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改革开放以来,在推进经济增长和繁荣、现代化及社会转型的进程中,中国领导集体在必要时,从不吝于在行政体制方面实施涉及政府基本架构的 “ 大手术”,包括精简、撤并自己的组织机构。近十年来,随着城市化进程及参与经济全球化步伐的日益加快,政府改革也表现出令人惊讶的灵活性,包括重置组织架构和纵向行政层级。尤其是大量新城市的出现,迫切地要求政府顺应新出现的城市空间所带来的治理需求。
回顾30多年来新创建和划定界域的城市化空间方式,在20世纪80—90年代,出现以深圳为代表的 “ 经济特区”、大连和青岛等 “ 沿海开放城市”、大量由县升格为市的 “ 县级市”、拥有省一级经济管理权限的 “ 计划单列市”,以及实行 “ 市管县”、“市辖县成为市辖区”、在城郊接合部建立 “ 经济技术开发区 ” 等经济功能区引发的城区面积在地理空间上的快速扩张。进入21世纪以来,城市化发展战略又以 “ 综合配套改革试验 ” 的形式勃兴,从2005年到2013年11月,全国共有12个 “ 国家综合配套改革试验区”。
关于中国政府城乡行政层级的改革和体制创新,已有学者进行过部分描述和分析,在此不再赘述。
然而,本报告的目的在于探讨中国所成功采用的一系列城市化策略的顺序,在多大程度上折射或是重复了与看似不相关的其他国家在现代化过程中推进城市化的逻辑与策略。如尼尔·布伦纳考察了20世纪60年代到21世纪初,西欧国家为应对工业现代化的需求和经济全球化的挑战,其城市空间的扩张历程及其行政逻辑。
通过比照,似乎类似的变迁也适用于中国,只不过有十年左右的滞后期。具体来说,布伦纳将西欧二战以后的 “ 再城市化 ” 过程概括为四个阶段:
第一阶段,城市规划的 “ 空间凯恩斯主义”(20世纪60年代到70年代初)。在此期间,民族国家通过发展工业、人口增长和平衡地在全国范围投资基础设施建设来促进经济发展,并将资金优先拨付在全国范围内优先发展的地域,都市体系则用以协调福利服务的提供。
第二阶段,城市建设的 “ 福特主义危机”(20世纪70年代初到80年代初)。在此期间,根深蒂固的从全国范围出发的作用,使地方出现了政治经济发展不平衡现象,地域间的发展出现分化,一种新的内生增长的 “ 自引导 ” 政治浮现,地方政府因地制宜制定政策以应付经济停滞,迎候经济发展的机遇。
第三阶段,早期的 “ 全球本土化 ” 战略(20世纪80年代)。国家的经济能力和先进的基础设施向最具全球竞争力的城市和地区再集中;同时,管辖权属地管理的特殊地方行政模式,加剧了地区间发展的不平衡。再加上地方间竞争的零和模式,使得这些区域间的不平等加剧,进而出现国家和地方政府的合法化危机和影响社会稳定的问题。
第四阶段,基于竞争性地区主义的 “ 全球本土化 ” 时期(20世纪90年代至今)。为了促进经济振兴,民族国家倾向于选择大规模的都市群而不是小城市来作为最合适的城市空间单位,同时建立国家空间的新层级,以主要解决 “ 全球本土化 ” 战略带来的监管缺乏和治理失灵问题,并为协调区域经济发展构建新的大都市体系。
