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刘志彪
摘要
产业转型升级尤其是发展战略性新兴产业是摆脱我国经济对房地产业的支柱产业地位和“土地财政”不良格局的依赖的一个重要途径。中国发展战略性新兴产业，既需要形成高级生产要素嵌入经济体系的内外生条件和环境，但又不能因此而压缩低级的、一般性要素拥有者的生存和发展空间。为此产业转型升级道路选择需要把发展与调整、升级有机结合起来，在发展中实现产业转型升级。解决问题的关键在于以进一步城市化推动产业转型升级。在产业转型升级道路的选择中，需要突破就业和过剩产能的约束。以工业化推动产业转型升级的思路，不应该成为我国今后的战略，而应该选择以城市化推动产业转型升级的基本战略。进一步城市化的任务给了中国协调增长、消化过剩产能和安置剩余劳动力的巨大机遇，中国既可以在这个过程中完成城市化任务并实现持续的高增长和安排就业人口，也可以顺势实现产业转型升级。
关键词：城市化；产业转型；产业升级；土地财政
我国国民经济和社会发展“十二五”规划在产业发展领域的主题词是“科技创新”和“产业转型”。前者主要是要通过加大研发投入掌握核心科技，大力发展战略性新兴产业；而后者则主要是要调整、改造和提升传统产业。这两个主题词可以概括为一个中心的发展任务：“产业转型升级”。这个紧迫的发展任务的背景是中国转换经济发展方式和调整经济结构的要求，具体来说就是：
第一，全球金融危机后，我国长期实行的以低级要素出口为特征的外向型经济模式，亟须向以要素高级化为特征的开放型经济模式调整和过渡。自2008年下半年以来，我国尤其是东部地区的外向型经济在通货膨胀水平上升、出口退税水平下降、人民币升值、新《劳动法》出台、原材料上涨这五种外部因素的共同作用下，其经济增长和出口出现了大幅度的波动，大批出口企业以及与之配套的企业减产、停产乃至倒闭，仅东部沿海地区就约有近三千万工人失业，在近年来的出口复苏过程中，又遭受到欧美贸易保护主义的严重打压和冲击。应对这些内外部环境变化的最佳良策，就是要对过去依赖低级要素出口的外向型经济发展模式做出一定的调整，大力发展以要素高级化为特征的开放型经济，通过要素的升级避开低层次的价格竞争，把中国参与全球产业竞争的水平和层次提高到一个新的平台。
第二，“世界加工厂”的中国制造发展方式，需要向“世界办公室”的中国创造发展方式转型。全球金融危机其实是对中国过去发展方式的冲击和考验，表明依靠高投入、高消耗、高排放实现高增长的发展模式已经走到尽头。国际代工是中国过去外向型经济发展的主要推动力。在这一发展格局下，跨国公司主导着产品内国际分工中增值率较高的价值环节，本土企业的发展空间受到严重的挤压，或者处于全球价值链的低端。按照OECD提供的统一口径的投入产出数据，我们算出工业七国等发达国家制造业增加值率自20世纪六七十年代以来至2005年，基本上维持在30%～40%，而中国20世纪90年代中期以来的峰值还不到28%。即使与发展水平较为接近的BRICS五国（即原BRICs四国加上南非）相比，中国也是落后的。在BRICS五个国家中，俄罗斯制造业增加值率较高，为37%～38%，巴西和南非都在30%～32%之间，印度相对低一些，在26%～27%之间，即使这样，也比中国高出3～4个百分点。如果按照中国国家统计局公布的1987-2007年的投入产出数据，通过计算可以发现，中国制造业增加值率是一路下滑，到2007年已经降至21%以下。因而在某种程度上可以说，中国制造业实现的是一种贫困化增长，未来亟须向全球价值链的高端攀升，即向“微笑曲线”的两端（主要体现现代生产性服务业内容的研发、设计、品牌、网络、营销、物流、金融等）进行功能升级。
