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·朱光磊·
转变政府职能,是中国改革的核心内容之一,是经济体制改革和政治体制改革的 “ 接合部”,是建设服务型政府、调整政企关系、建立现代企业制度、改革行政体制和政府机构、发展第三部门等多项改革的重要内容或重要基础。能否切实转变政府职能,是检验中国政治发展能否做到为社会主义市场经济体制建设服务、政治体制改革能否取得实质性进展的关键性指标。
伴随着经济体制改革的启动,中国开始了对政府职能问题的全面反思。从1986年提出这个问题,到20世纪90年代中期,学界和政界对这一问题的认识已经基本清楚,对政府该做什么、不该做什么等问题已达成共识。同时,改革的多数内容也确实都与转变政府职能有一定关系。比如,以1998年的机构改革为标志,开始在一定程度上试图把机构改革与政府职责划分较为有机地结合起来;以2008年的大部门体制改革为典型,继承和发展了历次改革对政府职能转变问题积极探索的成果,同时在新的时代背景下,努力探索职能转变与机构改革相结合的新途径,体现了近30年来对政治体制改革和政治运行规律认识的深化。
但是,总体来看,转变政府职能的工作还不够快,还需要进一步加快。所谓还不够快,是指与社会主义市场经济体制建设的进度相比,与经济社会快速发展相比,与民主和法治建设条件下人民群众对上层建筑变革的合理要求相比,中国政府发展的速度相对滞后,行政体制改革的质量还不高。
我国的政府职能转变是在没有多少理论积累的条件下,在长时间实行计划经济和千百年来受中国传统政治文化影响颇深的背景下,来认识和推动这样一个非常具有现代性的重大理论问题的,因此,对一些问题的认识在短时间内不够准确、不太清晰是正常的,但是需要加以厘清。这主要表现在:
一是对政府职能的界说比较混乱,对有关的观点和分析缺乏必要的梳理。最典型的一个现象是把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等一股脑儿地都解释为政府职能。也就是说,政府职能和市场经济一样,都成了 “ 筐”,什么都往里面装。比如,“正确处理社会中公平与效率的关系 ” 与 “ 处理好外交、国防、社会保障和对经济进行宏观调控”,固然都是对政府职能的大体合理的解释,但它们在国家及其运行活动中所处的层次显然是不同的,前者比较原则,后者则是一些比较具体的工作,二者的逻辑层次有明显差异。
二是把政府职能的转换和政府过程的调整等混为一谈。由于我国在现代政府理论研究方面的欠缺,未能深入地解决政府职能本身的分类和主要概念之间的逻辑关系问题,所以在许多分析中,人们往往把政府活动方式等方面的某些重要变化也解释为政府职能转变。在工作接触中不难发现,现在许多基层同志,常常把改善政府服务,把公务员改进工作态度,甚至把组建或撤销一个政府机构,都解释为政府职能转变。
三是对政府职能转变缺乏细节性认识。对各个政府部门应该如何具体分工,中央、省、市、县、乡政府之间在职能配置方面如何分工等问题的认识还不够清晰。近年来,各方面对政府应有的职能已经认识得较为清楚。比如,2004年国务院强调,政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
然而,对于每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序等,还缺乏细节性的研究,许多说法过于原则,弹性有余,没有解决某项职责 “ 由 ‘ 政府中 ’ 的 ‘ 谁 ’ 去做 ” 的问题。
四是政府职能转变未能与政治体制改革有效结合。“加减运算 ” 是低层次的改革和无可奈何的反复,会造成资源浪费,对统治活动与管理活动之间的内在联系仍然缺乏深度把握;党政关系规范化的问题仍然没有提上日程,党和政府的大部分职能仍然重叠,五级政府之间的职能仍然绝大部分重叠,即横向上 “ 一马双跨”、纵向上 “ 一根针穿到底”;第三部门发展的思路仍不明确。这是层层负责体制和归口管理体制长期存在和管理效益不高的根本基础,是转变政府职能的工作长期不能真正到位的制度原因。