回到中国同时期40多年的发展历程,无须赘言,我们的问题不仅仅是应对 “ 福特主义 ” 模式引致的后资本主义危机和适应全球化新的需要,而是如何在共产党领导下,从社会主义计划经济向市场经济过渡,而区域的协调管理是其中比较困难的部分。诚然,围绕城市化的战略框架议题、政治行动与争论形式的特殊性,包括布伦纳论文所展现的欧洲城市化的特定阶段,从每个方面来看并非完全符合中国的进程。然而,密切关注中国案例特殊性的人们,肯定看上去比较熟悉欧洲的这种模式。特别是在关于城市工业发展管理以及地域化问题上,一个平行变迁的现象有待观察:从改革前 “ 全国一盘棋 ” 的国家计划体制开始,到改革后经过长期高度本地化的 “ 自引导 ” 的城市发展;此后,从早期带有 “ 全球视角 ” 的城市空间发展布局,发展到愈发消极的府际竞争和区域不公平,以致影响到整体系统的稳定性;最后,反映在近期中央 “ 选择性再集权 ” 的措施上,即推进适合于特大城市、城市群、城市带和城市走廊的特定战略,旨在从宏观上协调区域发展。
在布伦纳所描述的 “ 西欧故事 ” 中,近期的基于竞争性地区主义的 “ 全球本土化 ” 并未达到预期的满足社会需求和市民需要的作用。大都市体系的改革,只是升级了不均等发展,加剧了社会空间的不平等,政策协同和政治合法化方面出现问题。早期的 “ 全球本土化 ” 政策的 “ 政府失灵 ” 虽已得到缓解,但在国家层面上仍悬而未解。接下来值得探讨的议题是,中国在这方面是否走过了类似的城市化历程?当前是否可以实行一套更稳定和均衡的政策?也就是说,中国能否重构 “ 再地域化 ” 的行政体系,以补救此前的 “ 政府失灵 ” 和社会空间的不平等?换句话说,中国在这方面的工作能否比布伦纳笔下的欧洲做得更好?
与其在过于广泛的比较范围内考虑这些问题,不如把注意力集中到当前某些看似可能相对模糊的技术性调整问题上,即发生在地方行政层面的改革试验———“扩权强县 ” 和 “ 省直管县”。这些问题迄今尚未得到海外研究中国问题学者的广泛关注,本报告借此希望展示,这一改革与另一个同步驱动力———“国家综合配套改革试验区”,即推动特大城市、城市群发展的区域协调战略,实际上凸显了一个雄心勃勃的首创性举措,有可能对中国经济再均衡,特别是对一些导致极为严重的资源配置扭曲和社会不满情绪的问题的解决产生深远和积极的影响,重新实现对整个政治体系中权力分配的有效监督和制衡。然而,作为一项改革,肯定没有预先设想的那样容易实现。
为何需要通过 “ 扩权强县 ” 来增强县域经济实力?为什么近来又要探索 “ 省直管县”?近年来,学术界关于这类问题的讨论和争辩相当激烈。为全面理解这些争论的缘由,有必要对省和县的行政关系进行评述,通过对改革时代的这一阶段的历史追溯,以探究和加深理解当前加速推进的城市化进程。
1.行政城市及其不足
计划经济时代,城市作为国家高密度人口节点的管理组织集合而存在。何谓城市、何谓乡村,哪些属于城市、哪些属于农村,都有严格分类,并主要由户籍制度和个人的社会阶层(身份)分隔。随着20世纪50年代 “ 过渡到社会主义 ” 阶段的完成,一种 “ 市领导县 ” 的现象很快出现了。1958年,国务院批准 “ 市领导县 ” 的行政体系
在北京、天津、上海三个直辖市及辽宁省和其他一些发展相对完善的地区实施。但是,该体系简单地建立在大型城市中心需要有一个农村服务基地或是 “ 大后方 ” 的前提上,尤其是城市可以从农村获得蔬菜和其他食品的供应。实际上,这种行政模式并未立足于市与县或者城市和农村地区的协调发展。
因此,当 “ 文革 ” 结束时,大多数的县与很多市一样,仍是从属于省级政府的直接管理,市级的行政单位仍然很少。全国被确定为 “ 市 ” 的行政辖区总数从1949年的56个仅增加到1978年的99个,虽然中国同期总人口增长了约78%,从5.416 7亿人增至9.625 9亿人。与此同时,城市化的整体比率虽稳定但极低,在1979年只有18%,这也反映了 “ 毛泽东时代中国努力限制城市增长的有效性
。
2.推进“市管县”行政体制
