下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
人们自己创造自己的历史，但是他们不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。
马克思《路易·波拿巴的雾月十八》 [1] 在世界人民的大家族中，“理性”几乎是德国人的代名词。在德国，上至国家大事，下至公交巴士的到站时间，事无巨细皆有制度。但是也有例外，公共广播电视在德国的出现就不是“理性思考”的结果 [2] 。如德国学者Reichert所说，“在两次世界大战之后，德国广播体制的形成不是来自理论上的认识，而是来自实践上的摸索”。 [3]
正是基于上述原因，本书没有按照惯例首先论述公共广播电视的概念和理论，而是把制度史放在第一部分。公共制度在德国的出现不是偶然的，但又带有很大的偶然性。一切的缘由都存在于德国国家制度和广播制度不断变革的历史背景之中。德国的制度经验证明，“制度是历史的产物，制度变革则意味着由历史发展特征所决定的制度本质的改变，这就是制度经济学家反复主张的‘制度有历史的规定性’” [4] 。从制度史中我们还将探讨一对最重要的关系，那就是广播电视制度和国家制度之间的关系，因为一般而言，“广播电视制度是根据国家主导的政治体制来解释的”。 [5]
导论中提到，研究公共广播电视制度，研究制度的形成和变迁，德国是个极好的样本。一个主要原因就是德国广播（电视）制度的丰富性。
·中央集权的广播体制：它经历了君主制的中央体制（威廉二世）、民主制的中央行政体制（魏玛共和国），以及纳粹（第三帝国）的中央集权体制；
·公共广播电视体制：它尝试了英国和法国式的“中央行政”的公共广播体制（军管时期），又在美国的帮助下形成了“去集中化”的地方分立的公共广播体制（公共广播电视垄断时期）；
·到1984年，它又引入了商业广播电视，逐步健全了公共和商业双重广播电视体制（1984年至今）。
根据德国广播电视制度发展的历史特点，我们将制度史分为三个阶段：1945年二战结束以前是第一阶段，其体制特征是由独立分散走向中央集中；1945年到1983年是第二阶段，确立了“去集中化”的广播电视体制架构，但却造成了另一种极端，即公共广播电视体制的垄断；1984年至今是第三阶段，即公共广播电视和商业广播电视双重制度并存的时期。
德国广播史家们一般将第二次世界大战前的广播电视史分为三个时期：初创期（史前期，Vorgeschichte）、魏玛共和国时期（Weimarer Republik）和纳粹主义时期（Nationalsozialismus） [6] 。
这个阶段是广播电视制度逐步形成并急剧变动的时期。这种变动首先来自国家制度的变更，威廉二世的君主统治、魏玛共和国脆弱的民主制度，以及纳粹时期极端的中央集权使得广播电视体制呈现出完全不同的面貌。
另外，随着对于广播电视功能及其相应制度安排的认识和实践，各种博弈势力逐步浮出水面，人们可以看到中央政府（公共权力的执行者和行业管理者），政党（企图控制舆论者）、各自治州政府（地方实力者）和企业（民间逐利者）之间的角逐，他们的博弈不仅贯穿了广播电视的发展过程，而且他们之间的不同组合形成了各时期截然不同的制度架构。
与其他国家一样，德国对广播事业的规制起于对无线电事业的管理。1871年，帝国宪法的第48条，即所谓《电报条例》（Telegraphenregal）是关于无线电管理的第一条法令。1892年，国家对无线电的管理通过《与德意志帝国电报事业的相关法律》（Gesetz betreffend das Telegraphenwesen des Deutschen Reiches）得以加强，其中规定，“建立和经营用于新闻传播的无线电设备的权力仅限于帝国政府。”1908年3月7日，帝国议会通过了《无线电法修正案》（Funkgesetznovelle），系统阐述了无线电通讯的“国有”性质（国家主权，Staatliche Hoheisrecht），规定帝国拥有所有无线电发射设备的支配权，帝国邮政部负责无线电设备的执照发放。
在事业发展方面，无线电报产生之后，经营者一般是民间机构，但是德国无线电的运用并没有如英国和美国一样迅速扩大规模、服务于民用，而是一直局限于军事用途（陆军和海军）以及一些空运、海运的交通联络、德国与其殖民地的联络等等。当时在德国并行着两个无线电系统，一个是联合电力公司（AGE）的Slaby-Acro系统，一个是西门子—哈斯克公司（Simens&Halske）的Braun系统。由于处于初创阶段，规模有限，数量稀少，民间公司的技术开发和市场竞争并没有真正引起政府的管理兴趣。
随着无线电在众多领域的广泛运用，特别是逐步认识到它在政治、军事、信息情报上的巨大潜力，德国政府逐渐对它产生兴趣。而导致德国政府直接插手无线电事业的直接原因，正是出于战略上的考虑。在无线电技术发明以前，英国已经建立了世界范围的有线电报电话网络，并且建立了穿越海峡的电缆，在一定程度上垄断了有线通讯，控制了信息的流通。这对于意图取得地区霸主地位的德国，特别是试图将德意志帝国带入“世界政治”的威廉二世来说是难以忍受的事情。为打破英国的信息垄断，德国决定建立自己的统一的无线电产业。 [7]
1903年5月27日，在国家的斡旋下，联合电力公司以及西门子—哈斯克公司在柏林建立了一个共同的子公司“无线电报有限责任公司”（Gesellschaft für drahtlose Telegraphie m.b.h.）。公司的任务是研究无线电技术和推进无线电设备生产。当时，公司的主要用户仍然是陆军和海军。
到第一次世界大战时，无线电报的“信息发布”功能逐渐显现，民间无线电服务市场逐渐扩大。当时著名的无线电服务商“Wolffschen Telegraphen-Bureaus”第一次使用了“广播”（rund-funken）一词。但随之而来的第一次世界大战中断了广播事业的发展，战争部门接管了无线电设备的执照发放。
1918年第一次世界大战结束后，德国变成了共和国，即德国历史上著名的“魏玛共和国”。魏玛时期被学者们称为“没有共和党的共和国”，原因是当时国家并不具备“民主”和“共和”的基础。因此在20世纪20年代，对民主国家持保留态度的力量在人民和议会中逐步坐大。到1929年经济危机发生，魏玛共和国在国家社会主义运动的冲击下终于走向崩溃。
魏玛共和国政府对广播事业的态度一直摇摆不定。两次“广播改革”看似中规中矩，实际上不但没有达到“民主化”预想目标，反而为30年代纳粹的集权化所乘。这是那些政策制定者始料未及的。其原因一方面是各博弈力量开始插手广播制度，使问题更加复杂化；另一方面，政府对于民主共和体制下的广播规制并没有一个确定的认识。
1918年后，国家邮政部（Reichspost）从军事部门的手中再次接手无线电管理。无线电事业的主要任务是保证德国与其他欧洲国家的无线电通讯以及德国各大经济中心的信息交流。当时无线电部门的首脑汉斯·普里道（Hans Bredow）大力推进电信和广播事业，邮政部门开始试播广播节目。但是，当时无线电通讯的主力还是民间的私营机构，主要的全国性广播机构是“Wolffsche Telegraphen Bureau”和“Eildient”，前者在1919年通过无线电报报道了国家大会的谈判（die Verhandlung der Nationalversammlung），这个报道向大约80个邮电局传播，然后在当地报纸刊载；后者主要从事经济信息报道，为国内外的用户提供德国贸易和利率方面的信息。
虽然在20年代之前就存在着不少广播活动，但是主要还是试播阶段，而且是民间行为，不为政府所认可。1923年，柏林“广播时段股份公司”（Radio-Stunde AG）播出的第一个广播节目被认为是大众传播意义上的德国“广播”历史的开端。 [8]