实现政府职能 “ 加快转变 ” 的关键是要 “ 切实转变”。从目前的情况来看,导致政府职能转变的速度和到位率不够理想的突出原因是,总体认识准确和细节性认识、具体措施不到位并存,缺乏可操作的推动方案,即缺乏对地方各级政府的明确、具体的要求,缺乏对每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序的细节要求,许多说法、规定过于原则,弹性有余,刚性不足。
近年来,各方面对政府应有的职能的认识已经更为清楚。党的十七大对转变政府职能、建设服务型政府和行政体制改革做了深入、系统的分析。我们要抓住难得的历史机遇,加快和切实推进政府职能转变,高度重视中央政府与各级地方政府的职责定位,厘清省级以下地方各级政府的权责边界;加快政府职能实践方式的调整和转变,建立不仅有利于全面履行政府职责,同时有利于加强部门间协同的新的政府运作模式;深化以高效履行政府职责为核心目的的政府机构的调整和重组,在较短时间内实现政府从偏重经济活动到全面履责的转变,实现政府职能转变和机构改革工作的新跨越。
第一,要深化对政府职能内在发展逻辑的认识。
由政府提供公共服务,是国家自身的内在规定性所要求的。政府职能包括三个主要方面,即统治职能、管理职能和服务职能。在现代化阶段到来之前,受生产力发展水平、文明进步程度和国家阶级性质等重要因素的制约,古代国家的政府只能提供水利、交通、度量衡等相当有限和非常简单的社会管理与公共服务。工业革命以来,随着生产力的迅速发展、社会生活的日益复杂化和工人阶级对国家施加的强大压力,政府的管理工作越来越复杂,特别是二战以来,政府的服务职能受到空前重视,政府所承担的公共服务职责也愈益扩大,相应地,整个社会生活的面貌也有了巨大改观。
社会主义国家本应具有发达的政府管理、服务职能,但受国际共产主义运动中左倾思想的影响和客观条件的制约,苏联和改革前的中国,政府的管理、服务职责一直没有得到理论上的确认和实践上的重视。我国进入改革阶段后的前20多年,由于面临着紧迫的经济建设任务,加之过于迷信市场经济因素和保守僵化思想干扰同时存在,妨碍了对政府职能问题的深入研究。这并不只是一个纯理论问题。比如,一直到最近还有同志在问,我们一直强调政府是为人民服务的,为什么还要建设服务型政府?有人问,国家是统治机器,为什么把服务讲这么高?如果能够把国家本质和国家职能这两个问题结合起来分析,就不难说明这其中的差异。事实上,“为人民服务的政府 ” 与 “ 服务型政府 ” 是两个角度的问题,前者侧重于国家的性质和宗旨,后者则侧重于政府职能。在社会主义的条件下,通过建设服务型政府,能够更好地使人民政权体现出自己的宗旨。人民政府如果长期不能以公共服务为主要职能,就不能很好地满足人民的要求。人民政府(性质)与服务型政府(职能)在21世纪的结合,将使中国的政府发展跨入新的历史阶段。
改革开放以来,政府的宗旨没有改变,但政府存在的社会经济与文化条件变化了,政府几项主要职能的 “ 排列组合 ” 关系就要发生变化。在历史发展过程中,政府职能随着社会条件的改变而不断调整是客观趋势。国家具有阶级压迫机关这一面,政府具有统治工具这一面,这都是毫无疑问的,但是国家和政府也同时是 “ 特殊的公共权力”。二战以来,政府的统治职能隐性化、管理职能刚性化和服务职能扩大化的趋势非常明显,人们更加注意统治、管理和服务三大职能之间的相互协调、配合,西方国家还特别注意用管理和服务职能来掩盖统治职能的行使,而 “ 和谐社会 ” 建设思想的提出,也表明了我国在国家治理方面的日趋成熟。
也就是说,转变政府职能是一个不能一概而论的工作,要适应不同方面的政府职能的不同特点。现在,在这方面存在的主要问题,是对统治、管理和服务三方面关系的认识不够清晰,认识得比较浅,即对统治职能的隐性化关注不够,对管理工作的刚性化认识模糊,为社会提供公共服务的范围还不够大,三者的彼此结合不够紧密,服务方式还较为单一。
第二,要细化对政府职能内部结构的认识。
政府职能是作为一个包含着若干个方面、若干个层次的整体性结构而存在的。现代政府的职能应当划分为 “ 政府的功能 ” 与 “ 政府的职责 ” 两个层次。
