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行政公文是行政机关从事行政管理的书面工具。由于这种工具的使用主体多、使用频率高、绝对数量大，要使其正常发挥功能，就必须对其使用有所规范。
我国行政公文处理规范体系是由规范行政公文处理的各种文件构成的统一体。其中包含的文件，既有规范全局行政公文工作的，也有规范局部行政公文工作的；既有对行政公文工作各环节、各方面的规范，也有对行政公文工作某一方面的规范；既有针对行政公文的规范，也有面对所有公文的规范。
现行行政公文处理的最高规范，是中共中央办公厅与国务院办公厅2012年4月16日发布、同年7月1日生效并实施的《党政机关公文处理工作条例》（简称“新《条例》”），它对中国共产党机关和国家行政机关的公文处理工作统一作了规定。在它之前，为了规范各自机关的公文处理工作，中共中央办公厅先是于1989年制发了《中国共产党各级领导机关文件处理条例》，又于1996年制发了《中国共产党机关公文处理条例》；国务院办公厅则于1981年制发过《国家行政机关公文处理暂行办法》、1987年和1993年先后制发过《国家行政机关公文处理办法》；2000年，国务院发布了规格更高的《国家行政机关公文处理办法》。党政公文处理工作的新《条例》就建立在“文化大革命”结束后党与政这两个系统公文处理的两个《条例》与四个《办法》的基础上，是新中国成立60多年公文处理工作经验的总结，是公文处理规范不断完善的结晶。新《条例》不仅是我国各级党政机关公文处理工作最权威的文件，而且对整个国家机关以及军队、群团等各类机关的公文处理规范建设都有着巨大的影响和指导作用。
直接配合《党政机关公文处理工作条例》规范全国行政公文的权威性文件，还有国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《党政机关公文格式》国家标准（GB/T9704—2012，以下简称“新《格式》”）、国务院依据《中华人民共和国立法法》制定的《行政法规制定程序条例》和《法规规章备案条例》、国家保密局依据《中华人民共和国保守国家秘密法》制定的《国家秘密保密期限的规定》、《国家秘密文件、资料和其他物品标志的规定》等文件，以及作为国家标准的《出版物上数字用法》（GB/T15835—2011）和《标点符号用法》（GB/T15834—2011）等。
除了上述规范全局行政公文处理的文件外，近年来规范各条块行政公文工作的文件也逐步完善起来。这主要包括国务院各部委和直属机构普遍制定了类似《××部（委、局）公文处理办法》和各省、自治区、直辖市人民政府相继制发的《××省（市）实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》、《××省（自治区）国家行政机关公文处理办法实施细则》等文件。上行下效，各市、县政府及其工作部门乃至其所属单位，也在新《条例》及各部委、省级政府的条块公文处理规范文件基础上，纷纷进行了本单位行政公文处理的制度配套建设。
总之，为实现行政公文处理工作的制度化、规范化，我国各级政府及相关机构都制定了必要规范。由这些规范构成的行政公文处理规范体系也在公文处理工作的发展中不断完善。
“行文”在公文学中是指发文机关向收文机关发送文件，这是公文处理过程的一个重要环节。发文机关行文时如能正确选择行文对象和文种，文件就能被正常传递、顺利办理从而发挥应有效用；如不能正确行文，势必给发文机关与收文机关双方带来不应有的麻烦，影响公务办理。鉴于行文的重要性，《党政机关公文处理工作条例》专设一章阐述“行文规则”，这是行政机关行文的规矩和准绳，在行文时必须遵循，以保证行政公文运行井然有序。
机关之间的工作关系有上下级关系、平级关系、不相隶属关系；机关之间的联系沟通很重要的一个途径就是行文。要使公文顺利运行并正常发挥作用，必须了解和掌握行文关系与行文方向。
行文，必然构成行文关系。行文关系就是发文机关与收文机关之间的关系，是二者之间的工作关系在行文中的体现。反映在行文上，就构成了以下四种行文关系：
（1）领导与被领导关系。处于同一组织系统的上级机关与下级机关之间的领导与被领导关系是上下级关系的一种，如国务院与各省、自治区、直辖市人民政府之间的关系。
（2）指导与被指导关系。处于同一业务系统的上级业务主管部门与下级业务部门之间存在着业务上的指导与被指导关系，这是另一种上下级关系，如国家教育部与各省、自治区的教育厅之间的关系。
（3）同一系统的平行关系。处于同一组织系统或业务系统的同级机关之间的平行关系，如国务院下设的各部委之间、各省级人民政府之间、A省卫生厅与B省卫生厅之间的关系。