随着20世纪80年代初用市场机制来协调交易的理念被逐渐接受,国家层面对 “ 市 ” 的态度发生了显著变化。1982年初,中央提出大城市应被理解为国家经济增长网络的关键节点,在邓小平的领导下,城市迅速发展为重要的增长极和繁荣中心,并设想了 “ 从城市中心向其周边辐射
的趋势。这种观点随即占了上风,国家决定把大部分的农业县置于市的管辖之下,即通过 “ 市管县 ” 振兴县域经济,实现 “ 统筹城乡发展 ” 的明确目标
到20世纪80年代中期,许多仍是农村的县也被升格为 “ 市”,创建了 “ 市 ” 的空间,即使其行政架构仍徘徊在县的水平。
回顾这一时期,中国突然加速城市化最为显著的效果是创造了大量的 “ 市”,并把它们置于行政层级中的地级市一级———管辖其所辖县,但服从于省的领导。
即便如此,到1982年末,全国实行 “ 市管县 ” 的城市仍然只有58个,领导着共165个县和一个自治县,平均一个市管辖近3个县
1983年初,中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求采取更有力的措施探索合并县级和市级行政单位的办法,批准在整个江苏省试验这种融合,同时在全国其他地区建立试点。这样,“市管县 ” 体制的实施范围得到了迅速扩展,到1983年底,试点总数攀升到全国126个市管辖着542个县级行政单位,其中包括517个县区和5个自治县,平均每个市管辖超过4个县。到1998年,在朱镕基同志实施大规模政府机构改革之前,可以发现,当时中国整体的城市化率已升至33%,总共有219个市领导1 228个县级行政单位,其中有876个县、49个自治县,代管292个县级市。城市的规模普遍扩张,每个市管辖5.6个县级行政单位
“ 市管县 ” 行政体系在全国范围内的快速出现与布伦纳提到的欧洲二战后 “ 再城市化 ” 策略的第二阶段———“福特主义危机 ” 正好吻合。这种现象无疑带来了类似于 “ 内生型增长的自引导 ” 政治,因为 “ 市管县 ” 体制是当时的改革者基于总体财政和经济发展政策推动权力下放的一个合乎逻辑的行政产物。正如有学者指出,在中国改革开放的早期阶段,“市管县 ” 作为一个极为有效的机制,对于 “ 在新的经济和政治领域有所突破 ”
作出了贡献。通过 “ 财政责任制度 ” 和在此时期实行的其他类似的放权改革措施,把责任下放到省和新的地级市,实质上造成前中央管理企业的 “ 剩余所有权 ” 的向下转移。省、地级市及地方政府的其他下属单位获得了在其管辖范围内企业决策方面更大的自主权,但这仅仅是作为承担基本责任的交换,比如承担会议费用、弥补经营亏损和为这些企业进行新的投资
经济改革早期,“市管县 ” 明显体现出诸多优点,尤其是在消除区域经济中城乡分离的体制性障碍方面起到了很大作用。它使不同的地方经济体意识到,发展过程中存在城乡间的生产要素和资源的互补,它对推动乡镇企业的崛起发挥了关键作用。无疑,这项改革既促进了农村和县域经济的快速成长,也是工业化和商业化得以发展的决定性因素之一。
“ 市管县 ” 所引发的一些行政变革也减轻了早期体制改革伴随的一些阵痛,特别是在计划经济过渡到有计划的商品经济,及至1992年以后社会主义市场经济体制的确立。这项改革使民众在一定程度上可以流动和 “ 用脚投票”,由此培育了一批副省级的经济中心,并在此基础上推动了规模经济的发展。同时,这些改革也是城市政府 “ 职能转变 ” 进程的发端,较之以往行政改革所追求的效率和灵活性等目标,更多了一笔大的额外 “ 奖励”。“市管县 ” 体制也是促进其他形式社会结构变化的催化剂,如出现了新的社会阶层和新形式的社会分化,中国的 “ 市 ” 也开始从20世纪50年代单纯管理 “ 城市空间 ” 的风格,转变为20世纪末更具个性化的扩张型中心城市管理模式,即一种地理上较小且集中的中心城区,利用其经济和政府领导力,引领一个相对较大的包括郊区和周边大面积乡村社区的地域经济发展模式。