20年代前后，地方性的广播机构也逐渐发展起来。这时候的地方广播并不以制作节目为主，而是利用来自柏林的中央广播机构的信息资源，补充后者放送力量的不足。国家邮政部的规定，建立地方电台，国家邮政部必须持有51%的股份 [9] 。这说明中央与地方对于广播事业的所有权已经开始争夺。当时，对于地方广播公司的开办还是放开的，不同团体、组织或公司、个人都可以参与广播事业，或者在广播公司中投资参股。
1926年，魏玛共和国进行第一次广播改革，目的是“通过新制度的建立加强对广播事业的政治影响” [10] 。由于各广播机构的实力逐渐增强，并显示出越来越明显的独立倾向，国家邮政部希望通过各个公司之间的协议来保证邮政部的管理地位。当时邮政部的初衷还是想通过这种管理来保证广播机构不为某个党派所左右。以通过民主方式产生的政府来掌握广播资源，从而保证广播的“超党派”和民主性，这是当时政策制订者的基本观点之一。 [11]
这次改革的主要措施是由当时5个最重要的全国性广播机构组成统一的帝国广播公司（Reichs-Rundfunk-Gesellschaft，RRG），帝国广播公司的主要职责是:
a.集中领导和监管各广播公司的经济行为；
b.通过各公司向RRG缴纳赢余来进行管理，并由此平衡各公司的经济情况；
c.制订财政、税收、法律和劳工事务的中心规则；
d.是各新闻组织、出版机构、国家和所属各州在广播公司的代理人；
e.监督各公司在运作上“超党派”（Uberparteilichkeit）原则的遵守情况；
f.关注对节目的投诉。 [12]
这种国家通过“企业化”掌控新闻事业的方式是魏玛共和国时期广播体制的重要特点。其优点是帝国广播公司可以通过控股的方式控制更多的广播机构。
与此同时，地方广播公司也被要求进行改革。地方广播公司必须向邮政部转让51%的股份，其中17%来自邮政部原来持有的股份，其余部分则由其他股权方筹集。这样邮政部不仅持有剩下的34%的股权，并且在该协议的一开始就拥有51%具有投票权的股权。这些权益都转给帝国广播公司。帝国广播公司成为国家邮政部对广播事业从事集中行政管理的机构，而邮政部占有帝国广播公司51%的股份，通过这种方式，邮政部最终完成了对全国，包括中央和地方广播事业的控制。
由于地方广播公司的改革触动了地方政府的利益，各州政府开始寻求在广播事业的话语权。地方政府在广播事业中的地位比较复杂。首先，德国本来具有地方自治（诸侯）的基础；其次，随着广播电视发展逐渐形成明显的地方性特征，各州政府成为广播事业的实力势力之一；另外，文化内容是广播事业的主要组成部分，而文化主权是在地方，因此各州特别要求对节目内容进行监管。
当时的帝国内政部（Reichsinnenministerium，RMI）出于本部门利益对地方政府的“寻租”行为表示支持。内政部长马丁·席勒（Martin Schiele）在给地方领导的一封信中写道：“从一开始帝国政府就有这样的想法，各州参与通过广播进行政治、文化和经济信息传播最终规则的制订，并且保障各州通过相关规定对广播进行监管的广泛参与权。” [13] 从客观上说，此举有利于增强广播事业管理的民主化，但是，这个愿望在当时并没有实现，大部分条令仍由主管部门国家邮政部做出。
这“部门立法和决策”的体制导致法律和决策的取向往往有利于本部门利益。自然，这种在敏感领域“一个部门独大”的局面引起其他强势部门的不满，结果就是部门之间不断地博弈和妥协，这就造成了历史上魏玛共和国的第二次广播改革。
应当提及的是，1926年7月1日，国家邮政部为了加强对广播机构的控制，在帝国广播公司实行“国家邮政部广播事业代表”（Rundfunk-Kommisaar）制度，该代表同时担任公司行政委员会主席。第一任广播代表就是前文提到的汉斯·普里道（Hans Bredow）。广播代表实际上是邮政部在帝国广播公司各项权益的代理人，他负责监管公司的经营活动。
关于广播事业归属的争议因为1926年的第一次改革而愈演愈烈。政治家们和帝国内政部都希望能对广播事业具有更大的影响力。他们的不懈努力导致了1932年的第二次广播改革。这次改革的结果，一方面是使广播事业的权力更加集中，更加重视帝国政府的使用权，另一方面各州及其代理人——帝国内政部则取得了更多的权益。还有一个影响深远的结果是商业利益被彻底排除出广播事业。
这次改革的主要措施是：
a.任何私人股份必须退出地方广播公司，广播事业归帝国和各州政府共同所有，51%归帝国广播公司，49%归各州政府；
b.政治和文化节目必须遵守帝国议会主管委员会的新规则；
c.帝国广播公司作为地方广播公司的总公司，改组为有限责任公司，51%的股份归邮政部，49%归各州；
d.在邮政部代表之外，另任命2个内务部代表，邮政部代表主管组织、经济和技术问题，内务部代表主管节目和内容；
e.帝国广播公司的国家执行机构是两个委员会，一个是行政委员会，一个是节目委员会。行政委员会归邮政部代表管理，内部包括2个来自邮政部和内务部的代表，以及来自各州的7个代表，节目委员会归内务部代表管理，15个成员都来自政府部门；
f.在独立的广播公司中设立新的国家执行机构，由内务部和各州派出广播代表进行管理；
g.帝国广播公司成立独立的广播电台“德意志广播”（Deutschlandfunk）；
h.DRAD股份公司不再作为独立的广播公司，而是作为帝国广播电台的新闻台对外播出。
此时让私人股份退出的广播体制，与后来的国家社会主义的中央集权的广播体制还是有根本区别的。当时，在人们的印象中，广播的管理者除了个人（私人、商业），就是政府。国家要控制广播事业，个人自然就要退出，这种二元化的思维在当时无可非议。另一方面，将商业势力排除于广播体制之外是魏玛共和国将广播体制改造为民主制度的又一次努力。他们认为，个人商业性质的广播机构太容易受外界影响了（该观点是否受到BBC“公共服务”理论的影响还有待考证）。国家邮政部1932年7月27日出台的广播电视指导原则（Leitlinien），对广播事业的性质做出了原则性的阐述，显示出管理者对于广播事业已经有了比较明确的认识：
“广播公司应该保持广播的独立性（指不受任何党派观点的影响——笔者注）并对如下规则负责：
a.德意志广播服务于德意志人民。它的节目不间断地进入德国人家庭并成为整个世界的一部分。它在人民、家庭的影响力，以及它对国外的影响使得它的领导和合作者们负有特别的责任；
b.广播工作服务于德国公民的日常工作，人们在家乡、家庭、工作和城市中的自然秩序通过广播得以保持和确定，广播面对的听众不是某个单独个人，而是人民自然秩序中的一部分；
c.广播服务于境内外的所有德国人，它将国外的德国人与帝国联系起来，并让他们参与国家公民的生活和命运，促进帝国精神是广播事业的责任；
d.广播参与了一项巨大的工作，将德国人塑造为国家公民，塑造和加强听众的国家观念和意志。” [14]
该文件中，我们不难发现其中对于“国家观念和意志”的强调。1932年是希特勒上台的前一年，国家社会主义理论已经甚嚣尘上。
1932年的广播改革彻底排斥了广播中的私营势力，促进了广播事业的国有化。可能从这个时代开始，德国人对商业不能进入广播事业就形成了一定的心理暗示。他们此时选择将这种权力交给国家，希望通过民主产生的政府代表人民对其进行民主的管理。这种“国有化”主要通过三个手段实现，即“国家监督，集中行政和节目控制”（笔者按：二战后德国的广播电视制度恰恰采取了与“国有化”完全相反的“社会监督，行政独立，编辑自治”的公共制度，可能也是对这种中央集中的广播制度的一种反向选择）。当时的人们还没有发觉这种“走向国营”的国有化对新闻的独立性和多元化会造成怎样的影响，还认为这种严格的控制将有助于广播公司保持他的独立性，有助于防止政党对于舆论的控制，这可能也就是魏玛时期不成熟的民主（或者说不成熟的制度经验）带来的必然结果。魏玛共和国对于广播事业的集中化后来被纳粹党借用，并将这种集中发挥到了极致。