（4）非同一系统的不相隶属关系。非同一系统的机关之间（无论各自级别高低）的不相隶属关系，如某省军区与某省公安厅之间、某省财政厅与某县政府之间、某省人社厅与某县委组织部之间的关系。
由于工作关系不同，行文关系也就不同；行文关系不同，又决定了行文方向的不同。行文方向，即公文依据一定的行文关系，由发文机关向收文方运行的方向。机关之间的相互行文主要可以分为三个方向：
（1）上行方向，即下级机关把公文发送给上级机关，该文被称为上行文。
（2）下行方向，即上级机关把公文发送给下级机关，该文被称为下行文。
（3）平行方向，就是不相隶属机关（无论同一系统与否）之间相互发送公文，该文被称为平行文。
上述三个行文方向通常用于机关之间的相互行文。除此之外，还有一种面向整个社会、以公开发布的方式传达社会各方应周知信息的公文，这种行文被称为泛行文。
在前述四种行文关系中，前两种属于上下级关系，可以使用上行文、下行文；后两种属于不相隶属关系，只能使用平行文。
在行文中，即使行文关系、行文方向已经确定，行文方式也可有所不同。所谓行文方式，就是根据行文关系和工作需要而确定并使用的文件发布与传递方式。按照发布与传递层次的不同，行文方式主要有以下几种：
逐级行文，即发文机关向其直接的上一级机关或者下一级机关行文的方式。例如，乡政府向县政府报告工作属于逐级上行；国务院部署一项全局性的、需各省根据本省具体情况再行安排的工作，把文件主送到各省、自治区、直辖市人民政府属于逐级下行。
在逐级行文时要特别注意的是，上行文与下行文在主送机关的数量或范围上是有区别的。对于上行文来说，逐级行文是一种最基本、最普遍、最常用的行文方式，逐级上行一般只能有一个主送机关；而对于下行文来说，逐级行文也较为常用，但主送机关可以是下一级的所有机关，也可以是下一级的部分机关或个别机关。
多级行文，即发文机关根据需要同时向上一级领导机关及更高层上级机关行文，或者同时向几层下级机关行文的方式。例如，市政府向省政府行文并报国务院属多级上行；国务院在行文时若把主送机关列为：“各省、自治区、直辖市人民政府，各行政公署，各市、县人民政府”便属多级下行。
多级行文可省去逐级上报或逐级转发的麻烦，有利于提高办文时效。因此，上级机关下达重要的方针政策、文件精神，经常采用多级下行的行文方式；而多级上行文，只能是下级机关在极特殊的情况下，用于重大紧急情况的报告；“泛行文”也可看作是一种特殊的多级行文。
越级行文，即在非常情况下，发文机关越过自己直接的上级机关或下级机关，向更高层的上级机关直至中央或更低层的下级机关行文的方式。例如在市管县的体制下，县政府行文直接主送省政府便属越级上行；省政府直接行文给县政府，便属越级下行。越级行文，通常应同时抄送被越过的机关。
应该说明的是，越级行文打破了正常的工作程序和行文方式，是一种非正常的行文方式，一般不轻易采用，只能在非常特殊的情况下使用。
1．越级上行文的“特殊情况”
（1）发生特殊重大紧急的情况，若逐级上报必将延误时机、造成重大损失的事项。如战争前的重大事端、突然而至的大规模水火虫害等自然灾害。
（2）经多次请示直接上级机关，长期未能解决的事项。包括上级机关因某种原因久拖不批或直接上下级机关之间因有争议而无法解决的问题。
（3）上级机关交办并指定将办理结果直接越级上报的事项。如高层上级机关要求某基层机关把查实的情况越级上报，该基层机关就应按照要求越级上行文，而不应逐级上行而致文件内容扩散。
（4）检举、揭发直接上级机关违反政策、违纪违法的有关事项。此时若仍逐级上行文，不仅达不到行文目的，而且容易招来麻烦。
（5）询问与联系不涉及直接上级机关的、但必须由更高层上级机关给予确切答复的个别的具体事项。例如，某法规性文件的解释权属某最高机关，那么基层机关在执行中若有疑惑之处，就可向最高机关直接行文求得解释。
2．越级下行文的“特殊情况”
（1）向非直接下级机关交办不宜扩散的事项。
（2）向非直接下级机关直接布置紧急工作。
（3）向非直接下级机关查询事项。
（4）直接回复非直接下级机关越级上报的公文。
（5）遇到必须直接联系非直接下级机关才能办理的事项。
直接行文，即不相隶属机关之间，不受系统归属与级别层次的制约而直接向对方机关行文的方式。例如省教育厅向省卫生厅行文、市环保局向本市某部队医院行文都属直接行文。直接行文可以使用的文种是函以及平行的意见。
以上四种行文方式，前三种用于上行文和下行文，第四种用于平行文。发文机关在行文时，不仅应明确行文关系、掌握行文方向，还应根据工作需要正确选用行文方式。