当时,地级市和其他中间层级行政机构在整合资源及协调城乡发展方面,实现了视野的扩大和权力的增强,并形成了一种标志性的 “ 地方政府导向型市场发展模式”,这有赖于 “ 市管县 ” 体制。例如,“市管县 ” 是 “ 苏南模式 ” 的行政先决条件,并使后来的 “ 政府导向型区域经济发展模式 ” 的多样性得以成形。当然,这个过程曾引发热议,“发展型国家 ” 的理论视角频频在西方社会科学文献中出现,主要是通过对两种模式,即中国竞争性 “ 地方发展型政府 ” 与出现在日本、新加坡、韩国等 “ 东亚经济奇迹 ” 国家的 “ 地方政府导向型增长模式 ” 的对比和分析。然而,运用本研究报告借鉴的框架可以发现,“市管县 ” 体制的争议和它为中国提供的临时性治理城乡分隔的解决方案,恰恰与布伦纳所概括的西欧发展的第二、第三阶段所面临的挑战及解决方式有着惊人的相似之处。至少有一点可以肯定,在20世纪80年代,中国运用了与西欧民主国家不同的行政手段,但同样践行了地方政府分化的 “ 自引导 ” 进程,这与布伦纳概括的西欧国家城市化过程很相似。在20世纪90年代早期,随着像上海和珠江三角洲等具有全球竞争力的城市与区域的优先发展和经济飞跃,中国甚至开始了布伦纳叙述的城市化第三阶段,即早期的 “ 全球本土化 ” 战略,其主要特征是发展不平衡加剧和地方政府竞争的 “ 零和博弈”,并陆续出现维护区域稳定和政治合法化等相似问题。
尽管 “ 市管县 ” 体制有许多优点,但当20世纪90年代城市从农村经济体中逐渐独立出来,这种体制的缺点也随之出现,从某些方面讲,甚至是越来越接近本质的致命缺点。具体来讲,特定地方的地市经济差异很大,表现在实际实力和向外缘农村地区辐射以保持活力的能力上。在很多案例中,建设性的协作、合作的重要性因 “ 市场扭曲 ” 而退居其次,而地方贸易保护主义和其他形式的 “ 消极竞争 ” 成为主流,这种情况甚至出现在一个大的城市辖区内的许多不同地域。到了20世纪90年代特别是1994年实行分税制及其后续修订政策后,曾出现地方政府和地区企业间积极的利益联盟遭到腐蚀和破坏的情况。
在2001年中国加入世贸组织后,新的压力又出现了,即来自强大的国内区域经济集团的压力以及国际竞争者的阻碍和挑战。国内国际经济政治的机会和制约由此开始转变,加之世纪之交,不断恶化的市场环境持续困扰着地方政府,“市管县 ” 体制能否持续及其有效性开始遭到质疑。
3.新增设的一个行政层级
推进 “ 市管县 ” 推动了大型地方经济体的出现,而且确实通过竞争促进了发展,但是 “ 市管县 ” 体制的有力扩张也导致中国地方政府的行政层级由四层变为五层。随着20世纪八九十年代的中国城市财政与商业联系的复杂性及其外延的扩张,以及通过放权不断增加的决策制定、责任和追求本地发展策略的活动范围等方面的授权,使地市作为在省和县之间插入的强有力的中间层级变得更有说服力。2004年,全国范围内333个地级行政单位中有283个都是地级市。
然而,在改革之前,中国大部分的地区都划分成三级地方政府(省—县—乡),而现在越来越多的人口和地域都被置于四级地方行政系统内(省—市—县—乡)。这种新的现实催生了一批有影响力的政策分析家对中国政治的研究,以期对整个 “ 市管县 ” 模式进行再评估,进而对与之相关的过度膨胀的官僚体系实施一次强有力的逆转。