1933年1月30日，总统兴登堡（Paul von Hindenburg）任命希特勒为帝国总理，广播机构连续转播了7个晚上的火炬游行，成为当时“广播宣传”的盛事。在随之进行的国会选举期间，广播被纳粹分子用来作为宣传工具，从2月1日到3月4日，共有45个选举节目在各地电台播出，其中纳粹党的宣传占主导地位。
纳粹党是第一个认识到广播的巨大“宣传”作用，并且是唯一一个有能力完全改造和掌握这一“工具”的政党组织。1933年3月11日，在国会选举刚刚结束之后，帝国宣传部正式成立（全称为帝国国民教育和宣传部，Das Reichsministerium für Volksaufkl rung und Propaganda）。3月14日，约瑟夫·戈培尔（Joseph Goebbels）被任命为宣传部长。戈培尔随即颁布“集中统一帝国和各州所有宣传机构和所有国民教育机构”的决定。
希特勒在1933年7月30日针对宣传部工作的讲话中说，“宣传部是负责进行国家、城市、文化、经济的宣传，对国内外公众施加影响，并监管所有类似活动的机构。” [15]
虽然1932年的广播改革确立了广播集中化的方向，但对于纳粹党来说，这种集中是远远不够的。为了达到对广播事业如臂使指的目标，他们力求尽快将整个广播事业纳入宣传部的控制。1933年3月22日，帝国宣传部首先从邮政部手中取得广播事业的管理权，同一天，邮政部丧失了向广播公司派遣广播代表的权力。
邮政部在一天之内尽失20年成果，说明所谓“民主政府”在一党独大的国家政治环境中的脆弱性 [16] 。宣传部同时着手排除各州在广播事业中的权利。各州此时仍旧持有帝国广播公司和地方广播公司的股份，并且拥有派遣广播代表和对节目内容进行监管的权利，他们当然不愿意轻易就范。在此情况下，1933年，希特勒发布《整顿宣传部工作》的命令，将所有广播管制权尽归宣传部，各州在广播事业的权益全部取消：各州必须将持有的49%的帝国广播公司的股份上缴宣传部，49%的地方广播公司的股份上缴帝国广播公司。其理由非常简单，就是“国家意志”。对于新的广播体制，希特勒在7月15日的文件中说：“帝国必须无限制地使用公共广播网、帝国广播公司及其他广播公司。广播是进行国民教育和宣传的主要媒介，……在这个前提下，没有更多的空间提供给各州代表权、节目监管权和股份权。” [17]
于是在希特勒上台后不到半年的时间内，宣传部就掌握了广播事业的所有权力，完成了广播事业成为政党宣传机器的改造。到1934年4月1日，所有地方公司都成为帝国广播公司的全资子公司，并且所有节目都标以“帝国电台”的标志。当时的帝国广播电台台长Hadamovsky说：“德国广播事业必须在政治上和行政上是统一的，国家革命对广播事业是第一职责，并且实现‘一个民族、一个帝国、一个声音’”。 [18] 这恐怕是纳粹对于新闻事业进行中央集权的最好诠释。而德国广播体制在经历了各种势力、各种理念的简短博弈后进入了一个特征明显的中央集权阶段。这同样也证明了我们在前文中提出的观点，广播体制是和国家体制结合最为紧密的制度体系。
纳粹阶段的广播体制的主要特征是：政府管理权力的丧失，代之而来的是政党宣传部门；原来经营和内容分开的管理结构被宣传部的统一管理所代替；各州权益在全国政治经济的高度集中当中放弃；帝国广播公司作为唯一的企业管理机构直接对宣传部负责；广播机构的格局由原来地方自治的平面结构变为自上而下的中央和地方结构（见图1-1）。众所周知，这种高度中央集权的广播体制在第三帝国的前期成为纳粹党进行法西斯教育和战争动员的有力工具，并在第二次世界大战中成为德国法西斯的战争工具。虽然这种体制在战后一直被人们所批判，但客观上说，它在宣传上的效率是无可置疑的。
图1-1 1934年德国中央集权广播事业的组织结构图（来源：转引自《德国的媒介》1998）
1935年3月22日，帝国邮政部和帝国广播公司开始试播电视，开始是每周一次，后来发展到每周三次（3、4月）和每周五次（5月），1935年4月9日，帝国邮政部中央局（Reichspostzentralamt）向集中收看点提供电视机。到1935年12月13日，帝国宣传部接管了德国电视事业，认为“电视转播应该以国民教育和宣传为目标” [19] 。
1936年第三帝国对于柏林奥林匹克运动会的转播，是德国电视史上的重要事件。当时电视台对运动会进行每天2-8小时的转播，甚至对某些比赛项目进行直播，共有162228人在25个收看点（位于柏林、莱比锡和波茨坦）收看比赛。这在世界电视史上是前所未有的壮举。 [20] 至今，在集中收看点收看体育比赛仍旧是德国观众的习惯。在2010年世界杯期间，柏林、法兰克福的收看点往往会聚集几十万人。
1945年之后，德国被分裂为东、西德。西德借鉴英国BBC实行公共广播电视体制，而东德则秉承苏联的传统，实行中央集权的国营体制。我们的研究以统一前的西德为主。
这个时期的德国电视体制主要分为两个阶段，第一个阶段是盟军军管时期的广播体制阶段（1945-1949）；第二个阶段是公共广播电视体制垄断阶段（1949-1983）。
第一个阶段由于德国不同地区的控制国家不同（美控区、英控区、法控区和苏控区），广播体制一时呈现各自不同的特点，而正是因为有了这个经历，德国人有机会认真分析不同体制的优劣，到第二个阶段最终形成了独具特色的公共体制。公共体制在德国出现应该说没有任何的历史基础，而德国人正是从理性上判断国营和商业体制都会对新闻自由和社会的多元化造成损害，从而选择了公共体制这个舶来品。从这个意义上说，军管时期的经验功不可没。
1945年二战结束以后，盟军接管了德国西部的主要广播电台，并将它们作为军事电台播出。这些电台按其播出先后是：汉堡、慕尼黑、斯图加特、法兰克福和不来梅。
当时共有四个国家驻军对战后德国进行管理，他们是英国（西北部和西部）、美国（中部和南部）、法国（西南部）、苏联（东部）。各国军事管理当局都按照自己的想法，对当地的广播事业进行了改造。
英国尝试将BBC的组织模式在管辖区推行，这种模式被称之为“公共公司”（Public Corporation），德国称之为“公共法权机构”（der Anstalt des offentlichen Rechts）。
图1-2 1949年西北德意志广播（NWDR）组织结构图
BBC模式的大力推动者是H.C.格林（Hugh Carlton Greene）。他从1940年起就是BBC德国部的负责人，1946年10月1日到1948年，他被任命为新建立的西北德意志广播（NWDR）的首脑之一。格林后来回忆说：“我认为我的任务就是，给予NWDR一个法律地位，即与战后德国的政治生活相结合，深化业已建立的新闻自由和独立，并将其发扬光大”。 [21] 1948年1月1日，NWDR成为战后第一个被军管政府承认的合法广播机构。在NWDR的章程中，现在被认为是公共广播电视组织机构的最基本特征都体现出来了。最明显的就是总经理（后来为台长）、行政委员会和中央委员会（现在称之为广播委员会）这些组织结构的设置（见图1-2）。关于公共广播电视的组织结构将在后面的章节中具体分析，在此不做详述。
美军控制区的广播政策包括三个方面：
a. 在战后无偿服务于军队的需要；
b. 媒介民主化，进行国民的再教育；
c. 代表占领军立场的宣传。 [22]
美国与英国广播政策的不同在于，英国把管辖区内的所有广播机构都置于一个中央广播机构（NWDR）的管辖之下，这是一种中央行政式的公共广播体制。而美国则在自己管辖的每一个州都建立了一个独立的广播机构（巴伐利亚、温特姆堡·巴登、黑森和不来梅），各自行政。军管时期由美国占领军政府“军政府办公室”对广播机构进行管理。