第三，房地产业作为国民经济的支柱产业和“土地财政”作为经济发展引擎的动力机制，亟须转化为由创新带动和支撑经济发展的动力机制。过去直至现在，通过运作土地、发展房地产业来获取发展资金，一直都是我国地方经济发展的最重要的动力机制。这样的发展机制现在有逐步被更替的强烈的内外生要求。从经济运行的内在规律看，经济体系过度依赖房地产业，不仅导致了资源配置和产业结构的偏差，而且容易出现泡沫经济趋势，危及经济安全；从外生的角度看，“土地财政”是中国高地价、高房价的根源，而高房价既绑架了中国经济，又是引发社会矛盾的核心和焦点。通过产业转型升级，尤其是发展战略性新兴产业，可能是摆脱房地产的支柱产业地位和“土地财政”不良格局的一个重要途径。因此解除房地产业对中国经济的绑架，战略性新兴产业被寄予厚望。
第四，全球金融危机背景下，我国继4万亿投资和十大产业振兴规划之后，战略性新兴产业作为新一轮刺激经济的方案，是中国立足当前渡难关、着眼长远上水平的重大战略选择，具有发展转型和参与全球新一轮竞争的重要背景。金融危机后，全球竞争的平台将重新塑造，科技革命和战略性新兴产业的作用进一步体现。我国这一以创新为目标的产业规划，可能具有的两个重要优势是：第一，中国具有市场容量大的优势。过去的经济增长是在国内消费力低下的情况下主要依靠出口低级要素产品来拉动的，全球竞争下的未来的中国经济增长则主要应该依靠国内正在崛起的中产阶级和不断增长的消费力，利用高级要素生产高附加值产品和服务，并以此参与全球竞争。第二，与历史上历次技术革命时期相比较，中国与发达国家的技术差距目前是最小的，中国不能再与科技革命失之交臂。目前中国战略性新兴产业的技术优势主要体现在两个产业领域：一是物联网、云计算、智慧地球；二是节能减排及新兴能源。
其实，产业转型升级不是要不要的问题，而是道路应该怎么走的问题。根据中国过去的发展经验，通过科技创新发展战略性新兴产业，主要困难可能在于：投资向资本和技术密集的产业倾斜，可能偏离我国劳动密集型产业的比较优势，因而可能会受到我国整体发展水平较低的现状的牵制。我国现阶段可能缺乏战略性新兴产业的发展环境，如普遍较低的工资难以给拥有高级人力资本的人才正确定价，因而难以吸引和留住关键的人才；低收入所导致的市场需求环境与低档次产品结构有较高的吻合度，从而难以支撑高质高价的高科技产业成长；赶超因素所形成的高增长期望，使传统产业成为经济和财政的支柱，难以把投入向战略性新兴产业倾斜；等等。而调整、改造和提升传统产业，社会最难以承受的是调整过程中的痛苦：首先是无数的与一般性的、低级要素相配合的就业岗位的消失，以及由此可能引发的各种社会矛盾和冲突；其次是政府在短期选择中“保增长”的要求，即当对产业的调整达到某个“阈值”时（如低于8%的经济增长率），政府可能会因为各种潜在的社会矛盾爆发和利益格局的冲突而主动放弃。
总之，中国发展战略性新兴产业既需要形成高级生产要素嵌入经济体系的内外生条件和环境，也不能因此而压缩低级的、一般性要素拥有者的生存和发展空间。否则，高级要素的嵌入进程一定会因为社会条件不具备而被迫流产。因此我觉得，中国产业转型升级道路选择的基本原则，就是要把发展与调整、升级有机结合起来，即可持续的发展需要产业转型升级来保障，要在发展中实现调整和升级，绝不能因为产业转型升级的需要而牺牲短期的发展，牺牲低级要素拥有者的利益。
破解这个两难选择问题的灵丹妙药，在于选择以进一步城市化来推动产业转型升级的道路。这其中也涉及在转型时期怎么看待和发挥“土地财政”的历史作用的问题。以下我们将进行详细的分析。