例如,上海社科院有学者指出,中国宪法仅规定了三级次国家系统,即地方政府(省、县和乡),而在实际管理中增加的行政层级设置,无疑会使政府开支因大量额外公务员的存在而雪上加霜,且导致系统内部更慢、更复杂的信息循环,进而导致更冗繁、更低效的决策。
此后,现中组部干部教育局局长、时任江苏省委党校教授孙学玉选择美国、俄罗斯、日本、法国和德国的地方行政体系作为比较分析对象,发现中国现有的行政层级比现代典型国家多出1~2个垂直层级。他认为,中国省和县拥有的权力范围和跨度与其他国家相比相对有限:中国的每个省平均仅管辖10.7个市级单位,每个市级单位平均仅管辖8.6个县级行政单位。他断言,当行政权力范围变得如此之小,高层官员将不可避免地陷入或大或小的地方事务,并参与指导和计划低层政治事务。这种情况也必将束缚和压制低层官员的政治热情。然而,与世界其他国家更大的区别在于,在中国,更为复杂的组织关系网络已然成型,而这种关系网更倾向于依然盛行的 “ 多层级—少责任 ” 模式。
简言之,减少行政层级、行政开支和行政低效的需要,是批评 “ 市管县 ” 体制的关键原因。在这场争论中,始终贯穿的一条主线是:如果中国希望建设一个更网络化、更灵敏、横向导型的行政系统,以更好地适应市场机制环境下的管理需要,那么,“市管县 ” 体制不应再继续广泛地应用。但同时,也有批判 “ 市管县 ” 体制的第二条主线,即其他一系列由于将县置于市的直接管辖下而招致的不满。如在规划基础设施投资和分配其他资源投入机会时,地市官员更倾向于在市区范围内分配,因为他们在这里更具影响力和自由裁量权。另外,地市官员对他们负责的仍然有很多乡村的所辖县的情况知之甚少,对处于辖区地域边缘的农村地带社区的需要和潜力也漠不关心,他们始终追求的是最大、最快捷的项目投资回报,于是选择在市区和有着切身利益的城郊地区、忽视其周边的县域进行经济计划或投资。
此外,各地的地市官员的这种决策方式所导致的 “ 政府失灵”,已成为完成国家 “ 十一五 ” 规划阐明的农村发展目标———包括 “ 向农村倾斜 ” 和 “ 建设社会主义新农村 ” 等———的障碍。迄今为止,在大多数中国大中型城市的边缘农村地带,这种 “ 相对剥夺 ” 仍然存在,致使县域经济在资本投资、金融服务、现代基础设施和基本公共福利供给等方面始终存在服务不足的问题。
根据笔者近年在河北、四川、广东等地的访谈,受访的地方官员普遍认为,“市管县 ” 体制最初在推进城市化、打破计划体制时期的城乡分隔方面发挥了很大作用,同时还包括破除早期的官僚习气和打破城市化过程中的商业扩张、更有效利用稀缺资源等方面需克服的体制障碍。但 “ 市管县 ” 体制在1994年分税制实施后,由于涉及地方之间和内部辖区间的经济政治利益的分配,造成地市辖区内的政府间、官员间的利益冲突不断,而且日益尖锐化、公开化。至此,“市管县 ” 对促进一体化的地域经济增长的作用已远不如从前,地方政府有了更多理由抵制这种新的合作形式,包括进行 “ 零和 ” 甚至 “ 负和 ” 的博弈竞争、自行其是或制定自相矛盾的地域发展战略。在河北、四川等地,笔者调研了解到,市辖县的官员们抱怨说,“市管县 ” 与其说是市带领县发展,不如说是市 “ 剥削 ” 县,或者是 “ 市拖县的后腿”。市辖县的官员和商人,常常发现自己在与地市的直属上级争夺原材料和市场。加之在中国,普通城市必须与较大的城市合并,形成特大城市和城市走廊以谋求较快发展。至此,学界认为,“市管县 ” 引发的内部冲突和对立、拖后腿和负面竞争已严重阻碍了地区经济的增长和社会服务的发展
,因此,这种体制注定会在21世纪被超越。