美国之所以采取这种“去集中化”（Dezentralierung）的广播政策，是为了保证广播机构的新闻自由，实现所谓“媒介民主化”的目标。更深层次的原因，恐怕在于美国对于德国出现强有力的中央政权仍然心有余悸，希望壮大地方力量以确保与联邦之间的平衡。但是如何运作这些独立的广播机构，对于美国来说并没有现成经验可循。于是美军把这个难题交给了各州政府，让他们去制订规划。
各州政府提出的第一个规划是恢复魏玛共和国时的旧制。当时温特姆堡·巴登州的总理迈厄（Reinhold Maier）说：“我想，应该是这样一种制度，广播技术归邮政部门，广播电台应该是国有，所以应该还给国家，政治上的监督由州政府承担，对节目负责的台长或经理应该在中央监管机构之下工作……但类似于宣传部的机构应该避免出现。” [23]
这个规划被美军否决，这种中央管理的广播体制是美国人不熟悉也不愿实现的。当时世界上已经有三种广播制度存在，即私营、公共和国营体制。由于国营体制存在明显弊端，首先被否决。对于私营体制，虽然美国人乐见其成，但由于当时德国正处于战后，国民经济一蹶不振，民间根本没有财力来建立广播机构，因此也被否定。基于当时广播的发展状况，只有维持这种“去集中化”的公共广播电视体制。这是一种宏观上实施美国联邦自治，微观和组织上实施英国公共公司管理形式的混合体。
1946年5月14日，美军政府发布《关于德国广播自由的声明（草案）》（Amerikanischer Entwurf zu einer Erkl rung über Rundfunkfreiheit in Deutschland），认为“广播不是政府直接或间接的‘棋子’（Schachfigur），也不是某个特别集团或个人的工具（Werkzeug），而是在自由、平等、公开、无畏的基础上为所有公民所使用，德国广播所维护的，是社会正义和人民的公共权利”。 [24]
应该强调的是，军管时期广播制度探索的最大成果是打破了德国广播制度发展的历史惯性。正如上文所引，德国人还是对魏玛时期的广播体制情有独钟，这对于一个国家的民族自尊心来说当然可以理解，对外来的东西他们首先是反感和抵触，但是后来，美国人“去集中化”的广播制度在一来二去的讨论和解释中逐渐为德国各方所接受，这不能不说是一项伟大的成就，甚至有人称之为“真正意义上民主的胜利” [25] 。这种“去集中化”最后成为德国公共广播电视体制的核心理念之一，并成为德国公共体制与其他国家公共体制最为不同的特点。
图1-3 1945-1949年西德各军控区及建立的广播机构
中央行政在法国军管区内推行的是与英管区类似的广播体制，采用的是中央广播机构（西南德意志广播，SWF）类型的组织结构。机构总部原来选择在美因茨，最后定在巴登·巴登，实行“自主行政（Selbstverwaltung）”的公共体制。到1949年，西德境内共有6大广播机构，由北往南依次为RB不来梅广播电台（美控）、NWDR西北德意志广播（英控）、HR黑森广播电台（美控）、SDR南德意志广播（美控）、SWR西南德意志广播（法控）、BR巴伐利亚广播（美控，见图1-3），他们采取的都是公共广播体制，对政府和政党都保持独立性。在组织结构方面，如前文所述，已经形成了广播委员会、行政委员会和台长的成熟体系。此时，德国的军管时期即将结束，德国人开始考虑自己应该选择怎样的广播体制。
虽然公共广播电视在德国的存在是占领军政权的遗产（Das Erbe der Besatzungsm chte），但是真正的发展还是在德国人自己的手中。换言之，占领军政府提出了在西德形成“去集中化”的公共广播体制的构想，但实现它的管理和运作还有很多具体的制度安排，这一切都超出了美英法的制度经验之外。
德国公共广播体制的相关原则直接来源于德国的国家制度，以及它的体现者《德意志联邦共和国基本法》。1948年，各占领国委托西部德国各州州长制定一部宪法，该《基本法》（当时是作为临时宪法，后来成为德国宪法性质的最高法）“反映了从魏玛共和国以及国家社会主义无法治国家的历史中汲取的经验教训”，联邦德国在基本法中承诺在一个统一的欧洲中保证民主的、法治的、社会福利的和联邦制的原则。
广播制度也有了自己的终极的指针，就是《基本法》第5条关于“言论、出版自由，广播电视，艺术和科学的自由”的第1款规定：“人人有权通过语言、文字和图像的方式自由表达和传播自己的意见，并通过公开的来源不受阻碍地获得信息。保障出版自由，以及通过广播电视和电影进行的采访自由。不能进行新闻检查。”
到40年代末，公共广播体制在德国进入一个稳定发展时期。它的基本原则、组织形式、制度模式已见雏形，归结起来有如下几点：
a. 所有广播机构都以公共法权（ǎffentlich Recht）性质的法律形式（Rechtsform）存在，独立于国家、政府和商业集团的利益；
b. 广播机构的基本组织形式是：广播委员会、行政委员会和台长；
c. 台长是广播机构中央行政的执行者，他负责机构所有的节目、财务和组织事务，对外是广播机构的代理人；
d. 广播委员会是一个广播机构最高、权力最大的委员会，它代表当地的公众，与台长共同商讨节目工作，监督各项法律和规定的遵守，审核机构预算和决算（广播委员会容纳了社会各阶层的参与，体现出公共制度中保证内部多元化的基本特征）；
e. 行政委员会由许多小的委员会组成，与台长协商并帮助台长进行机构运作，特别在财务和经济问题上；
f. 公共广播电视依靠收视和收听费生存，这笔费用一开始由邮政部收取并支付，后来由集中收费中心（GEZ）来收取和支付。
以上只是各地方公共广播机构内部的组织结构，对于一个联邦体制的国家，各联邦州大小不同、情况各异，如何进行各个广播机构的合作和协调，共同解决法律地位、经济来源、节目、技术、与境外机构合作等等问题，进而形成法律和制度，是关系到这种公共体制能否在这个国家存在并居于主导地位更为关键的因素。由于联邦政府已经被排斥在广播制度之外，因此这种协商只能由各广播机构自己相互之间进行协商。从1947年7月9日起，六大广播机构形成台长定期会晤的制度。这种随机之中形成的协商制度，不知不觉中形成了德国广播电视机构自治自主的基础。
1947年，作为黑森广播行政委员会主席的汉斯·普里道第一次提出建立合作组织“德国广播”（Deutscher Rundfunk）的建议。由于他提出的方案与魏玛时期的“帝国广播公司”有很多类似之处，被其他广播机构所否决。后来又有人提出建立一个联盟，它具有一个统一的广播委员会和行政委员会，该提议被认为是有建立中央行政机构的嫌疑而被否决。
由于德国逐渐从军管政府中接管政权，全国性（指西德）的广播信息服务和协调提上了议事日程，此时建立一个全国性联盟已经刻不容缓。到1950年7月5日，各广播机构同意成立德意志公共广播联盟（ARD，Arbeitsgemeinschaft der offentlichen Rundfunkanstalten Deutschland）。7月9日，产生了第一个章程。此时的ARD是一个“松散的无法人联盟”（ein lockerer Zusammenschluss ohne eigene Rechtspers-nlichkeit），其成员不上交主权，在决策上，只有所有成员都赞成的提议才有效。这种松散的联盟形式并没有维持很长时间，随着另一个强势媒介——电视的普及，ARD和各地方广播机构面临着一个前所未有的局面。