发展战略性新兴产业，调整、改造和提升传统产业，其实是一个资源在产业间和产业内的配置和再配置的问题，它们都无法回避一个严峻的现实问题：中国目前过度的生产能力如何消化？过去我们在国内消费力低下的条件下，把这些过剩的生产能力通过廉价商品消化在了欧美国家的市场。它的后果是：消耗了中国的资源和环境，造福了发达国家民众，但人家并不领情，遭到人家的嫉恨，说是中国产品挤占了人家的市场，导致了人家工作岗位的转移和消失，毁坏了人家的经济基础和正常运转体系。更有甚者，像保罗·克鲁格曼这样的超级学者，还屡次抨击中国说，是中国对美国的出口导致了美国的资产泡沫和金融危机。
在“后危机时代”，可以预料的是，欧美在消费上的“去杠杆化”与中国在生产上的“去产能化”可能是两个并行的、交互影响的必然趋势：前者要求欧美国家增加储蓄，降低过度的消费，后者要求我国压缩或消化过度的生产能力，尤其是传统低附加值产业的产能。撇开西方国家在消费上的“去杠杆化”问题不论，就我国能够控制的政策工具而言，在我国的“去产能化”的过程中，除了会遇到前面所述的增长“阈值”限制、就业岗位可能消失的社会容忍度限制外，还会受到一系列其他变量的严厉约束，因而“去产能化”并不是一个容易实现的目标。
第一，体制和政策手段选择的限制。像过去那样普遍地运用行政手段推行强制报废生产能力的做法，在我国已经全面走向市场经济的条件下并不可行。其实，我国过度产能的形成机制主要是市场导向的，或不成熟的竞争性市场导致的。欧美国家民众对“杠杆化”的消费能力的长期依赖以及持续不断的需求，是激励中国以出口为导向的低层次生产能力得以长期维系的根本原因；在分散发展体制下，地方政府在GDP导向下的发展冲动和无序竞争，是经济体系中低层次供给能力不断增长的现实基础。市场运行中出现的问题，有的涉及国家之间经济模式的协调，有的只能通过市场自身或通过完善市场机制来解决，运用行政手段来简单地压缩产能基本上是不可行性的。
第二，收入水平、市场容量和就业的限制。在城市中等收入水平及以上的居民对生活用品的需求已经基本饱和的前提下，依靠广大低收入的城市居民和农民消化吸收过剩的产能，基本上是痴人说梦话。如果在今后不能真正彻底地解决我国广大低收入者的公共保障问题，即压在中国普通民众头上的新四座大山——住宅、医保、社保和教育——的问题，不能通过分配和再分配政策的调整大幅度地提高他们的收入水平，仅靠一点点补贴和优惠是启动不了市场需求的。但是通过迅速提高民众收入水平扩大内需的方式，又要受到我国现有经济发展阶段和经济结构的制约，如果贸然大幅度提高民众收入水平，除了会恶化中国的投资环境、迫使更多外资企业加速撤离中国市场外，还会鼓励国内外企业加快用机器替代劳动的自动化进程，这样一来反而更加难以解决中国劳动者的就业和收入水平问题，因此短期内通过大幅度提升工资水平来迫使企业实现转型升级，是一个不可以选择的激进方案。
第三，金融风险防范的限制。目前我国银行业贷款的流向偏向房地产，因此对房地产市场的调控力度直接决定着银行业的风险。通过运用综合手段强制压低房地产价格，虽然可以在一定程度上抑制对其的投机行为或投资冲动，同时也可以抑制包括钢铁、水泥、建材等在内的传统产业产能无节制的扩张，但这也不是一个可以任意选择的长期的最佳的政策手段。因为显然，传统产业不等于产能过剩产业，它在中国目前的发展阶段还有巨大的市场潜力，所以过度打压房地产业，不仅会付出极高的包括银行风险在内的经济调控代价，而且也会降低中国经济增长的潜力。