政府的功能,是指政府依托国家权力,为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。这也是统治集团在取得统治地位、执掌政府以后所享有的最基本的社会政治权力。按照我们目前的理解,政府作为政治统治工具和公共管理机关的统一体,必须有力地处理好国家的阶级性与社会性的关系、公平与效率的关系、集中与分权的关系、国家之间的关系等重要的社会关系。政府功能是客观存在的,对这些社会关系处理的娴熟程度,能够反映出一个国家、一个统治领导集团的成熟程度。政府在这些方面没有多大的选择和回旋余地,因为它们不以主观意志为转移,也就是说,没有做不做的问题,只有做多做少、做好做坏、主动被动的问题,政策选择和工作安排上的伸缩性不大。在这些领域,一般不涉及转变职能的问题。
政府的职责,是政府作为国家当局应当完成的主要工作任务,是政府对社会必须履行的基本义务,也是政府职能中比较 “ 实 ” 的一部分。比如,中央政府(或联邦政府)一般负责法制、财税、国防、外交、宏观调控、社会保障、情报与国家安全等,地方政府一般负责公安、文化、卫生、中小学、环保、环卫、就业指导、市政、住房建设等。这些职责的主观色彩比较强,一个政府在履行其政府职责时,在做不做、做多少、怎么做、由哪个层次上的政府去做等问题上,有一定的灵活性,不同国家之间的差别也比较大。转变政府职能的重点是调整政府职责。同时,政府职责作为政府的工作任务,均为可操作的事项,横比便于逐项分解,纵比便于逐层次划分。处于社会经济转型期的国家,转变政府职能的幅度会更大一些。
政府尽可能系统、有力地实现其基本功能,是全面、有效地履行其各方面职责的政治基础,也是在政府职责方面不断实现政府职能转变的基本条件。我国在这方面的主要任务,是更加自觉、更加娴熟地处理好需要由政府调控的重大社会关系,不断提高领导水平和执政能力;同时根据客观条件,科学实现对政府职责的主观选择,就具体职责的承担与否、职责的承担主体选择、职责的分工组合、职责的实现方式作出因地制宜和因时制宜的组合型选择。建议政界和学界在阐述和分析政府的具体工作任务时,不排除但少使用 “ 政府职能 ” 概念,多使用 “ 政府职责 ” 概念,引导各方面对政府问题做具体的思考和界说。
第三,对政府纵向间的职责划分要具体落实到五个层级,同时各地政府和政府各部门的政府职责转变工作,要有具体化的操作方案。
在正常情况下,不同层级的政府抓的 “ 事 ” 应有所不同,不仅中央政府与地方政府要有分工,而且地方各级政府之间也要有明确的分工。但是,现在的一个突出问题是,我国政府纵向的职责划分很不明确,其基本特征是 “ 职责同构”,即在政府间关系中,不同层级的政府在纵向职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲,就是在这一模式下,中国每一级政府都管理大体相同的事情,相应地在机构设置上表现为 “ 上下对口、左右对齐”。
这种 “ 职责同构 ” 的政府纵向间关系模式,不利于地方政府履行职责。各个层次的政府都应当直接提供社会管理和公共服务,但各个层次的政府不应当提供相同的管理和服务。对不同层级的政府,职能转变的要求是不同的。例如,县级政府的职能转变,就不存在 “ 放开微观抓宏观 ” 之类的问题。高层政府在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大,地方和基层政府在社会管理和公共服务方面职责权重较大。在这些问题上,要改变管理思路。以服务型政府建设为契机,理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系,实行纵向间政府的合理分权,该谁做的事情,谁就负责到底。
具体有如下几点建议:(1)针对某些指导意见和文件存在着的过于笼统、缺乏细致的针对不同层级政府具体指导的现象,建议党中央和国务院的重要报告、中央文件、中央领导同志的有关讲话,在论及转变政府职能方面问题的时候,要区分不同的政府层次,至少要区分中央政府、省政府、市政府和县乡政府几种情况,分别提出要求。(2)切实转变政府职能,要有可操作的方案。职责划分,只在道理上和原则上清楚不行,中国需要有清楚的 “ 政府职责配置表”。(3)在法定的职责范围内,中央的决策主要依靠中央政府自己的执行系统来执行,部分委托给适当层次的政府代理。该由地方决策的事情,由地方自己去做,上级有监督权。建议中央政府部门不要再到各地 “ 查卫生”,安监局也不是 “ 安监法院”,不要到处去批评人,而是应当自己直接做一些事情,这既是履行一级政府机关的职责,也是给地方示范。要通过法律和政策渠道,对省以下四级政府合理分工,包括就省以下分税制问题提出一些具体办法。(4)建议在 “ 十二五 ” 期间,着手在适当规模上调整行政区划,同时加强对不同层次、不同类型的地方政府的特性的认识,以便它们各自更好地发挥作用。比如,市辖区是否属于一般意义上的行政区的范畴?把这些问题研究清楚了,很多工作就会设计得更科学一些。