1950年11月27日，在ARD成立不久，广播机构中最财大气粗的NWDR开始试播电视，由于电视信号是没有边界的，其他联邦州立刻感受到其中的危险。当时各广播机构的台长们一致认为，NWDR不能独占这种播出电视的权益，这应该是所有广播机构的共同事务。但是要求每个广播机构都同时制作节目又不现实，当时每分钟电视节目的制作成本是500马克（而每分钟广播节目的成本才25马克）。于是人们提出，NWDR可以继续它的电视试验，与此同时，建立一个“广播机构电视委员会”（Fernsehkommission der Rundfunkanstalten），以协调日后出现的电视问题。台长们还认为，要建立一个共同的电视频道，在这个电视频道中各联邦州的文化特殊性都应该得到保障。
由于6个广播机构没有一个有能力独自制作一个电视频道所需的所有节目（NWDR也一样），于是达成了一致意见，首要任务是在共同的联邦内谋求建立共同的电视频道。另外，这个频道由各个机构按照一定比例（10%-25%）提供本地节目，并由6个机构提供稿件（与它们的赢利能力相称的比例）。” [26] 由此，新的电视媒介最终将各个分散的广播机构紧密地结合在一起。
1952年12月25日，NWDR开始正式播出每天2个小时的电视节目，这一天被认为是德国现代电视的诞生日。在各机构关于建立共同电视频道的“电视协议”签署之前，NWDR承担了这个电视频道90%的节目制作和传播任务。1953年7月12日，经各电视机构委员会的批准，电视台长们在巴登·巴登签署了电视协议，其中规定了各电视机构承担的电视节目的份额：西北德意志广播承担50%，巴伐利亚广播承担20%，黑森、南德意志广播、西南德意志广播各10%，不来梅广播的节目份额则另做规定。该协议于1954年11月1日生效，这一天各州共同电视频道“德意志电视”（Deutsches Fernsehen）正式开播，这就是今天的德国电视一台（ARD或DAS ERST）。上述电视协议后来被各联邦州总理签署的《关于电视一台的合作协议》（Abkommen über die Koordinierung des Ersten Fernsehprogramms，1959年4月17日）所确认。
在同一个会议上，各州总理还同时签署了另一个重要文件《关于在广播电视机构之间保持财政平衡的协议》（Abkommen über den Finanzausgleich zwischen den Rundfunkanstalten），认为各广播机构的财政平衡不只是机构自己的事，各州政府要在制度上保证财政平衡。该协议的第一段说：财政平衡的目的就是为了保证“德意志电视以及各电视机构的首要任务，也由于它作为共同广播电视机构的使命所必须承担的责任……足够的节目生产和传送的需要得到满足。”这两个协议的内容虽然在日后经过多次修订，但其核心观念直到今天仍然有效。此时，ARD（德广联）开始成为各地方机构利益坚定的维护者和协调者。
建立全国性的共同的联盟和电视频道只是德国公共电视自身发展的第一步，他们随即面临一个现实的制度问题，广播电视的立法权是在联邦还是在各联邦州？虽然在联邦德国成立以前占领军已经确定了广播电视的政治趋向，即保持独立、不受国家的影响，只成立公共性的广播电视。但是，他们仍然没有解决到底是地方还是国家（联邦）对广播政策负责的问题，而这个问题从魏玛共和国起就争论不休。
在德国基本法（Grundgesetz，相当于宪法）73条第7款中，确定邮政和电信事业立法权在联邦，如果广播电视属于电信领域，其管理权自然在联邦。但如此无疑又侵犯了各联邦州的文化主权（Kulturhoheit der Lander）。因为广播电视又被基本法认为是文化事业的一部分，而文化主权分属各州。
在这个问题上，各方博弈力量又开始了角逐。当时的政治家们仍旧想按照魏玛时期的广播政策继续发展下去，他们难以想象广播电视可以置身于国家监管之外，特别是对于以领导德国复兴为己任的阿登纳政府来说，这种情况是不能接受的。
出版商们面对新兴的电视媒介则心情复杂。一方面害怕失去电视带来的千载难逢的机遇，另一方面害怕新媒介对平面媒体的经营造成影响。当时出现了两件事，足以引起他们的兴趣。1954年，BBC开办了两个商业电视频道，此举无异于宣告，一个国家不仅可以存在多个电视频道，而且也可以存在不同体制的电视机构；另一件事是1956年5月4日，巴伐利亚广播决定在他们的电视节目中插播广告并成立巴伐利亚电视广告股份有限责任公司，当时想让出版商们入股，以便开拓市场。
出版商的意见分为两派，一派是“德意志报业出版业协会”（Verband Deutscher Zeitungsverleger，VDZ）的出版商，他们担心电视广告会分流报纸的广告客户，因此拒绝一切电视广告和在此意义上建立的商业电视；另一派则是“德意志报业出版业联合会”（Bundersverband Deutscher Zeitungsverleger，BDZV）的出版商，他们不愿意只是在广告公司中参股，而是要建立自己的电视机构。因此巴伐利亚广播的提议没有任何响应，广告公司最后成了巴伐利亚广播的全资子公司。
而在商业界，人们都一致赞同电视广告的出现。分歧在于这种广告形式是应该在公共电视中还是在商业电视中使用。而各种规划都找不到相应的法律依据。
公共电视此时面临建立以来前所未有的危机。这种危机在他们筹备第二个全国性频道时开始爆发。1957年5月17至18日，公共电视的台长们决定做好开办第2套节目的准备，并向联邦邮政提出频率申请。但是，联邦邮政部拒绝了这一申请，因为当局“对未来频率的使用已经有了确定的规划” [27] 。这个规划出自新上任的联邦总理阿登纳（Konrad Adenauer）。由于阿登纳所在的基督教民主联盟和基督教社会联盟之党团（CDU/CSU）在国会中占有绝对多数，他可以在国会中轻易地推行自己的媒介政策。
阿登纳政府之所以先后否决和推迟了公共电视和出版商们关于建立第二个电视频道的申请，原因是他想建立联邦政府管理的电视频道并推动《联邦广播法（草案）》的通过，此举无疑用事实确定了广播电视的立法权归于联邦，如果这样，军管时代“去集中化”的遗产以及德国“联邦制”的国家制度将流于形式。1959年9月30日，出于“宪法和国家政治的原因”，联邦参议院（Bundesrat）否决了政府的提案。阿登纳又想出了一个方法，要求财政部长建立一个信托形式的“德国电视股份有限公司（DFG）”，公司注册资金为23000马克，联邦出12000马克，剩下的11000马克由11个联邦州各出1000马克，这样联邦就成为公司的控股方（有点像魏玛时期的帝国广播公司）。但是各联邦州当然不会上这个当，拒绝出钱，结果联邦只好自己掌握了所有的股份。联邦州不肯罢休，马上向联邦宪法法院上诉，反对建立联邦控制的电视频道以及所谓的“德国电视股份有限公司”。联邦宪法法院于1961年2月28日判决，联邦政府建立“德国电视股份有限公司”违宪。
这就是电视史上著名的“第一个电视判决”（Erste Fernsehen-Urteil），或被学术界戏称为“总理电视”的判决。该判决通过释法的方式确定了广播事业的主管部门：广播电视的组织权力仅限于各联邦州，而联邦和邮政部门的权力范围仅限于技术部分。联邦宪法法院强调，广播电视自由和新闻出版自由有重要的区别，在新闻出版方面已经形成了信息来源或提供者的多元化，而广播电视由于技术经济上的特殊性，比如频道资源的有限性和大资金的投入，暂不考虑提供者的多元化。因此，联邦宪法法院认为现已存在的公共广播电视是适应当前技术和经济情况的，它可以保证广播电视的新闻自由。另外，联邦宪法法院还指出，在任何情况下都不能将广播电视置于国家和单一的商业组织控制之下。
“第一个电视判决”的意义在于，作为联邦的最高法院和宪法机构，联邦宪法法院成为阐释贯彻宪法关于公民基本权利中言论、出版和广播电视自由 [28] 的最高机构。德国联邦宪法法院由两个判决委员会组成，各有8名法官，法官由联邦议院和联邦参议院各选一半。这种组成保证了决策机构的多元化和民主性。从1961年开始至今，联邦宪法法院共针对广播电视事业作出了8项判决，基本上涉及广播电视体制的方方面面，成为德国广播电视存在与发展的指导方针。这种以宪法法院释法的形式确定广播电视体制的基本原则，是德国广播电视体制的特色。