在无数约束面前，政策选择的出路在哪里呢？我觉得关键的问题在于如何实现扩大内需与产业转型升级之间的协调。这归结到产业转型升级道路的选择：某些道路的选择不利于扩大内需和消化过剩产能，而有些道路则不仅能够起到正向的作用，而且有利于国民经济可持续发展和综合均衡。在我看来，产业转型升级有两个基本可供选择的序列或两条道路。
一个是以工业化推动产业转型升级为主线，即按照重工业化、高度加工化和技术知识密集化的要求，逐步把劳动密集型工业升级到资本和技术密集型工业。另一个是以城市化推动产业转型升级为主线，即以构筑城市化和再城市化的生活方式为基础，依托现代城市的建设和发展的要求，逐步使传统制造业向以服务业为主的产业结构序列升级，包括重点发展一些战略性的新兴产业，如体现为现代服务业的信息技术、研发、设计、营销、文化创意等产业。
根据中国的国情，我们在选择产业转型升级序列或道路时，最需要考虑的因素是庞大的就业人口和过剩的产能这两个因素的约束。据麦肯锡全球研究院的分析，中国目前生活在城市的人口数量约为6亿，但这仅占全国人口的45%，而美国的城市人口比例超过了80%。这既说明中国城市化水平较低、城市化任务艰巨，也说明中国的城市化还有很大的扩张空间，通过城市化拉动经济增长的潜力还很大。到2025年，中国城市人口还将增加3.25亿人，这其中包括2.3亿外来人口。按目前的趋势发展，中国城市人口到2025年将达9.25亿，到2030年将超过10亿
。这么浩大的城市化任务，给了中国一个协调增长、消化过剩产能和安置剩余劳动力就业的巨大机遇，即中国既可以在这个过程中完成城市化任务、实现持续的高增长和安排就业人口，也可以顺势完成产业的转型升级任务。
显然，对于中国这样一个人口众多的经济体来说，以工业化推动产业转型升级固然重要，却不能化解就业压力，也不能消化过剩产能，只会增加社会矛盾和摩擦，并进一步增加过剩产能，使经济增长始终处于社会不能容忍的“阈值”之下；而且，根据国际经验和产业经济理论，从劳动密集型工业升级到资本密集型工业，再升级到技术和知识密集型工业，在市场经济体制下只能是一个长期的自然演进、自我选择的过程，任何人为的干预和偏离竞争优势的扭曲，都只会付出惨重的代价。
中国处于工作年龄段的人口数量将在2015年左右达到峰值。整个中国经济的成长轨迹，都取决于政府如何处理复杂的城市发展问题，从提供公共就业到给予成千上万的进城农民应有的教育、技能等方面的保障，让他们在城市过上梦寐以求的好日子，都与目前政府选择的产业转型升级方式有直接的关系。
这两个产业转型升级序列有着根本的不同，主要表现在以下四个方面。
一是在对待服务业发展的态度和政策上，以工业化为内容的产业转型升级偏向于工业投资，追求工业制成品的质量和技术水平，往往通过对工业厂房和设备的大规模投资实现工艺升级和产品升级，结果往往使经济体系的资本密集度得到大幅度的提高；而以城市化为内容的产业转型升级，因为要解决进城居民的软硬件基础设施和生活环境问题，从而就要把资源大量地投入到消费服务、生产服务和公共服务产业中，如公共基础设施和医疗、教育等方面，着力为进城居民塑造城市化的生活方式，其结果必然是农民市民化、农村城市化和农业非农化，必然是服务业的高速发展。
二是在对待过剩产能的问题上，以工业化为内容的产业转型升级进程，由于缺少对传统产业产能的消化途径，经济运行中一方面会出现投资过度（对新兴产业），另一方面可能会出现更加严重的产能过剩现象，即滞存与过度并存的结构非均衡和资源浪费现象。与此不同的是，以城市化为内容的产业转型升级进程，由于在城市基本建设费用上的巨额投资，必然会自动产生对传统产业产能和基本服务业的巨大需求并推动经济增长。