在加快和切实转变政府职能的时候,还需要深化和细化对 “ 转变 ” 概念的认识。
在强调 “ 服务型政府 ” 就是以提供公共服务为主要职能的政府的同时,也要避免这样的误解,即政府的职能从过去的促进经济发展为主马上、完全地转换为提供公共服务,或者认为国家的阶级性、政府的统治职能在当前已经让位于社会性的因素。事实上,政府开展经济工作与强化公共服务是不矛盾的。之所以会出现类似的误解,是因为 “ 转变政府职能 ” 中所讲的 “ 转变”,既指工作重心的转移,也在某些环节上有替代的含义。政府职能的转变,更多的是指在并不完全放弃政府原有职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系、权重大小。经常可以看到,所谓主张要从 “ 管理型政府 ” 向 “ 服务型政府 ” 的说法显得简单化了。
“ 转变 ” 不等于 “ 替代”。注意这一点,也能够促使我们深化、细化对政府职能问题的认识,从而加快落实相关工作。如前所述,应当把现代政府的职能具体划分为 “ 政府的功能 ” 与 “ 政府的职责 ” 两个层次。这与英文文献中对政府职能问题的多数论述也是基本吻合的。现代政府职能的构成相当复杂,难以用一个 “ 政府职能 ” 的概念 “ 一言以蔽之”。
政府职能转变是不可间断的历史过程。任何具有积极政治态度的国家,都在不断地以各种方式调整着政府职责。
“ 转变 ” 不是 “ 从一个极端到另一个极端”。建设服务型政府,强调政府要在全面履行政府职责的前提下,逐步做到以提供公共服务为主。谁来把握这个 “ 度”,包括程度和进度?应当是执政党和政府。作为对政府职责模式的一个形象概括,“小政府、大社会 ” 成为很多政治力量追求的 “ 理想状态”。为了实现这个目标,有人总是鼓励所谓 “ 转型国家 ” 的政府从经济、社会领域中全面收缩,依靠社会的自我管理实现有序、高效的发展。但是,在现实中,这个理想的状态很难达到。现代政府对于经济社会的全面发展负有不可推卸的具体责任。不仅如此,现代社会所存在的诸多纷繁复杂的问题也需要政府加强管理和服务,以满足人们对公共服务多方面的实际需要,借以弥补 “ 市场失灵 ” 带来的严重问题。
“ 大政府”、“小政府 ” 主要是从政府规模和职责范围角度而言的,“ 强政府”、“弱政府 ” 则是从政府能力角度而言的。从政府规模控制和建设服务型政府的长期趋势看,公务员规模在保持格局稳定的前提下呈适度增长趋势。但是,这并不意味着要发展成为 “ 大政府”。“大政府 ” 不符合社会对政府的审美观念,但 “ 小政府 ” 是不够用的。政府在总体的政策导向和宣传导向上,要避开非此即彼的 “ 大”、“小”、“ 强”、“弱 ” 之争,强调在中国现有的条件下,关键是要有高质量运行并拥有较强管理能力的政府。因此,建设偏强一些的政府是一种比较务实的选择。
作为发展中国家,为保持经济的快速、健康、持续发展,还需要政府承担相当繁重的发展经济的职责;同时,处理好、协调好各种社会关系,维护社会公平,保证社会平稳有序的任务也十分重要。这在客观上就需要一个偏强一些的政府,同时也需要培育较为发达的社会组织。在此情况下,政府与社会良性互动、互相协作、互相弥补缺陷,可以更为有效地实现政治、经济和社会发展的目标。但是,我们不能理想化地把解决问题的希望寄托在大规模的社会自治和第三部门的发展上。从比较的视野来看,即使是在社会自治比较发达的国家,也远没有达到依靠自治组织而不是政府来维持经济发展和社会稳定的状态。所以,中国政府职能的转变,首先要立足于建设一个偏强一些的政府,使政府具有充足的资源、强大的能力、高素质的人员配备、高效的运行机制,在现代化建设中有足够的空间处理一系列重大的发展和稳定问题,当然,前提是尊重法制与严格自律。