在联邦宪法法院判决的鼓励之下，各联邦州重新开始第二个全国性频道的筹建工作。1961年3月14日，台长会议通过了相应的决定。此时，各州政府认为可以利用宪法法院的判决建立一个独立于ARD之外的，从各州角度出发的，集中的第二个频道（第一套节目和第二套节目的区别在于前者是各地方广播机构联合建立的全国性电视台，意即由各地方电视台联合起来建立的全国台，后者是各联邦州联合建立的全国性电视台）。这个集中的“联邦州机构”采用公共体制，通过各州之间的协议来建立。1961年3月17日，各联邦州总理通过了相应的文件。由于估计到这个第二个频道的筹备时间是1年左右，在此之前，仍旧需要ARD制作过渡性的第二套节目，这套节目从1961年7月1日开始播出，到1962年7月30日结束。
1961年7月6日，各联邦州总统签署了关于建立“德国电视二台”（ZDF）的州际协议。在拟订此协议的3个月里，人们为了每一个条文争论不休，最主要的争论是关于ZDF和ARD的关系，比如在收视费的使用比例上，各州总理首先认为应该按50∶50的比例分配。在ARD首脑们的协调之下，ARD和ZDF的比例最后定为70∶30。其理由是ARD必须向ZDF和后来的第三套节目提供地区节目，以及负担各广播机构的公共事务，比如电视发射网的建立等。到各州议会最终批准这项协议，时间已经过了整整一年。1962年7月9日，《ZDF州际协议》生效。
ZDF在组织上与ARD并没有很大的区别。它也设置了三大部门（台长、电视委员会、行政委员会），只是在电视委员会的组成上，ZDF作为联邦范围的电视频道加强了政党代表在委员会的比例，这点与各州的广播机构不同。媒介学者Hans Bausch评价1962年的ZDF协议时说：“电视委员会66个成员（后来为77人）的组成结构是平衡来自国家的控制力量、来自政党的政治企图以及照顾到宪法所要求的，保证所有相关社会团体权益的范例。” [29]
ZDF州际协议同时规定，ZDF台长应该通过与第一套节目的协调，致力于制作出不同的电视节目，让电视观众有选择不同节目的自由。
ZDF的建立充斥着各州政府和广播机构的争论。后者认为，他们也应该建立自己的第二套节目，这就是所谓的“第三套节目”（Dritte Fernsehprogramme）。因为有了全国性的电视频道ARD和ZDF，应该由各地广播机构自己建立ARD和ZDF之外的第三套节目，该节目主要面对地区观众，或者说面对一个州内部的观众，重点是进行信息服务和社会教育。1964年，巴伐利亚广播首先建立了自己的第三套节目“教育频道”（Studienprogramm），其中的重点内容是“电视学院”（Telekolleg），进行电视远程教育。此举是德国电视教育的里程碑。在后来的5年时间里，大部分广播机构建立了自己的第三套节目。
随着ZDF和“第三套节目”的播出，联邦德国关于广播电视组织的调整以及争议都告一段落。政党和政府初步试探了政策底线，而联邦宪法法院也对这个界限做出了明确规定。仍旧纠缠不休的是报纸出版商们，他们对ZDF的电视广告提出异议，认为它的广告收入并不在所规定的少量的范围内，而涉及不正当竞争并可能危及报业的生存。1964年4月29日，联邦议会成立“报业、广播/电视、电影平等竞争调查委员会”（Kommission zur Untersuchung der Wettbewerbsgleichheit von Presse，Funk/Fernsehen und Film），对报界的指控进行调查。委员会认为，并不存在公共广播电视和报业之间的不正当竞争。广播电视机构广告收入的增长并没有造成报业广告收入的下降。
在许多传统学者看来，1984年以前公共电视垄断的时期是德国电视的黄金时代。但不容置疑的是，在长长的30年时间中，作为西方资本主义强国的德国（西德），它的人民只有区区几个频道可看，电视一台、电视二台和各地的电视三台。即使在频谱有限的情况下，这种情况也是非常奇怪的。只能说，公共广播电视缺乏节目扩张的积极性。
笔者在序言中提到，这种将所谓完美制度“单一化和垄断化”的方法，往往不仅不能最大限度地发挥该制度的优势，反而会在最大程度上放大其内在的缺陷。公共电视的垄断对信息来源和节目来源的多样化造成了限制。50年代，可能是受到BBC开办ITV的影响，德国建立了德国电视二台，这是一种在体制内缓和供需矛盾的努力，虽然在丰富节目内容上起到了一定的效果，但是并没有从根本上解决节目匮乏的弊端。另一个方面，在垄断的情况下，受众的意愿被大大地忽视了。公共电视受到本身使命的约束，只能在信息、教育方面加以侧重，而对广播电视的另一个重要功能，即娱乐的功能却有意无意地忽视。更重要的是，30年中，是不可能存在关于观众需要的真正的研究和调查。这是因为在垄断的情况下，什么市场研究、收视率、市场份额都没有讨论的必要。由此看来，设置多元化的制度，反映受众多样化的需求，不失为解决之道。
公共电视的危机不止如此。笔者查阅了德国公共电视财政需要调查委员会关于各大公共电视机构的财政调查报告，发现这些机构与中国国营企业一样，出现了机构臃肿、人员过剩、养老、医疗费用年年攀升的问题。由于收入有了保障（收广播电视费），这些公共机构没有收入危机，缺了钱就增加广播电视费，自然在工作中就缺少激励，产生相应的问题。
关于公共电视的缺陷还将在后文加以系统的分析和论述。概而言之，公共电视在提供节目内容上是有不足的。而它的垄断实际上挑战了自己所秉承的多样化的精神。公共电视产生于多元化的动机却导致了多样化的缺失，这是德国人实践中的悖论。实践表明，公共广播所采纳的内部多元化的解决方案，并不能完全解决其制度缺陷的“失灵”。从这个角度来看，后来双重广播电视体制的出现，即实现外部多元化，不过是对垄断的公共广播电视之弊端的一种纠正。
德国学者们一致认为，商业电视在德国出现的第一个契机是在70年代中期。电视信号传输技术的发展，特别是有线网络和卫星电视的发展，突破了广播电视频率有限性的瓶颈，使得传输更多电视频道、提供更为丰富的电视节目成为了可能。
1973年11月2日，联邦政府决定成立“传输系统技术创新委员会”（Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems，KtK），主要任务是解决如下问题：
a. 哪些传播形式可以满足社会、政治、国民经济的要求；
b. 通过技术进步特别是有线技术，可以导致哪些新传输方式；
c. 新的传输形式与哪些经济手段相联系；
d. 实现新的传输方式的时间表和资金来源；
e. 未来传播形式的不同的技术手段被哪个机构，并在什么样的制度框架下规划、建立和展开工作。 [30]
KtK本意是对电信技术发展进行研究，但它的成果很快让各个利益集团发现了可乘之机。1976年1月27日，KtK提交了《电信报告》（Telekommunikatonsbericht），其中对未来广播电视传输技术的发展和影响做出了评估。它建议实施所谓的“试验计划”（Pilot Projekt），对宽带区域网络（Breitbandverteilnetz）的传输形式、技术转换以及承办机构的组织结构进行试验。当时，KtK的建议主要是针对未来可能的电信技术而言的，这也为电视频道多样化提供了可能。为了推动有线网络技术的发展，KtK断言广播卫星不能代替有线网络的作用，而只能作为有线网络的补充。