行文规则，即发文机关在行文时必须遵守的基本原则。它所涉及的是发文机关在发文前必须明确的是否行文、由谁行文、向谁行文、如何行文等问题。对此，《党政机关公文处理工作条例》做了专门规定。
新《条例》规定：“行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。”“确有必要”解决的是“该不该发文”问题。长期以来，各级行政机关都因文件过多，程度不同地被“文山”所困扰。这既增加了发文机关人力、财力、物力的投入；又增加了收文机关的工作强度，使文件成堆、办文效率低下。要解决“文山”问题，必须切实做到：不该发的文件，坚决不发；可发可不发的文件，尽量不发；上级已有明文规定，本级不再重复发文；可由职能部门行文的，领导机关不可发文；通过电话、面谈或开会等形式可以解决的问题，绝不发文……坚持如此，每一份所发公文就都成了“确有必要”和不可不发之文。
“讲求实效”解决的是“行文效果”问题。首先，行文要简明扼要、切实可行。摒弃空话套话，化冗长为精练，使文稿直述不曲，使阅文者省时易解，一目了然。其次，选准行文对象。尤其是下行文，不可动辄便是普发文件，与文件内容无关的单位坚决不发。最后，简化行文手续。在不影响文件传达、办理效果的前提下，尽量采取能缩短传递时间、减少行文次数、节省人力物力财力的发文形式，诸如公开发布文件、转发翻印文件、通过定期的公报和政报汇集下发文件，尤其是电子公文等形式。
行文关系决定行文方向，行文关系和工作需要又决定了行文方式。那么，行文关系又怎样确定呢？新《条例》规定：“行文关系根据隶属关系和职权范围确定。”这可以理解为，发文机关是否该就某事项、向某机关、发某文种的公文，取决于两者之间的工作关系和两者各自的职权范围（包括发文机关自身的发文权限）等要素。
1．工作关系
工作关系是指两者之间在日常工作中形成的关系，其中最重要的是隶属关系。隶属关系，就是指上级机关与下级机关之间领导与被领导的关系。《中华人民共和国宪法》规定了我国最高的国家行政机关是国务院，国务院由各部、委员会和审计机关等机构组成。国务院既要统一领导各部委等工作机构的工作，又要统一领导全国各省、自治区、直辖市地方国家行政机关的工作。国务院各部委等工作机构和全国各省、自治区、直辖市人民政府必须接受并服从国务院的领导和监督。这就构成了我国行政系统最高层次的上下级之间领导与被领导关系。由此往下，地方各级人民政府都下设若干部门作为工作机构并对其实行领导，同时它还要领导下一级行政机关的工作，由此构成了我国行政系统中各个层次的上下级之间领导与被领导关系。
在这个由不同的层次级别构成的行政系统中，每一个下级机关都可以按照隶属关系向上一级领导机关上报公文，如乡政府报县政府、县政府报地级市政府、地级市政府报省政府、省政府报国务院。为维护正常的工作秩序，一般不得越级请示或报告；每一个上级机关则可以根据文件内容和行文需要，选取逐级下行、多级下行、越级下行等不同方式向下级机关行文。这种上下行文构成的行文关系是领导与被领导的工作关系在行文中的体现。除此之外，其他的工作关系在行文中也都体现为相应的行文关系、行文方向和行文方式。
2．职权范围
职权范围是指某机关在其组织系统的特定位置上所具有的职能和权力的范围。这些职能从根本上来说，是由《宪法》赋予的。《宪法》明确规定了国务院及其各部委，以及县级以上地方各级人民政府的职权，各级政府又将各自职权细化和延伸到自己的工作部门，这些有了职能和权力的部门也被称为政府职能部门，进而形成了各自的职权范围。这个范围就是该机关处理机关公务和公文运行的范围，也是各级行政机关办事行文的依据。考虑行文职权范围时应注意两点：一是行文事项是否属于本机关的职权范围，本机关行文是否妥当。是，则不能推诿拖延；否，则不能越权行文。二是行文事项是否属于收文对象的职权范围，确定的主送机关是否妥当。如果选错主送机关，轻则造成推诿扯皮，重则误事害国。
3．发文权限
发文权限是指发文机关的发文权力。一般有两种情况：一是行使本机关的职权，就自身职权范围内的事项行文，绝大多数行文都如此；二是接受领导机关的授权，按其意见就本不属于本机关职权范围的某事项行文。被领导机关授权行文的机构，通常或是领导机关的办公部门，或是机关的职能部门。
主送机关和抄送机关是性质不同的两种受文机关。主送机关对于公文负有主办、答复之责，抄送机关则只有了解与配合执行之责。发文机关在行文时首先必须正确区分和确定主送与抄送机关。
1．确定主送机关的原则
依照公文内容涉及的部门及其职权范围确定主送受理机关。凡属主管部门职权范围的具体事项，一律直接报送主管部门处理。
2．确定抄送机关的原则