三是在对待就业的问题上，以工业化为内容的产业转型升级进程，因现代工业是创造国民经济效益、提高生产率的部门而不是像服务业那样的吸纳劳动力就业的“蓄水池”，因此它完全可能偏向于工艺、设备和流程的进步，即完全可能用技术进步和先进的机器设备来替代劳动力，由此会使中国难以忍受的就业问题变得更为严重；而以城市化为内容的产业转型升级进程，能够在服务业充分发展和过剩产能充分消化的前提下，实现各个层面的充分就业。
四是在对待不同生产要素的作用上，二者的差异主要体现为如何发挥人力资本、技术资本和知识资本的作用。以工业化为内容的产业转型升级进程偏爱物质资本投资，往往以资本、机器设备、技术为焦点，而以城市化为内容的产业转型升级进程偏爱人力资本，往往以发展服务业集聚各种类型的人力资本。在政策上，前者主要是针对物质资本的引进和运用来实施各种优惠政策，如建立各种工业开发区，而后者则是针对人力资本创新进行物质和精神、文化的鼓励和诱导，由此大力发展与城市化相对应的现代服务业，尤其是现代生产性服务业。
因此，选择后一个产业转型升级序列更具有现实的可信度。原因在于：第一，以城市化为内容的产业转型升级，将把相对过剩的生产能力引导到以城市化为主体的软硬件基础设施建设上，而不是廉价地出口倾销，或者消极地毁坏或浪费掉。利用相对过剩的生产能力来解决中国的“三农”问题，是中国现代化道路的一个重要机遇和选择，也是整个中国全面走向繁荣富强的捷径之一。
第二，以城市化为内容的产业转型升级，可与我国业已形成的块状经济发展格局相衔接，通过城市化拉动块状经济向现代产业集群转型升级。实践表明，我国现在许多的所谓“产业集群”还只能称为块状经济，它们大多位于远离大城市中心的县乡镇，虽然集聚的产业和人口都已达到一定的规模，但是集聚水平并不高，尤其是往往只是制造业的简单堆砌，缺少现代服务业的投入，因而缺少核心和灵魂，迫切需要通过城市化来提档升级。
第三，以城市化为内容的产业转型升级，在创造出巨大的规模经济效应和国内需求的同时，将可能最大程度地节约社会资源，尤其是宝贵的耕地资源，提高投入产出效益和转变发展方式。农村化的生活方式、分散发展的县乡镇工业，其实是占用土地最多、最浪费土地的低效率使用方式。以城市化为内容的产业转型升级进程将最大限度地提升土地的使用强度和使用效率。
第四，以城市化推动产业转型升级，才能真正形成发展战略性新兴产业的环境和氛围。技术创新的本质在于必须有“非技术创新机制”的激励，这种“非技术创新机制”就是技术创新的产业环境，它至少包括：（1）研发服务环境，如产学研政的合作机制，链接国际研发资源的机会、能力和机制等；（2）技术能力环境，如上下游产业的技术基础和相关人才；（3）设计、品牌、营销、网络的服务环境；（4）体制、机制和政策环境，如政府政策对需求的拉动、知识产权保护程度、风险基金发展的成熟度等。十分显然的是，这种技术创新的产业环境，必须由高度的城市化来提供。只有城市的等级提高了，高级要素集聚的可能性才会更大，才有可能提供最优良的技术创新环境。
第五，以城市化为内容的产业转型升级，必然创造出新的就业经济形态——白领劳动密集型经济和蓝领劳动密集型经济并存的产业升级模式，因此是符合中国现实的发展道路选择。服务业自身客观存在的二元结构，即一部分人力资本密集型的高级生产性服务业（如金融、营销、研发、设计等）与因普通劳动力供给过度而形成的低附加值的消费者服务并存，使得它既可以吸收白领劳动力，发展知识经济，也可以吸纳农村转移过来的普通劳动力发展传统产业，发展蓝领劳动密集型经济。