1978年5月11日，各联邦州总理做出了在4个地区实施《有线试验计划》（Kabelpilotprojekt）的决定。由于该计划涉及电信和广播电视两个方面，使各州政府有机会第一次涉足广播电视政策领域。他们声称，实施该计划的目的是试验未来的媒介模型，评估新技术形式和组织形式的运用可能性和影响。而计划的资金通过提高广播电视收视和收听费用20芬尼（20Pfenning）来筹集，这又是政府第一次插手广播电视费的使用。从1984年1月1日起，路德维希哈芬/佛德尔普法茨、慕尼黑、多特蒙德和柏林先后实施该计划。
《有线试验计划》的背后是另一种媒介政策决策系统，其结果一是政府开始掌握一定的广播电视政策的制订权，二是商业电视正式登场了，报业出版商们在某些有线电视公司掌握了一定的股份。由于各州政府媒介政策和利益各有不同，因此各州的商业电视发展并不均衡。在CDU/CSU（基督教民主联盟/基督教社会联盟）当权的州，政府致力于推动私营广播电视的发展。在SPD（社会民主党）执政的州，政府对私营广播电视持反对态度。
1984年1月1日，德国第一个私营电视综合频道卫星一台（SAT.1）在美因茨开播，仅仅一个月后，商业电视中举足轻重的卢森堡电视台（RTL）在媒体城市科隆开播。
为了加强对私营广播电视的调控，各联邦州先后制定了自己的“州媒介法”（Landsmediengesetz）。由于担心法律的制定受到政党立场和利益集团的影响，所有各州制定的关于媒介的法律都要接受是否违反宪法的调查。1984年11月22日，巴伐利亚《媒介发展和试验法案》（Medienentwicklungs-und-erprobungsgesetz，MEG）受到指控，并被调查是否在法律中保护了公共广播电视机构的利益。1986年11月21日的法院判决指出该法案并没有违宪。在相同的调查中，下萨克森州的《下萨克森州广播电视法》（Nieders chsische Landesrundfunkgesetz，LRG）则被判定违宪。
在《关于下萨克森的判决》（第4个电视判决）中，联邦宪法法院第一次对公共广播电视和商业广播电视的并存做出了原则性阐述。影响深远的是在判决中解释了双重广播电视体制的基本结构，公共广播电视应该起到基本作用，以及在没有保证公共电视达到的前提下，不能要求商业电视达到更高的要求。商业电视应该主要在娱乐节目方面发挥作用，照顾少数人的要求等等。该判决通过法律的形式确定了商业电视在德国的合法地位。随后各州签订州际协定，对德国广播电视事业的双重体制做出了确认。
几乎在州际协议签订的同时，1987年3月24日，联邦宪法法院就德国双重广播电视体制做出了另一个影响深远的判决，这就是《巴登—符腾堡判决》（Baden-Württemberg-Urteil，第5个电视判决）。该判决的导火线是西南广播和南德意志广播针对《巴登—符腾堡堡州媒介法》（Baden-Württembergische Landesmediengesetz）提出的一项宪法申诉。该媒介法规定非本州的广播电视机构不能进行地区和本地的广播电视节目的传播。联邦宪法法院在判决的解释中，认为不能在这里为公共电视和商业电视划分边界和分配领域。
同样，关于西德意志广播和所在州北莱茵-威斯特法伦的广播电视法也引起了政治上的争议。该法案允许当地的公共广播电视和商业广播电视进行合并。联邦宪法法院在1991年2月5日解释说，基本法并没有责任具体规定广播电视的模式结构（第6个电视判决）。在随后1992年10月6日和1994年2月22日的判决中，联邦宪法法院对广播电视的资金来源做出了相应解释，它认为公共广播电视在双重体制中的功能和作用应该得到保障，因此对公共广播电视的资金支持是必要的，应该通过政治上的财政配置解决这个问题。
在50年的时间里，联邦宪法法院的电视判决一共有8个，基本上涉及了电视体制的方方面面，成为德国学者广播电视研究的准绳。关于8个判决的详细内容和影响将在德国公共广播电视法律制度一章中详加阐述。
随着双重体制结构中资金提供的基本原则在法律上得到解决，关于广播电视体制的争端告一段落，德国广播电视发展进入了一个新的阶段。1990年两德统一，联邦州增加到16个，德国公共广播电视机构也增加了2个，达到11个。到80年代中后期，卫星电视在欧洲大陆蓬勃发展起来。德国先后在1984年和1986年开办了两个卫星电视频道“3Sat”和“EINS PLUS”。前者由三个国家，奥地利、瑞士和德国的三家广播公司建立，是一个跨国界的卫星电视频道。后者的定位是“以欧洲为重点的文化频道”，它针对欧洲范围内德语观众播出，节目内容涉及整个欧洲文化。这两个频道的主办方都是德国公共广播电视联盟。
从80年代到90年代，德国广播电视的版图在悄悄地发生着变化。在1985年，有8个公共电视频道（ARD、ZDF、5个地方性的第3套节目，三星卫视），只有2个商业电视频道（卢森堡电视台，卫星一台），公共电视占有明显的优势。到10年以后的1994年，共有30个电视频道，其中公共电视14个，商业电视16个，两者在数量上基本接近。
商业电视和公共电视之间的竞争是德国广播电视领域的基本特征。二元制度建立之初，竞争带来的影响是显而易见的：一方面极大地丰富了电视节目，扩大了观众们的选择权；另一方面使公共电视的生存空间受到压缩和侵蚀。原本处于垄断地位的公共广播电视机构在受众市场中的份额逐渐下降，广告收入急剧减少，运作一度发生困难。从1985年到1993年的8年中，ARD和ZDF的受众（市场）占有率从43%下降到18%和19%，而同时期商业电视RTL，SAT.1从0%上升到18%和15%。1994年RTL第一次占据了市场占有率的首位。
对决策者而言，此时的主要任务是通过扩大财源和保证供给来解决公共电视的生存问题。目前，公共电视的生存危机通过制度调整逐渐趋于缓和。根据德国媒介集中度调查委员会（KEK）的频道目录 [31] ，到2008年，德国境内共有近160个电视频道。公共电视频道有23个；商业电视媒体共有131个电视频道 [32] 。虽然公共电视的频道数不多，但是公共电视和商业电视在市场占有率上基本接近，呈均分天下的局势。2005年，公共电视的市场占有率是43.8%，商业电视的市场占有率是47.3%，其他如新近出现的收费电视等等（不播放广告），占到了8.9%。
当前，德国学术界最为关注的问题转为公共电视与商业电视在相互竞争中的趋同（同质化）问题。20世纪90年代，在市场压力下，公共电视开始大力开发以收视率为指向的娱乐节目，到本世纪初（2004年以后），公共电视在情节虚构类节目（电视剧、电影和电视电影）和综艺节目的收视排行榜上已经超越商业台位居前列，并夺回不少观众；与此同时，商业电视也开始大力扶植新闻频道和栏目，其信息类节目的播出比例不断上升。此时人们发现，逐渐开始迎合观众趣味的公共电视正在向商业电视趋同，公共电视面临的已经不仅是因为经济困境而被边缘化的问题，而是其存在价值正在受到挑战的问题。
正是看到了这种趋势，早在1989年，德国主要政党之一的社会民主党就在其“基本原则纲领”中，呼吁公共广播电视媒体“不要把节目的收视率作为惟一的标准，不要为了相安无事和一碗水端平而取消可能引起争论的评论节目” [33] 。但在实际操作中，公共广播电视在是保证自己生存水平，还是实现应有的社会功能的问题上正陷入进退两难的境地。
目前，德国广播电视制度的走向颇多变数，商业与公共机构的博弈也日趋复杂。其广电政策经受着一系列争议。2007年，德国商业广播和电信协会再次对公共广播电视征收广告费提出异议，认为这挤占了商业机构的盈利空间；而德意志公共广播电视联盟的首席执行官Fritz Raff则反驳说，播出广告受到联邦宪法法院判决的保护，如果放弃广告收入，公共广播电视联盟将遭受每年3.6亿欧元的损失，这意味着电视用户将为此每月多付1.42欧元，在这种情况下，那些小的公共电视台则彻底丧失存在的基础；而相关政党（基督教民主联盟，目前执政党之一）则指出，广播电视费的上涨是不能接受的 [34] 。