（1）发文机关向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送给直接的上级机关。例如某省政府重要的下行文，就应同时抄送给国务院。这样做，可以让上级机关及时了解发文机关的文件内容及工作情况。
（2）上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。这样做可以互通情况，避免工作中的“撞车”现象。
（3）文件内容涉及有关机关的职权范围，需征得其配合支持时，应把其列为抄送机关；文件内容要求主送机关主办，同时要求相关机关依照办理，相关机关也应被列为抄送机关。
（4）抄送机关的范围要适当，应当抄送的机关不可遗漏，凡与文件办理无关的机关一律不予抄送。
行政机关与党委机关分属于不同的组织系统，从上到下各有各的隶属关系，各有各的职权范围，因此两者应该在各自的系统内部行文。也就是说，上下级政府之间可以就行政工作相互行文，上下级党委之间也可以就党务工作相互行文。然而，在现实工作中，特别在基层组织中经常见到一些党政不分、隶属关系混乱的公文。如有些地方的党政机关由于职权范围没有界定清楚，某些事项明明属于政府的行政范畴，却偏偏要以党委机关的名义行文；再如有的行政机关单独以政府的名义向上级党委机关行文请示或报告工作、或者向下级政府布置工作把下级党委也列为主送机关等。这两种情况都是错误的，前者是在行文中以党代政，可以说是“种了别人的地”；而后者则是打乱正常行文关系，造成扯皮误事，也可以说是“荒了自家的田”。
在实际工作中，虽然行文中的党政不分现象必须避免，但这并不意味着党政机关在行文中毫无联系。对于事关方针政策性的重要工作，事涉两方的共同事项，党政机关可以联合行文。联合行文应该确有必要，而且数量不宜过多。再有，行政机关和党委机关是社会公务活动中的两大行文主体，为了互通信息、加强联系，以便于工作的协同配合，两个机关尤其是行政机关，在上报下发本机关的重要文件时，应抄送给同级党委机关。
在行政组织系统，为确保政府与其职能部门各司其职、各负其责，政府与部门各自的发文权限是明确界定的：凡是涉及全局的、带有方针政策性的重大问题，应以政府的名义行文；凡是具体行政事务方面的问题，应以办公部门的名义行文；凡属各职能部门职权范围内的业务问题，都应当以职能部门的名义行文。
部门行文，必须注意以下几点：
1．部门之间可以正常行文
属于上级主管部门职权范围内的具体问题，下级业务部门应当直接报送上级主管部门处理，例如省教育厅可以直接行文给教育部；上级主管部门亦可以直接向下一级政府的相关业务部门行文，如卫生部可直接向省卫生厅下行文件；同一政府的各部门依据部门职权可以相互行文及联合行文，如财政部与国资委既可以互相平行发文，也可以对外联合发文。
2．上级政府部门与下级政府之间有限制行文
上级政府各工作部门与下级政府之间没有隶属关系。根据新《条例》第十六条的规定，政府的办公部门（厅、室）根据本级政府授权，可以向下级政府行文，其他部门和单位不得向下级政府发布指令性公文或在公文中向下级政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意可由政府职能部门行文，文中需注明类似已经政府同意的字样。例如，教育部等六部门所发的一份通知，主送机关是“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”，其正文为：“经国务院同意，现将《关于东西部地区学校对口支援工作的指导意见》印发给你们，请遵照执行。”像这样被本级政府授权后向下一级政府发下行文的事情，在实际工作中是屡见不鲜的。
3．部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文
“部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文”，这是新《条例》第十七条的明确规定。所谓部门内设机构，指的就是政府各部门里设的工作机构，例如省政府办公厅下设的文电处、省财政厅下设的预算处等。它们不可以向外行文；如需对外行文，应以省政府办公厅、省财政厅等的名义。这个规则要解决的是“部门内设机构越权发文现象十分突出”，造成文件过多的问题。一旦发现这种问题，“要立即予以撤销”。
新《条例》第十六条明确规定：“涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。”