第六，城市化的集聚经济形态，是适应网络状的经济全球化的载体和节点。中心城市因交易成本低而适合于企业总部运作（使现代生产性服务业发生大规模的集聚），其周边地区因要素成本低而适合于加工制造（使制造业发生大规模的集聚），两类产业中企业之间的协同定位（企业总部指挥控制其工厂运作，面对面的交流和服务等）将创造出具有国际竞争力的产业配置格局，这是解决我国外向型制造业“去产能”问题后的新的产业空间配置形态。
我国很多沿海发达省份如江苏、浙江和广东等，自改革开放以来实际上走的都是工业化推动经济发展的道路，严格地说，走的是农村工业化推动经济成长的道路。这是在城乡分割、国有经济活力不强、城市化不足的条件下走的一条高成本的发展道路。有学者也认为，现在到了把城市化进程作为推进发达省份经济转型与升级的一个切入点的时候了。其依据是由农村工业化推动经济的增长，优点主要是启动快、门槛低、成本低、就业与收入效应明显。但是其增长方式粗放、产业层次低、分散与小规模，对资源环境的消耗比较大，城市化比较滞后。由城市化来拉动经济发展与转型，就是要通过城市化这一平台和载体，既促进产业与人口的集聚，又解决好广大进城务工经商农民的市民化待遇问题，走中国特色的新型城市化道路，即大中小城市发展协调，产业集聚、人口集聚与转移进城农民市民化“三位一体”的城市化道路。
这些观点从另一个角度支持了本章的看法。
过去，中国的城市化主要是通过并入邻近土地和这些土地上的居民人口来进行的。1990-2007年，通过城市扩张而增加的城市人口大约为1.31亿，多于通过农村人口的迁移而增加的1.13亿城市人口。通常，地方政府往往通过低价的方式有偿征用新并入的农田，然后再以更高的价格出售用于开发，以这种方式来筹集资金，用于改善基础设施、增加服务和支付其他与增长有关的支出。
这种做法显然引起了较大的社会矛盾。主要是人们认为，过去是政府在工业化中利用户籍制度和价格剪刀差进行积累，现在政府又在城市化过程中利用征用农民的土地进行新一轮的“原始积累”。但这也许是中国城市中很少出现贫民区的主要原因之一，这种筹资来源让地方政府得以在城市人口猛增的前提下，同步或者超前地建设基础设施，如修建和维护道路、公用设施和住房。
客观地说，我认为以城市化为内容的产业转型升级过程，必然要在今后一个较长的时期内，继续在某种程度上发挥“土地财政”的历史作用。这是因为，中国现代化的一个艰巨使命是要减少农民的数量，而让广大农民从土地中摆脱出来从而使其不再当农民，就必须投入巨大的资源和资金。这些资源和资金从哪里来？城市和工业反哺农村和农业确确实实是一个重要的来源，但是我们也不能完全指望从现有工业体系和城市居民中抽取。一个最可行的办法是在国家耕地红线的制约下用足、用好农村现有的土地资源。在保持国家耕地红线的基础上，把原本分散的土地资源集中起来使用，利用城市化中土地的增值收益和级差收益，建立各种反哺农民的基金，如建立农民进城后的住宅、医保、社保和教育基金，这是城乡统筹和城乡一体化的基础。
应该看到，这里所说“土地财政”与以前所指在目标上已经有了根本的不同。以前是依靠“土地财政”追求GDP增长的政绩，造成粗放发展，因此必须反对；现在是为了实现“三农”现代化而借助于“土地财政”的力量。我觉得因为现在全社会对房地产业持续高价现象的怨恨，而全面否定过去一段时期“房地产作为国民经济的支柱产业”和“土地财政”在中国经济转型时期的历史作用，既不客观，也不现实。我们没有必要在反对“土地财政”的过程中，把婴儿与洗澡水一起倒掉。说一句不客气的话，现在中央政府要求各地加速发展的战略性新兴产业，各个地方的启动资本说不定还是来自“土地财政”的呢。