上述所举不过是德国广播电视领域目前面临的部分问题。实际上，德国经过半个世纪建立起来的广播电视制度正面临着商业化、娱乐化、自由化、社会评价标准转变、政治疏离化等等潮流的严峻冲击。毫无疑问，德国的广播电视政策和制度正经历着二战结束以来最为深刻的变革。
[1] 《马克思恩格斯选集》第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，人民出版社，1995年6月第2版。
[2] Herga Montag，Privater oder offentlich-rechtlicher Rundfunk，Verlag Volker Spiess，Berlin 1978 S.32
[3] Hans-Ulrich Reichert，Der Kampf um die Autonomie des deutschen Rundfunks，HeidelbergStuggart 1955 S.23
[4] 罗仲伟：《新制度经济学：革命性力量的源泉》，《中华读书报》，2004年9月15日。
[5] 郭镇之：《欧洲公共广播电视的历史遗产及其当代解释》，《国际新闻界》，1998年。
[6] Heinz-Werner Stuiber，Medien in Deutschland，Konstanz：UVK Medien，1998.
[7] 但德国政府的努力并未在稍后的世界大战中奏效，由于无线电技术的稚嫩，有线通讯仍然是主要的通信手段，第一次世界大战一开始，英国就切断了德国与外界的有线通讯，并通过自己的媒介向西方大肆妖魔化德国，最终将美国拖入第一次世界大战。在关于一战宣传站的著述中，上述内容多有陈述，说明媒介控制在世界政治和军事斗争中的巨大作用。基本情况参见J.Michael Sproule的Propaganda and Democracy，Cambridge University Press，1997年版，第一章。
[8] 该观点为联邦宪法法院在其第一个关于电视的判决的理由说明中加以确认。
[9] 国家邮政部通过直接持股（17%），以及通过控股企业参股（34%）达到对广播机构的控制，相关内容见Stuiber，Medien in Deutschland，Konstanz:UVK Medien 1998，144-145
[10] Heinz-Werner Stuiber，Medien in Deutschland，Konstanz：UVK Medien，1998
[11] 以现在的眼光看，这种通过民主产生的政府来保证广播事业“民主性”的做法是缺乏根据的，最大的缺陷是缺乏制度保证和权力制衡，但是在当时无论在认识上，还是在实践上都无法达到。
[12] Fessmann，Ingo，Rundfunk und Rundfunkrecht in der Weimarer Republik.Frankfurt/M.1973，转引自Werner Stuiber，Medien in Deutschland，Konstanz:UVK Medien，1998.
[13] Heinz-Werner Stuiber，Medien in Deutschland，Konstanz：UVK Medien，1998.
[14] Bausch，Hans：Der Rundfunk im politischen Kr ftespiel der Weimarer Republik1923-1933，Tübingen1956
[15] Diller，Ansgar，Rundfunkpolitik im Dritten Reich，München1980，S.89
[16] 因此战后德国的国家政治安排的一项重要内容是用宪法的形式保证没有一个党派可以在议会中达到绝对多数，而战后的每届德国政府都是几个党派联合执政。应该说，民主的媒体只有在民主的国家制度的前提下才能够生存。
[17] Heinz-Werner Stuiber，Medien in Deutschland，Konstanz：UVK Medien1998.
[18] Lerg/Steininger:Rundfunk und Politik 1923bis1973.Beitraege zur Rundfunkforschung.Berlin，1975，转引自Heinz-Werner Stuiber，Medien in Deutschland，Konstanz：UVK Medien1998.
[19] Diller，Ansgar，Rundfunkpolitik im Dritten Reich.München 1980.
[20] Heinz-Werner Stuiber，Medien in Deutschland，Konstanz：UVK Medien1998.
[21] Greene，Huge Carlton，Rundfunkerfahrungen in Deutschland.In:Hans-Bredow-Institut（Hrsg.）:Rundfunk und Fernsehen 1948-1989.Baden-Baden/Hamburg 1990，115-125
[22] Mettler，Barbara:Demokratisierung und kalt krieg.Berlin1975a，S47
[23] Hans Bausch，Rundfunkpolitik nach1945.München1980.S.69
[24] Hans Bausch，Rundfunkpolitik nach1945.München1980.S.69，S.72
[25] Hans Bausch，Rundfunkpolitik nach 1945.München1980.
[26] Hans Bausch，Rundfunkpolitik nach1945.München1980.S.272
[27] Brhrens，Tobias，Die Entstehung der Massenmedien in Deutschland.Ein Vergleich von Film，H-rfunk und Fernsehen und ein Ausblick auf die Neuen Medien.Frankfurt/ M1986，S.316
[28] 德意志联邦基本法第1部分“基本权利”第5条“言论、出版自由，广播电视，艺术和科学的自由”第1款：“人人有权通过语言、文字和图像的方式自由表达和传播自己的意见，并通过公开的来源不受阻碍地获得信息。保障出版自由，以及通过广播电视和电影进行的采访自由。不能进行新闻检查。”
[29] Hans Bausch，Rundfunkpolitik nach 1945.München1980.S.477
[30] Heinz-Werner Stuiber，Medien in Deutschland，Konstanz：UVK Medien1998.
[31] 见KEK网页：http://www.kek-online.de/cgi-bin/esc/publikationen.html
[32] 这些商业电视频道数量虽多，但大多是几个最大电视公司的子频道。德国目前没有国营电视机构，“德国之声（DW）”虽然是国家财政拨款，但是基本管理结构仍然采取公共体制。
[33] 张世鹏译：《德国社会民主党纲领汇编》，北京大学出版社2005年版，第124页。
[34] ARD-Vorsitzender Fritz Raff gegen Verzicht auf Werbung im offentlich-rechtlichen Rundfunk，见www_satnews_de-Willkommen.htm