在转变政府职能的过程中,有必要根据国情、政情,并吸收现代政治学与行政学中府际关系理论的精华部分,共同培育府际伙伴关系(partnership)。
伙伴关系是现代政治学与行政学中的重要概念,最早出现在一些西方国家的城市管理领域,主要用来描述 “ 城市政府与私营部门在公共服务提供上的合作伙伴关系”。现在,伙伴关系概念的适用范围已经相当广泛,甚至可以说已成为处理各种政府间关系和政府与社会组织的关系的一个重要思路。这个概念最早出现在西方国家,与西方国家的传统政治理念有着直接的关系。在这些国家中,历史上较少有 “ 横平竖直 ” 的政治系统,在近代以来的民主政治建设中又较早打掉了森严的等级关系。在多数比较成熟的西方国家中,地方不论大小,政府的行政地位平等,一般不大强调行政上的隶属关系。因此,也就相对比较容易推动着眼于工作合作与利益共赢的思想以及形成相应的府际关系直至形成一定意义上的所谓伙伴关系。
但是,伙伴关系不只是西方国家可以讲,中国也可以讲。由于有中国共产党的统筹和中央政府的支持,中国的政府间伙伴关系的形成和运作会拥有较好的体制基础,因此,也就可能更加具有实质意义。以前,我们很少谈论各级政府之间、政府各方面之间、政府与企事业单位及第三部门的伙伴关系,主要是由于我们对这个概念缺乏了解,在计划经济和政治封闭的条件下也没有现实需要,政治体制改革推进速度相对较慢,这也在一定程度上迟滞了对于府际关系的研究和伙伴关系的形成。应当说,目前,在中国的各级政府之间,在纵向上主要还是领导和被领导、指导和被指导的关系;在地方政府和政府部门的横向关系方面,还是以竞争关系为主。虽然也有一些经过系统安排形成的合作关系,比如 “ 对口支援”,但总体来看,伙伴关系的形成还是磕磕绊绊,处在尝试的过程之中。
如前所述,转变政府职能是经济体制改革和政治体制改革的 “ 接合部”。现在,转变政府职能的初步进展已经为府际关系的调整打开了道路;切实转变政府职能的各项紧迫工作,又对府际关系的调整,特别是对伙伴关系概念走向前台提出了要求。转变经济发展方式,离不开转变政府职能,也离不开在地方政府和政府部门之间强调伙伴关系。地方政府之间、政府部门之间,如果只是在比拼GDP,就不可能形成伙伴关系。如果要调整这种状态,如果要在五级地方政府之间对提升公共服务水平进行合理分工,就都直接需要强化伙伴关系的概念。
随着社会生活的变化,在尝试构建伙伴关系的过程中,要注意这样四个问题。首先,在构建政府间伙伴关系的过程中,中央政府依然要发挥不可替代的作用,这主要是由中国特殊的国情和政情决定的,也符合各方面的利益。其次,也应注意到,政府间伙伴关系是一种多元、双向的社会关系,这有利于充分调动不同层级、不同区域政府的积极性。比如,今后在安排 “ 对口支援 ” 工作时,要注意考虑适当发挥第三部门的作用。如果这种伙伴关系能够有较好的物质基础和较强的执行力,将有利于不同政府、不同组织发挥各自的优势,实现整体合力,解决突出问题。再次,要在明确省、市、县各级政府职责权限的基础上,逐渐淡化纵向政府间的领导与被领导关系,逐步建立起彼此依赖、协同治理、相互制约、资源共享的伙伴关系。最后,要探讨在地方平级政府之间构建相对合理的合作模式和有法律基础、制度化的合作框架。
1982年以来,中国政府经历了七次机构改革。按照精简机构、转变职能的原则,各级政府在抑制机构膨胀、控制人员编制等方面确实取得了一定进展。但是,职能转变的关键不在于部门数量的多少和机构规模的大小。伙伴关系的核心问题,是政府和政府部门之间能否形成合作机制。在中国,部门分割、职能交叉、政出多门的问题长期存在。虽然通过体制改革和机构改革的方式可以起到一定的作用,但这不仅比较被动,而且没有触及核心问题。事实上,一个国家的政府部门之间在权责配置上要做到完全无交叉和完全切割清楚几乎是不可能的,因此,将体制改革与机制调整有机结合起来,注意从机制角度上对政府部门间关系进行调整才是解决问题的关键。相对于体制改革,机制调整更注重内源式合作的形成,而这种合作明显更为积极主动,也更加符合伙伴关系的目标导向,能够更深层地转变合作的性质,并且丰富改革的内容,通过形成改革和发展的合力,更好地实现切实转变政府职能的目的。