行文部门的行文事项，时常涉及其他部门的职权范围。遇此情况，文件的主办部门在行文前必须主动与有关部门就有关问题进行协商，取得一致意见后方可行文；如果协商出现分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调以求意见一致；如仍不能取得一致，主办部门可以如实列出各方理据，提出建设性意见，并与意见分歧的部门会签后上报彼此共同的上级机关，提请上级机关协调或裁定。
如果文件主办部门没有就有关问题与相关部门协商，或虽经协商而双方未取得一致，便不得各自向下行文。因为意见不一而各发其文，既有损于公文的严肃性、权威性，又使得下级无所适从。如擅自行文，上级机关有权责令其自行纠正或以上级机关的名义予以撤销。
从以往的情况来看，“撤销下级机关不适当的决定”曾是命令的一种用法，而能够使用命令的发文机关是很少的，所以“撤销”之事实际上缺乏力度；现在，“撤销下级机关不适当的决定事项”成为决定的用法之一，决定是不受使用权限约束的一个文种。这一改动，表明了国务院解决政令不一、各行其是问题的鲜明态度。
向上级机关行文，要遵循以下规则：
（1）原则上主送一个上级机关，不能多头主送；根据需要可同时抄送其他相关上级机关和同级机关，但不可抄送下级机关。受双重领导的机关向上行文，必须根据公文内容明确标明一个主送机关，如果必要可将另一上级机关列为抄送机关，不可两者一并主送。
（2）除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，而应标明主送机关按规定程序办理；也不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。
（3）发文机关一般不得越级上行文，如遇特殊情况需要越级上行文，通常应当把文件抄送给被越过的上级机关。
（4）政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应经本级政府同意或授权；属于部门职权范围内的事项可直接报送上级主管部门。
（5）请示必须一文一事、一个主送；不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项；如收到下级机关的请示后，需以本机关名义转而请示上级机关，应在请示中提出本机关的倾向性意见，不得将下级来件的原文直接转报给上级机关；不相隶属机关之间请求批准事项，不可使用请示，应使用“请批函”。
（6）不符合行文规则的上报公文，上级机关的文秘部门可退回下级呈报机关。
联合行文即以两个或两个以上同级机关的名义共同行文。遇有事涉几个部门的某项工作，这几个部门联合行文，对于共同贯彻有关这项工作的方针、政策，做好这项工作无疑是非常有利的。联合行文必须符合以下条件：
1．联合行文的各个机关必须是同级机关
联合行文的各个机关必须是同级机关，无论它们处于同一组织系统还是非同一系统。根据新《条例》的规定，同级政府可以联合行文，如A县政府与B县政府；某级政府各部门可以联合行文，如某省政府下设的财政厅与教育厅；上级政府部门与下一级政府可以联合行文，如某省财政厅与该省某地级市政府；政府与同级党委和军队机关可以联合行文，如某省政府与中共该省委、该省军区；政府部门与相应的党委、军队机关的部门可以联合行文，如某省人社厅与中共该省委组织部、该省军区政治部；政府部门与同级人民团体、具有行政职能的其他单位可以联合行文，如民政部与全国总工会、团中央与全国妇联，教育部与国家语言文字工作委员会。
2．联合行文各机关的职权都必须与行文事项密切相关
发文事由与拟联合行文机关的职权范围关联密切，且确有联合行文的必要，就应联合行文。但同时应注意联合行文的机关不宜过多；若行文事项关联部门较多，牵扯面很广，牵头的主办机关应提请以政府名义发文。若事属党委、政府各自职权范围内的工作，党政机关不得联合行文。
3．联合行文应当明确主办部门
联合行文中的牵头部门就是主办部门，它应当承担起联合行文过程中各个环节的组织协调工作。排列发文机关时，主办机关应排列在前。联合行文的审签程序通常是：主办机关先行审核文稿，然后送联合行文各个机关的领导人签发。联合行文，只标主办机关一个发文字号。
4．联合行文的主送机关通常应上下对应
几个同级部门联合行文，尤其是下行文，其主送机关通常应是与发文部门一一对应的部门。例如《财政部文化部关于印发〈中央补助地方美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法〉的通知》，其主送机关就列为：“各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、文化厅（局），新疆生产建设兵团财务局、文化广播电视局”。这样标注主送机关，有利于收、发文双方的相互沟通以及文件的贯彻执行。