfüllen eine integrierende Funktion für das Staatsganze.Ihre T tigkeit ist nicht gewerblicher oder beruflicher Art.”
[24] 转引自Heinz，Werner Stuiber:Medien in Deutschland，Band2，Rundfunk，1Teil.S.37
[25] Meyn，Hermann：Massenmedien in der Bundesrepublik Deutschland，Wissenschaftsverlag Volker Spiess GmbH，1994，S.145-146
[26] Christ-Maria Ridder，Bausteine einer Theorie des offentlich-rechtlichen Rundfunks，VS Verlag für Sozialwissenschaften，1Auflage，2005.
[27] Manfred kops：《德国公共广播电视及其经济来源分析》，《媒介研究》，2008年1期卷2-1。
[28] Manfred Kops：《公共广播电视及其经济来源分析》，北京广播学院广播电视研究中心：《媒介研究》卷2-1，2004.1，第93页。
[29] Manfred Kops：《公共广播电视及其经济来源分析》，北京广播学院广播电视研究中心：《媒介研究》卷2-1，2004.1，第93页。
[30] 同上。
[31] Manfred Kops：《公共广播电视及其经济来源分析》，北京广播学院广播电视研究中心：《媒介研究》卷2-1，2004.1，第93页。
[32] 达仁道夫：《现代社会冲突》，中国社会科学出版社2000年版。
[33] Manfred Kops：《公共广播电视及其经济来源分析》，北京广播学院广播电视研究中心：《媒介研究》卷2-1，2004.1，第93页。
[34] 达仁道夫：《现代社会冲突》，中国社会科学出版社2000年版。
[35] 同上。
[36] 同上。
[37] 达仁道夫：《现代社会冲突》，中国社会科学出版社2000年版。
[38] 同上。
[39] 联邦政府新闻与信息局：《德国概况》，莎希埃德出版社1999年版，第139页。
[40] 达仁道夫：《现代社会冲突》，中国社会科学出版社2000年版。
[41] Heinz，Werner Stuiber:Medien in Deutschland，Band 2，Rundfunk，1Teil.
[42] 德国的最高法律《德意志联邦基本法》规定了国家制度的5项原则，“德国是共和国和民主制国家、联邦制国家、法治国家和社会福利国家”。
[43] 联邦政府新闻与信息局：《德国概况》，莎希埃德出版社1999年版，第139页。
[44] 哈耶克：《自由秩序原理》，中国社会科学出版社2000年版。
[45] 哈耶克：《自由秩序原理》，中国社会科学出版社2000年版。
[46] 卡尔·波普尔：《开放的社会及其敌人》，陆衡等译，中国社会科学出版社1999年版，第76页。
[47] 哈耶克：《自由秩序原理》，中国社会科学出版社2000年版。
[48] 同上。
[49] 联邦政府新闻与信息局：《德国概况》，莎希埃德出版社1999年版，第137页。
[50] 同上。
[51] Christa-Maria Ridder，Bansfeine einer Theorie des offentlich-rechtlichen Rundfunks，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2005，Auflage，第223页，原文如下：Schwarzkopf begrift-ffentlichkeit als zentralen Gestaltungsfaktor seit der deutschen“Mediawende”in den frühen 80er Jahren，“als Adressat und Nutzer der Programmvermeh rung，als Objekt der neuen Ordnung，aber auch als Herr ihres-ffentlich-rechtlichenTeils.”
[52] 同上。
[53] 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第2页。
[54] 同上，第1页。可惜的是，在国内关于“公共领域”的研究中，已经到了滥用的地步了。
[55] 哈贝马斯：《公共领域》，载于汪晖、陈燕谷主编：《文化与公共性》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第125、126页。
[56] 史蒂文森：《认识媒介文化：社会理论与大众传播》，周宪、许钧译，商务印书馆2003年版，第81页。
[57] 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第248-249页。
[58] Christa-Maria Ridder，Bausteine einer Theorie des offenflich-rechflichen Rundfunks，VS Verlag für Sozialwissenschaften，2005，1 Auflage.
[59] Verstraen，Hans （1996），“The Media and the Transformation of the Public Sphere”，in European Journal of Communication，Vol.11.转引自展江《哈贝马斯的“公共领域”理论与传媒》。
[60] 见联邦宪法法院第4个电视判决，原文如下：“In der dualen Ordnung des Rundfunks，wie sie sich gegenw rtig in der Mehrzahl der deutschen Lander auf der Grundlage der neuen Mediengesetze herausbildet，ist die unerl βliche"Grundversorgung"Sache der offentlich-rechtlichen Anstalten，deren terrestrischen Programme nahezu die gesamte Bevolkerung erreichen und die zu einem inhaltlich umfassenden Programmangebot in der Lage sind.Die damit gestellte Aufgabe umfaβt die essentiellen Funktionen des Rundfunks für die demokratische Ordnung ebenso wie für das kulturelle Leben in der Bundesrepublik.……Die Aufgaben，welche ihm insoweit gestellt sind，machen es notwendig，die technischen，organisatorischen，personellen und finanziellen Vorbedingungen ihrer Erfüllung sicherzustellen.”
[61] 实际上，由于放开了对商业电视的限制，公共电视在收视率方面面临着商业电视的严峻挑战，它也不得不把大量精力投入吸引观众眼球，即开发娱乐节目上来。这就形成了一种趋势，即公共电视在节目配置上有向商业电视靠拢的趋势（同时商业电视也致力于信息类节目的开发，呈现向公共电视靠拢的趋势），这种趋向被学者们称为“趋同”理论。结果导致学术界、公众和政策制定者们就此现象有截然不同的看法。学术界认为，这种趋同的结果只能是丧失公共电视自己的社会职能；而观众则对此表示欢迎；法律制定者们则没有料到本来绝对不会产生问题的“全方位服务”理念在新环境下竟然会造成这样的结果。关于“趋同性”还将在后文有所论及。
[62] 见联邦宪法法院第3个电视判决。